Fundos no ADCT: sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação e seu antecessor

O ADCT ou Ato das Disposições Constitucionais Transitórias teve como fundamento de criação a necessidade de uma transição pacífica entre a ordem constitucional anterior e a nova, positivada com a promulgação da Constituição Federal Brasileira de 1988. Apesar do nome e de sua função precípua original, o legislador achou por bem criar dentro de seu texto disposições que nada versavam sobre transição, mas sim regulavam questões completamente diversas. Dentre tais disposições, tivemos a criação de Fundos constitucionais com os mais diversos objetivos. Dentre eles, os que serão objeto de nosso presente estudo: o FUNDEB ou Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, e seu antecessor, a quem nos remeteremos inicialmente, para fins de análise histórica e evolutiva, o FUNDEF ou Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério.

Quanto ao segundo, temos que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério ou FUNDEF, foi criado pela EC nº 14, de 12 de Setembro de 1996, com o intuito de promover o desenvolvimento das ações na área de Educação, a fim de universalizar o atendimento a tão importante direito social , com enfoque no desenvolvimento do ensino fundamental e de propiciar uma remuneração mais digna aos seus respectivos professores.

Suas disposições, conforme o art. 60, parágrafo 7º  da ADCT dispunha, foram reguladas pela lei 9.424 de 24 de Dezembro de 1996, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997. Buscava atingir seus objetivos ao criar uma sistemática de redistribuição de recursos com a criação de fundos contábeis, prevendo então a origem dos recursos (60% dos recursos previstos no art. 212, caput da CF/88) e sua fundação e aplicação obrigatória pelos Estados e Distrito Federal (art. 211 da CF).

Deveria haver uma subvinculação da parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação ao Ensino Fundamental, o que promoveu uma alteração na estrutura de financiamento desta modalidade de ensino por todo o país.

Quanto à constitucionalidade do FUNDEF, os Partidos Políticos PT, PDT, PC do B, PMDB e PV impetraram uma ADI (1749-5) contra aEC nº 14/96 e a lei 9.424/96, com base na alegação de violação a diversos princípios constitucionais, sob o fato de que as leis interferiam. por exemplo, na autonomia municipal, ao promover a retenção arbitrária de recursos constitucionalmente destinados ao município e sua administração por este; a discriminação na área da Educação, ao beneficiar uma parcela com a maioria esmagadora dos recursos totais (Ensino Fundamental – 1ª a 8ª séries) em detrimento da educação dos alunos de ensino Médio, por exemplo. O que se tinha como fundamento principal desta ADI era uma violação ao princípio federativo, erigido pelo art. 60, parágrafo 4 da Constituição ao patamar de cláusula pétrea.

A União seria então dotada de uma função que não possuía anteriormente, que seja a de exercer na Educação uma função redistributiva e supletiva, a fim de garantir privilégios à equalização educacional de base. Por maioria, entenderam os ministros do STF à época que era improcedente à ação, pois lhe faltava ataque ao parágrafo 1º do art. 211, que seria fundamento das disposições em discussão, e promover a inconstitucionalidade da emenda e leis atacadas iria alterar o sentido daquela, jogando todo o peso do problema para a União, embora haja expressa disposição no sentido de que há colaboração entre os entes federativos, não havendo que se falar por exemplo, em usurpação de competência ou ofensa ao princípio em tais razões apresentadas.

Feitas tais considerações, o fundo seria extinto no ano de 2006, com a vigencia da EC nº 53, de 19 de Dezembro de 2006. Criou-se então o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação ou FUNDEB, regulamentado pela lei 11.494 de 2007 e decreto 6.253 de 2007.

O objeto principal de nosso estudo, o FUNDEB, tem duração prevista de janeiro de 2007 até 2020, e tem como objetivo firmar o compromisso da União com o desenvolvimento da Educação Básica, ao lhe priorizar o financiamento ao promover a redistribuição dos recursos vinculados à educação, repartindo-os de acordo com os níveis de desenvolvimento social e econômico das regiões, buscando complementar o orçamento das localidades em que o investimento por aluno seja inferior ao valor mínimo fixado para cada ano (valor médio ponderado definido nas disposiçoes da lei regulamentadora, art. 4º). Sua principal diferença para o FUNDEF é que atende, ao identificar não mais como ensino fundamental apenas,  mas como Educação Básica, a educação infantil, ensino médio e de jovens e adultos, regulamentando ainda um piso nacional para os professores da educação básica na rede pública, a fim de promover a valorização dos que atenderão à necessidade de um competente magistério a auxiliar os objetivos governamentais, através da lei 11.738/2008, que veio a regulamentar o art. 60 do ADCT, III, obedecendo as disposições do art. 206, V da CF.

Essa questão aliás foi alvo de ADI (4167) no STF, pois após a aprovação da lei no Congresso em 2008, cinco governadores de Estado (MS, PR, SC, RS e CE) alegaram violação ao princípio federativo (autonomia dos Estados e municípios em organizar seus próprios sistemas educacionais, jornada de trabalho) e usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo Estadual(remuneração dos servidores, piso salarial), e também não teriam como pagar os professores no valor estabelecido por piso nacional, de 1.187 reais (vedação ao excesso), sem contar gratificações e vantagens. O principal fundamento entao era de ofensa ao art. 169 da CF.

O entendimento da AGU pela improcedência da ação e pela constitucionalidade da norma, que foi aceito pelo PGR, pelos autores do presente trabalho, e também, e principalmente, pelo STF, foi sob os seguintes termos e fundamentos na contestação à petição inicial dos requerentes:

   ”1) a alegação de violação ao princípio da proibição do excesso não fundamentada pelos autores, que não evidenciaram em qual norma este princípio estaria previsto; 2) lei impugnada não regulamentou de forma específica a jornada de trabalho, trazendo, apenas, parâmetros de vinculação entre o valor a ser pago a título de piso salarial e a duração do serviço prestado; 3) os dispositivos apontados como inconstitucionais se revelam como sistemática adotada para a fixação e cálculo do piso, não tendo como objeto principal a jornada de trabalho; 4) não há de se falar na retroatividade do piso salarial (como vencimento inicial), pois, inciso I do art. 3º da Lei foi alvo de veto presidencial, o que evidencia que disposição trazida pelo caput tornou-se sem efeito, de forma que o valor previsto como piso apenas produziu efeitos a partir de 01.01.09 e não 01.01.08, o que afasta a pretensa ofensa ao art. 169, CF.”

Bibliografia:

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

http://www.siop.planejamento.gov.br

http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp