Os Poderes de Investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro

INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, no plano constitucional, a Comissão Parlamentar de Inquérito como meio de fiscalizar as atuações do Poder Público, dos seus agentes e dos cidadãos, atribuindo-lhe poderes de investigação próprios de autoridades judiciais para a consecução de suas finalidades.

 Nos últimos anos, as Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs – transformaram-se na principal atuação investigativa do Poder Legislativo em todas esferas da Federação. Na realidade, as Comissões Parlamentares de Inquérito ganharam destaque em diversos setores da sociedade civil como instrumento efetivo de controle contra a corrupção e desvios.

 Em decorrência dessa atuação fiscalizadora, diversas comissões parlamentares foram instauradas tanto no âmbito Federal quanto no Estadual e no Municipal, com o escopo de investigar atos e contratos, sendo que diversos direitos individuais foram suprimidos e, consequentemente, diversas questões foram levadas aos Tribunais.

 Dentro desse contexto, o presente trabalho pretende abordar os Poderes de Investigação da qual dispõem os Membros da Comissão Parlamentar de Inquérito da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, bem como identificar os requisitos indispensáveis e as garantias que devem ser observadas para a quebra do sigilo dos investigados.

 Forçoso é, no entanto, entender a priori como a Constituição Federal de 1988 descreve a Comissão Parlamentar de Inquérito criada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal para, dessa forma, se traçar um paralelo com as comissões parlamentares instauradas no âmbito do Poder Legislativo local.

 Da mesma forma, também é imprescindível, para a exata compreensão do tema aqui abordado, que sejam examinados os princípios da separação de poderes e o da simetria constitucional, a fim de compreender a legitimidade e as atribuições das Comissões Parlamentares de Inquérito não federais.

  Outrossim, imperioso que sejam delineados os requisitos para o processamento e a instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito no âmbito Federal, o chamado fato determinado, assim como a obrigatoriedade do prazo certo para a conclusão das investigações, requisitos estes formais indispensáveis para o efetivo controle dos atos das comissões pela sociedade civil e pelo Poder Judiciário.

 A partir dessas colocações preliminares, restará debater também os aspectos constitucionais dos atos das Comissões Parlamentares de Inquérito, mormente os relacionados à quebra dos sigilos fiscal, bancário e telefônico dos investigados ante às demais disposições constitucionais, assim como a chamada reserva do poder jurisdicional e o posicionamento dos Tribunais a respeito, em especial o do Supremo Tribunal Federal frente à relativização dos direitos e garantias individuais.

 Por fim, identificar, ainda, a obrigatoriedade de observância dos requisitos indispensáveis, tais como o dever de motivação dos atos das comissões, o direito de defesa e do contraditório, os princípios da proporcionalidade dos atos, da excepcionalidade das medidas restritivas de direitos individuais, bem com os princípios da vinculação aos termos do requerimento.

1. BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A ORIGEM DAS COMISSÕES PARLAMENTARE DE INQUÉRITO

 Os doutrinadores divergem quanto ao exato momento que surgiram as Comissões Parlamentares de Inquérito, não há consenso entre eles se foi no século XIV, XVI ou XVII seu surgimento. Entretanto, a doutrina é unânime ao dizer que foi na Inglaterra o seu primeiro surgimento.

Para José Alfredo de Oliveira Baracho (2001, p. 154):

A doutrina procura a origem remota das Comissões Parlamentares no século XIV, durante os reinados de Eduardo II e Eduardo III (1327-77), onde ocorreram significativas reformas parlamentares. As Comissões Parlamentares apareceram depois da Revolução inglesa, quando foi possível a vigilância da prerrogativa regia, através de vários instrumentos. Naquela ocasião eram órgãos compostos por reduzido número de deputados (Select Committees), criados, eventualmente, pela Câmara, que excepcionalmente constituía-se em Comissão de Investigação (Committee of the whole), fugindo a certos formalismos tradicionais. A finalidade era, originalmente, obter informações sobre fatos concretos relacionados aos trabalhos parlamentares.

Obter informação suficiente era reforçar os dados necessários ao Parlamento, desde que o Executivo era dotado de maior agilidade e meios para o exercício de sua função.

Originalmente, as Comissões Parlamentares pretendiam facilitar o trabalho do plenário e ser um instrumento de controle ou de equilíbrio, nos casos de discordâncias entre parlamento e governo.

No dizer de Nelson de Souza Sampaio (1992, p. 96):

Historiadores há que recuam as investigações parlamentares ao reinado de Eduardo II, que teria subido ao trono em 1307. Segundo outros autores, as investigações dos comuns mais parecidas com os inquéritos parlamentares de nossos dias surgiram dos casos de eleições contestadas, que esse ramo do parlamento deveria decidir. O caso Sir Francis Godwin, em 1604, seria o primeiro numa série que se estendeu até que a competência para julgar disputas dessa natureza passou, por lei de 1868, para a Court of Common Pleas.

No que tange ao plano constitucional nacional, o art. 53[1], da Constituição de 1824, fazia menção a uma comissão da Câmara dos Deputados para exame das proposições do Poder Executivo, pressuposto para que tais proposições pudessem ser convertidas em projetos de lei.

Da mesma forma, a Constituição de 1891 também fazia referência a uma comissão da Câmara dos Deputados, com a qual os Ministros de Estado, que não pudessem comparecer às sessões do Congresso, se comunicariam por escrito ou pessoalmente.

As Constituições de 1824 e de 1891, como se percebe, não tratavam das Comissões Parlamentares de Inquérito, mas apenas de uma comissão da Câmara dos Deputados, que não possuía poderes investigativos, ou seja, que não podia realizar inquéritos. No entanto, apesar da omissão constitucional sobre as comissões de caráter investigativo, tem-se a notícia de Comissões Parlamentares de Inquérito, versando sobre as condições do comércio, da indústria fabril e do serviço alfandegário datadas de 1883.

Nesse passo, afirma o Ministro Paulo Brossard, no voto proferido no Habeas Corpus n. º 71.039/RJ, fundando-se na lição de Afonso Pena:

“A Constituição imperial era omissa a respeito. Nem por isso se negou às câmaras o poder de criá-las, e ao contrário do que se tem afirmado, àquele tempo foram nomeadas comissões de inquérito. Delas dá notícia AFONSO PENA em suas notas ao Regimento do Senado, ao tempo em que ele foi seu presidente, na condição de Vice-presidente da República: ‘temos exemplo de inquéritos parlamentares sobre questões comerciais, industriais, agrícolas e financeiras e outras... entre outros casos, podemos

citar o da Comissão Permanente nomeada em 24 de outubro de 1882, para instaurar inquérito sobre as condições do nosso comércio, da nossa indústria fabril e do serviço das nossas Alfândegas, que apresentou desenvolvidas informações em 30 de agosto de 1883’, Manual do Senador, anotado por AFONSO PENA, 1905, p. 55 e 56; Anais do Parlamento Brasileiro, Câmara dos Srs. Deputados, sessão de 1882, 1882, v. V, p. 525, 554 e 563; cf. JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral das Comissões Parlamentares, 1988, p. 108”. (Supremo Tribunal Federal, Habeas Corpus n. º 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Paulo Brossard, j. 07-04-1994, DJ 14-04-1994).

               No ordenamento jurídico brasileiro, as Comissões Parlamentares de Inquérito surgiram de forma expressa e positivada na Constituição de 1934, prevendo em seu art.36[2] à Câmara dos Deputados atribuição para a sua criação.

Entretanto, a possibilidade de criação de Comissões Parlamentares de Inquérito foi suprimida do ordenamento jurídico pátrio em 1937, com a outorga das Constituições dos Estados Unidos do Brasil, como uma das medidas de limitar as atribuições do Congresso Nacional e o fortalecimento do Poder Executivo, retornando tão somente com a promulgação da Constituição de 1946, previsto em seu art. 53[3].

No que diz respeito ao tratamento constitucional dispensado às Comissões Parlamentares de Inquérito, ressalta José Alfredo de Oliveira (2001, p. 153-154) que: 

A intenção do legislador constituinte, constitucionalizando-as de maneira singular, teve o objetivo de fazer das CPIs uma garantia do princípio democrático e do predomínio normativo da constituição como via legítima para colocar, definitivamente, o povo no controle democrático do processo político.

E arremata:

[…] a Constituição como conjunto de garantias jurídicas, frente aos abusos do poder, bem como os riscos naturais do poder político, dá destaque ao papel das Comissões Parlamentares de Inquérito. Os textos constitucionais estabelecem os critérios essenciais para a compreensão das Comissões, bem como a natureza do objeto a investigar.

A Constituição de 1967, por sua vez, dispôs sobre a matéria em seu art. 39[4] nos mesmos termos da Constituição de 1946, acrescendo, apenas, que o Congresso Nacional, por meio de suas duas Casas, poderia criar Comissões Parlamentares de Inquérito “em conjunto ou separadamente” e que tais comissões deveriam ter “prazo certo”.

 Referido art. 39 foi reproduzido na Emenda Constitucional n. º 1, de 17 de outubro de 1969, em seu art. 37[5].

1.1. As Comissões Parlamentares de Inquérito na Constituição Federal Brasileira de 1988

As Comissões Parlamentares de Inquérito - CPIs têm sua base constitucional, no direito brasileiro, no artigo 58, parágrafo 3º da Constituição Federal Brasileira de 1988, o qual previu que:

“As Comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se o for o caso, encaminhadas ao Ministério público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.

 No âmbito federal, como se observa, qualquer das Casas do Congresso Nacional pode criar Comissões Parlamentares de Inquérito, com a possibilidade, ainda, de ser instalada uma CPI mista, isto é, a ser levada a efeito pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, de forma bicameral. As Assembleias Legislativas também podem instaurar CPIs, como também o podem as Câmaras de Vereadores.

 As Comissões Parlamentares de Inquérito nos Estados e nos Municípios devem se guiar pelo modelo federal, sendo subordinadas às limitações e à forma de regulação deste instrumento pelo que é disposto na Constituição Federal.

1.2. A CPI e os Poderes de Investigação Próprios das Autoridades Judiciais

A primeira observação a ser analisada a respeito das Comissões Parlamentares de Inquérito diz respeito à natureza de sua atividade investigativa, eis que o comando constitucional preceitua o fato de terem esses poderes para investigação os próprios das autoridades judiciais.

 As CPIs realizam, dessa forma, verdadeira investigação materializada no inquérito parlamentar, que se qualifica com um “... procedimento jurídico-constitucional revestido de autonomia e dotado de finalidade própria” (Supremo Tribunal Federal, MS 23.652, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22.11.2000).

 Como bem expõe Pedro Lenza (2013, p. 550):

Em razão dos poderes instrutório que lhe foram conferidos, à semelhança dos juízos de instrução, o art.2º da Lei n. 1.579/52 estabelece que, no exercício de suas atribuições, poderão as CPIs determinar as diligências que reportarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.

 Destarte, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal (MS 23.652), a CPI pode, por autoridade própria, independentemente de intervenção judicial, sempre por decisão fundamentada e motivada, observadas todas as formalidades legais, determinar: i) a quebra do sigilo fiscal; ii) a quebra do sigilo bancário; e iii) a quebra do sigilo de dados telefônicos.[6]

Ponderou, ainda, o Ministro Celso de Mello:

“A quebra do sigilo constitui poder inerente à  competência investigatória  das comissões parlamentares de inquérito - O sigilo bancário, o sigilo fiscal e o sigilo telefônico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefônicos e que não se identifica com a inviolabilidade das comunicações telefônicas) - ainda que representem projeções específicas do direito à intimidade, fundado no art. 5º, X, da Carta Política - não se revelam oponíveis, em nosso sistema jurídico, às Comissões Parlamentares de Inquérito, eis que o ato que lhes decreta a quebra traduz natural derivação dos poderes de investigação que foram conferidos, pela própria Constituição da República, aos órgãos de investigação parlamentar. As Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5º, XXXV)”. (Supremo Tribunal Federal, MS 23.452/RJ, Rel. Min. Celso de Mello. DJ de 12.05.2000, p. 20, Ement. v. 1990-01, p. 86).

Em resumo, a Comissão Parlamentar de Inquérito, “projeção orgânica do Poder Legislativo da União, que nada mais é senão a longa manus do próprio Congresso Nacional ou das Casas que o compõem”[7], pode investigar as matérias submetidas às competências legislativa, fiscalizatória e jurisdicional do Congresso Nacional ou de suas Casas, mas seu campo de atuação sofre limitações de ordem jurídico-constitucionais, entre as quais, a observância aos princípios da separação dos poderes e federativo.

1.3. Das Testemunhas e dos Indiciados

Embora seja indiscutível que à CPI cabe convocar testemunhas e ouvir indiciados, essa atividade vem motivando diversas intervenções do Supremo Tribunal Federal, permitindo que se assim se chegue a uma sistemática a ser seguida. 

O STF já oportunizou, na ocasião, de enunciar que a convocação de testemunhas e indiciados deve ser feita pelo modo previsto do Código de Processo Penal sobre o chamamento de indivíduos para participar do processo. Dessa forma, disse a Suprema Corte “não ser viável a intimação por via postal ou por via de comunicação telefônica. Ela deve ser feita pessoalmente” (HC 71.421, despacho do Ministro Celso de Mello no DJ de 3.5.1994).

Já se traçou um paralelo ao indiciado intimado a depor na CPI com o aquele indivíduo chamado a participar do processo penal, salientando o direito de ser ouvido na comarca de seu domicílio. Ressalte-se que a Lei n. º 1.579/52 previu que os membros da CPI se desloquem para lugares onde se fizer necessária à sua presença. Conquanto isso, o STF já admitiu que a CPI convoque ao Congresso Nacional quem não reside na capital, indicando-se, todavia, que “os custos de tal deslocamento devem correr por conta do órgão que convocou [a testemunha]”. (HC-MS 87.230, DJ de 28.11.2005, Rel. Min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática).

As testemunhas, a partir do momento em que são convocadas, são obrigadas a comparecer a comissão de inquérito em qualquer das Casas. Pode a comissão, inclusive, requisitar força policial para trazê-las à sua presença (HC 71.039, DJ de 6.12.1996). Por essa razão o STF admite, em tese, a impetração de habeas corpus contra intimação para depor em CPI, já que “a intimação do paciente para depor em CPI contém em si a possibilidade de condução coercitiva da testemunha que se recuse a comparecer” (HC 71.261, DJ de 24.6.1994, Rel. Sepúlveda Pertence).

1.4. Do Controle judicial dos atos da CPI

No regime político brasileiro, o qual consagra o Estado Democrático de Direito, o controle de poder constitui uma exigência essencial para evitar que algum dos Poderes da República se sobreponha à Constituição.

Guardião dos direitos fundamentais dos cidadãos, ao Poder Judiciário foi dada a função de controlar os excessos cometidos pelos Poderes da República, consoante previsão expressa no art. 5º, XXXV, da CRFB/88, segundo a qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

O legislador constituinte atribuiu às CPIs poderes de investigação próprios de autoridades judiciais, que são limitados ou relativos. Tais poderes sofrem restrições impostas pela Constituição Federal e devem respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos.

Diante disso, portanto, os atos emanados de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, quando resultarem em abuso de poder ou em inconstitucionalidade, serão passíveis de controle jurisdicional. Referido controle está devidamente pautado na Constituição Federal e, por essa razão, não caracteriza violação ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º, da CRFB/88[8], como muito bem decidiu o Supremo Tribunal Federal.

É o que se extrai do seguinte julgado:

“(...) O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO NÃO OFENDE O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. - A essência do postulado da divisão funcional do poder, além de derivar da necessidade de conter os excessos dos órgãos que compõem o aparelho de Estado, representa o princípio conservador das liberdades do cidadão e constitui o meio mais adequado para tornar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados pela Constituição. Esse princípio, que tem assento no art. 2º da Carta Política, não pode constituir e nem se qualificar como um inaceitável manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrários, por parte de qualquer agente do Poder Público ou de qualquer instituição estatal. - O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República. O regular exercício da função jurisdicional, por isso mesmo, desde que pautado pelo respeito à Constituição, não transgride o princípio da separação de poderes. Desse modo, não se revela lícito afirmar, na hipótese de desvios

jurídico-constitucionais nas quais incida uma Comissão Parlamentar de Inquérito, que o exercício da atividade de controle jurisdicional possa traduzir situação de ilegítima interferência na esfera de outro Poder da República”. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurança n. º 23.452/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. 16-09-1999, DJ 12-05-2000).

A CPI está vinculada à Casa Legislativa em que é criada, e os seus atos são imputáveis a essa mesma Casa.

Com efeito, a instalação de uma CPI pela Câmara dos Deputados ou do Senado Federal torna-se importante do ponto de vista da competência jurisdicional para apreciar os seus próprios atos.  A CPI no Congresso Nacional sujeita-se ao controle judicial, por meio de habeas corpus ou de mandado de segurança, diretamente pelo Supremo Tribunal Federal. Diz-se que “a Comissão Parlamentar de Inquérito, enquanto projeção orgânica do Poder Legislativo da União, nada mais é senão a longa manus do próprio Congresso Nacional ou das Casas que o compõem, sujeitando-se, em consequência, em tema de mandado de segurança ou habeas corpus, ao controle jurisdicional originário do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, d e i) ” (MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 12.5.2000). Esse entendimento confere amplitude mais dilatada ao art. 102, I, d, da Constituição, que prevê competência originária do Supremo para apreciar mandado de segurança contra ato de qualquer das Casas do Congresso Nacional, e não contra ato de comissões dessas Casas.

O mandado de segurança deve apontar como autoridade coatora o presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito. Nesse passo, o STF registra precedente (MS 23.957, DJ de 14.12.2001) recusando que a Mesa do Senado fosse indicada como autoridade coatora em mandado de segurança impetrado contra ato de CPI.

1.5. Do Objeto da CPI: fato determinado

A CPI, ao ser instalada, deve ter por objeto a apuração de fato determinado. 

Assim, não se poderá defender a criação de CPI para investigar a um determinado Poder de forma indiscriminada, pois estar-se-ia por induzir necessariamente à investigação sobre toda uma estrutura de ente federativo, ocasionando duas consequências nocivas à atuação parlamentar: i) a excessiva generalidade do objeto e ii) a exposição injustificada de pessoas que não têm qualquer relação com o fato investigado. 

Nas palavras de Paulo Gustavo Gonet Branco (2013, p. 854), que diz:

A exigência de que, no ato de instauração da CPI, seja indicado com clareza o fato bem delineado que ela se propõe a investigar mostra-se importante para o próprio controle das atividades da comissão. A CPI não pode alargar o âmbito do seu inquérito para além do que, direta ou indiretamente, disser respeito ao objetivo para o qual foi criada.

Ainda no que tange ao objeto das Comissões Parlamentares de Inquérito, não se controverte que tudo quanto se inclua no domínio da competência legislativa do Parlamento pode ser objeto de investigação. Numa federação, isso permite enxergar uma limitação da competência específica: uma CPI no legislativo federal não deve invadir área da competência constitucional dos Estados ou Municípios.                                                                                     

Por conseguinte, fato determinado que justifica a criação de CPI é “aquele objetivamente posto no pedido de sua instauração, em que se definem a circunstância alvo dos investigadores e supostos envolvidos, precisando-lhes, neste caso, nomes e razões determinantes da inclusão” (Manoel Jorge e Silva Neto, 2009, p. 381).

E, por fim, na parte final do § 3º do art. 58 CRFB/88, diz a norma que, sendo o caso, as conclusões da CPI devem ser “encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil e criminal dos infratores”. Assim, cabe ao Ministério Público formular acusações penais em virtude de fatos dados a conhecer no curso da CPI, bem como ajuizar ações civis pública ou de ações de improbidade, caso constate lesão ao patrimônio público.

1.6. Do Prazo certo

Um dos pressupostos constitucionais pertinentes ao tema é o prazo para a conclusão de seus trabalhos. A Constituição impõe que há de ser criada por prazo certo. 

Referido prazo se justifica ante sua natureza investigatória, cuja atuação estendida no tempo por período indeterminado provocaria ineficácia do instrumento de ação parlamentar.

De acordo com o art.35, parágrafo 3º do Regimento interno da Câmara dos Deputados, a CPI constituída nessa Casa, que poderá atuar também durante o recesso parlamentar, terá o prazo de 120 dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos.

Estabelecendo como requisito temporal, o art. 76 do Regimento Interno do Senado Federal, por outro lado, diz que as comissões temporárias se extinguem: i) pela conclusão da sua tarefa; ii) ao término do respectivo prazo; e iii) ao término da sessão legislativa ordinária. 

Em seus parágrafos 1º e 4º do art. 76, no entanto, estabelece ser lícito à comissão que não tenha concluído a sua tarefa requerer a prorrogação do respectivo prazo, sendo que, no caso da CPI, essa prorrogação não poderá ultrapassar o período da legislatura em que foi criada.

Finalmente, depois de muita discussão o STF, contudo, resolveu o problema do prazo da CPI. Em razão de constante potencial de interferência sobre direitos fundamentais dos investigados, a Suprema Corte Brasileira concluiu que a regulamentação de seu tempo de duração deveria ser objeto de lei, e não de resolução. Assim, a prescrição normativa da Lei n. 1.579/52, a qual permite o prolongamento dos trabalhos enquanto durar a legislatura foi acolhida (Supremo Tribunal Federal, HC 71.261, Rel. Min Sepúlveda Pertence, DJ de 24.6.1994).

1.7. A previsão de criação de CPI na Constituição Estadual do Rio de Janeiro e o Princípio da simetria constitucional

Não obstante o dispositivo constitucional referir-se apenas às CPIs na esfera federal, nada impede que o constituinte derivado o faça no plano estadual, outorgando aos Membros de Comissões Parlamentares de Inquérito das Casas Legislativas estaduais, além de outros que o respectivo regimento criar, os mesmos poderes de investigação que foram conferidos aos Deputados Federais e Senadores da República, no âmbito de suas respectivas competências materiais.

Em uma passagem de seu voto, o Ministro Eros Grau, em Ação Direita de Inconstitucionalidade (Supremo Tribunal Federal, ADI 3.619, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 20.4.2007), diz que “o modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais”.

Com efeito, a Constituição Estadual do Rio de Janeiro previu, em seu artigo 109, parágrafo 3º, o mesmo dispositivo inscrito no texto da Constituição Federal de 1988 ao tratar dos poderes fiscalizadores dispensados às CPIs Federal, isto é, os poderes de investigação típicos das autoridades judiciais para apurar fato determinado e por prazo certo.[9]

O tema que ficou conhecido na ACO 1.271[10] como a “CPI das Milícias” que, diante do pedido formulado pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, a Superintendência Regional da Receita Federal negou o fornecimento de informações fiscais a respeito dos investigados, com base no dever de sigilo fiscal, na medida em que as atribuições conferidas às CPIs pelo artigo 58, parágrafo 3º da Constituição Federal Brasileira, não se estenderiam às CPIs no âmbito estadual.

Todavia, em seu voto o relator Min. Joaquim Barbosa assinalou que:

“A circunstância de o texto se referir literalmente à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal não restringe, tão-somente por si, o alcance do dispositivo às entidades federais. Basta lembrar que a técnica de redação usada na Constituição não separa seções ou capítulos específicos para tratar de forma isolada e minudente do Executivo ou do Legislativo de cada ente federado ou dos municípios.

Por uma questão de simetria, as aptidões essenciais ao exercício da função de controle pelo Legislativo da União devem ser adaptadas à realidade dos estados federados e do Distrito Federal, respeitados sempre os âmbitos de atuação de cada um. Afinal, excetuados momentos pontuais de instabilidade institucional, a União não pode substituir o estado-membro na representação da vontade de seus cidadãos e no exercício da competência que a Constituição lhes assegura, tampouco tolher-lhes a ação, muito menos substituí-los na apuração e elucidação de faltas graves e notórias que lhes afligem num campo em que é manifesta sua estrita competência constitucional: a segurança pública.

Ademais, não se pode cogitar de qualquer hierarquia entre os entes federados” (STF, ACO 1271/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, 12.2.2014).

Em outro precedente, em sede de cautelar, fixados nos HCs 95.259 e 80.511, o Min. Marco Aurélio sustentou a “tese da impossibilidade de as comissões (federais, acrescente-se) inquirirem autoridades estaduais e municipais, de quaisquer dos poderes, em virtude da autonomia político-administrativa de tais entes”.

Outrossim, nas palavras de Diógenes Gasparini (2012, p. 1005):

As Comissões Parlamentares de Inquérito existem no âmbito estadual e municipal. Lá, são instituídas pela Assembleia Legislativa; aqui, são criadas pela Câmara de Vereadores, conforme regulado, respectivamente, pela Constituição estadual e pela Lei Orgânica do Município. Mutatis mutandis, os mesmos princípios são observados no âmbito do Distrito Federal.

Ainda assim, a possibilidade de criação de CPIs em âmbito estadual resultando, dessa forma, no exercício da função fiscalizadora decorre da ideia do equilíbrio do pacto federativo e do princípio da separação dos poderes. Isto é, sendo razoável que cada CPI cuide de problemas afetos à sua amplitude, ou seja, a CPI federal fiscalizaria a Administração Federal e a CPI estadual, a do respectivo Estado.

1.7.1. A Instalação da CPI na Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ)

A ALERJ disciplina a matéria, em seu Regimento Interno – RI, nos seus arts. 30 a 34. 

Em seu art. 30, à semelhança do dispositivo Constitucional, dispõe que:

“As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos no Regimento Interno da Casa, serão criadas automaticamente, no prazo máximo de quarenta e oito horas após o requerimento de um terço dos membros da Assembleia Legislativa, para apuração de fato determinado e por prazo certo”.[11]

Além de estabelecer que para a sua instalação haja requerimento de pelo menos um terço de seus membros, aqui também se faz necessário perquirir um fato determinado e por um prazo certo.

Fato determinado, como mencionado acima (ver item 2.5), busca evitar que se crie comissões parlamentares de inquérito com o intuito de investigar situações genéricas, sem traçar limites de atuação para apurar fato cuja determinabilidade se mostre inviável por esse instrumento parlamentar.

No que se refere a prazo certo, o RI da ALERJ diz que as conclusões de seus trabalhos dar-se-ão no prazo máximo de noventa dias, entretanto podendo esse prazo ser prorrogável, por uma única vez, por até sessenta dias, contanto que essa prorrogação se dê mediante deliberação em Plenário.[12] 

1.7.2. A quebra do sigilo bancário por CPI de Assembleia Legislativa

Em relação aos poderes das CPIs, a questão que suscita muita discussão é se seria possível a quebra de sigilo bancário pela CPI não federal. 

Existem precedentes no sentido de se admitir o poder de quebra do sigilo fiscal pela CPI estadual, contanto que, por óbvio, seja o pedido devidamente fundamentado.

Nesse sentido, a jurisprudência:

“Ação cível originária. Mandado de Segurança. Quebra do sigilo de dados bancários determinada por CPI de Assembleia Legislativa. Recusa de seu cumprimento pelo Banco Central do Brasil. LC 105/2001.  Potencial conflito federativo (cf. ACO 730-QO). Federação. Inteligência. Observância obrigatória, pelos estados-membros, de aspectos fundamentais decorrentes do princípio da separação de poderes previsto na Constituição federal de 1988. Função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo. Mecanismo essencial do sistema de checks-and-counterchecks adotado pela Constituição federal de 1988. Vedação da utilização desse mecanismo de controle pelos órgãos legislativos dos estados-membros. Impossibilidade. Violação do equilíbrio federativo e da separação de Poderes. Poderes de CPI estadual: ainda que seja omissa a Lei Complementar 105/2001, podem essas comissões estaduais requerer quebra de sigilo de dados bancários, com base no art. 58, § 3º, da Constituição” (STF, ACO 730, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j 22.09.2004, Plenário, DJ de 11.11.2005).

Em certa passagem de seu voto, o relator  Min. Joaquim Barbosa destaca argumentação do Min. Sepúlveda Pertence no julgamento da ADI 98 (j. 18.12.1997), que sugeriu uma terceira modalidade de limitações à autonomia constitucional dos Estados, pois além dos grandes princípios e das vedações, tanto um quanto outro deverão somar-se às normas constitucionais centrais que, apesar de não ter o alcance dos princípios, nem o conteúdo negativo das vedações, são, ainda assim, de “absorção compulsória – com ou sem reprodução expressa – no ordenamento parcial dos Estados e Municípios”.  E arremata o relator: “Entendo que a possibilidade de criação de comissões parlamentares de inquérito seja uma dessas normas de absorção compulsória nos Estados-membros, destinada a garantir o potencial do poder legislativo em sua função de fiscal da administração”.

Assim, podem quebrar o sigilo bancário: o Poder Judiciário e as CPIs (federais, estaduais e distritais), eis que detêm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Do contrário, não podem quebrar o sigilo, devendo solicitar autorização judiciária: a Administração Tributária, a Polícia Judiciária, o Ministério Público e as Comissões Parlamentares de Inquérito municipais.

Por todo o exposto, em sendo o direito de quebra do sigilo assegurado às CPIs federais, uma vez que elas detêm poder de investigação próprio das autoridades judiciais, necessariamente, dentro da ideia de simetria e de autonomia federativa, esses poderes também devem ser assegurados às CPIs estaduais.

2. DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA IMPOSSIBILIDADE DE A COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO INVESTIGAR ATOS DE CONTEÚDO JURISDICIONAL

Sobre o princípio da separação de poderes, deve-se consignar que este serve de baliza e limitação material para a atuação parlamentar que, dessa forma, não tem poderes a CPI para investigar atos com conteúdo jurisdicional, obstando, assim, rever os fundamentos de uma sentença judicial.

A problemática reside em identificar quais são os poderes investigatórios próprios de autoridade judicial das Comissões Parlamentares de Inquérito.

A doutrina majoritária e o Supremo Tribunal Federal adotam posição no sentido de que os atos reservados à deliberação judicial são aqueles atos que, para a sua realização, a Constituição Federal exige, expressamente, autorização judicial, como ocorre, por exemplo, com a violação de sigilo de correspondência que exige de determinação judicial, conforme disposição do art. 5º, XII, da CRFB/88[13]. Estariam, então, as Comissões Parlamentares de Inquérito impedidas de, por exemplo, i) decretar prisão, salvo em flagrante delito, uma vez que o art 5º, X, da CRFB/88[14], exige ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária competente; ii) realizar diligência de busca domiciliar, uma vez que a sua realização somente é possível por determinação judicial (art. 5º, XI, da CRFB/88[15]); c) quebrar o sigilo das comunicações telefônicas ou violar sigilo de correspondência, que também dependem de autorização judicial (art. 5º, XII, da CF); e d) determinar medidas cautelares, como, por exemplo, indisponibilidade de bens, arrestos, sequestros, hipotecas judiciárias, proibição de ausentar-se da comarca ou do país.

Não obstante disso, o Ministro Celso de Mello, em uma passagem de seu voto em sede de habeas corpus, adverte:

“ […] isso não significa, porém, que todos os atos do Poder Judiciário estejam excluídos do âmbito de incidência da investigação parlamentar. Na verdade, entendo que se revela constitucionalmente lícito, a uma Comissão Parlamentar de Inquérito, investigar atos de caráter não jurisdicional emanados do Poder Judiciário, de seus integrantes ou de seus servidores, especialmente se se cuidar de atos, que, por efeito de expressa determinação constitucional, se exponham à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional, e patrimonial do Poder Legislativo (CF, arts. 70 e 71) ou que traduzam comportamentos configuradores de infrações político-administrativas eventualmente praticadas por Juízes do STF (Lei n. 1.079/50, art. 39), que se acham sujeitos, em processo de impeachment, à jurisdição política do Senado da República (CF, art. 52, II) ”. (STF, HC 79.441, j. 15.09.2000, fls. 322-323).

Assim, a par da controvérsia sobre quais sigilos podem ou não ser quebrados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, tem-se que qualquer decisão das CPIs visando à ruptura de tais direitos deverá ser fundamentada e estar em consonância com diversos requisitos.

2.1. O postulado de reserva constitucional de jurisdição

O Poder Constituinte originário conferiu à CPI poderes de investigação típicos das autoridades judiciárias. Todavia, tais poderes não são absolutos. Deve-se sempre respeitar o postulado da reserva constitucional de jurisdição.

O legislador constituinte inovou sobremaneira o ordenamento jurídico ao atribuir às Comissões Parlamentares de Inquérito, por meio do art. 58, § 3º, os mesmos poderes atribuídos aos juízes no procedimento investigatório[16].

Tais poderes, todavia, não são ilimitados, na medida em que não é lícito às comissões parlamentares praticar atos reservados à deliberação judicial, ou seja, praticar atos cobertos pela reserva de jurisdição ou medidas cautelares cuja finalidade seja assegurar o provimento jurisdicional final.

Valendo-se das precisas lições no voto no mandado de segurança de relatoria do Ministro Celso de Mello, que assim destacou:

“O postulado da reserva constitucional de jurisdição importa em submeter, à esfera única dos magistrados, a prática de determinados atos cuja realização, por efeito de explícita determinação constante do próprio texto da Carta Política, somente pode emanar do juiz, e não de terceiros, inclusive daqueles a quem se haja eventualmente atribuído o exercício de ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’”. (STF, MS 23.452/RJ. Tribunal Pleno, julgado em 16/09/1999, DJ 12-05-2000).

Logo, falar em reserva absoluta de jurisdição, é dizer que compete ao Poder Judiciário não só a última palavra sobre um determinado litígio, como também a única para definir o direito aplicável ao caso concreto.

Para o Ministro Celso de Mello:

“O postulado da reserva constitucional de jurisdição importa em submeter, à esfera única de decisão dos magistrados, a prática de determinados atos cuja realização, por efeito de explícita determinação constante no próprio texto da Carta Política, somente pode emanar do juiz, e não de terceiros, inclusive daqueles a quem se haja eventualmente atribuído o exercício de ‘poderes de investigação próprios de autoridades judiciais’.

 A cláusula constitucional da reserva de jurisdição – que incide sobre determinadas matérias, como a busca domiciliar (CF, art. 5º, XI), a interceptação telefônica (CF, art. 5º, XII) e a decretação da prisão de qualquer pessoa, ressalvada a hipótese de flagrância (CF, art. 5º, LXI) –  traduz a noção de que, nesses temas específicos, assiste ao Poder Judiciário, não apenas o direito de proferir a última palavra, mas, sobretudo, a prerrogativa de dizer, desde logo, a primeira palavra, excluindo-se, desse modo, por força e autoridade do que dispõe a própria Constituição, a possibilidade do exercício de iguais atribuições, por parte de quaisquer outros órgãos ou autoridades do Estado” (STF: MS 23.452/RJ, DJ de 12.05.2000, p. 20).

Isso significa que de determinados atos jurisdicionais atribuídos exclusivamente ao Poder Judiciário não poderão ser praticados pela CPI, em razão de serem atos propriamente jurisdicionais reservados à primeira e à última palavra dos magistrados.

2.2. Da proibição de Autoincriminação em CPI

Sabe-se que em um processo judicial deve-se observar o direito ao silêncio do acusado, garantia constitucional processual penal conferida aos acusados em geral.[17] Isto é, não pode o magistrado para tentar a incriminação do acusado obrigá-lo a falar, por causa dessa garantia constitucional. Por razão maior ainda, impede que a autoridade Legislativa proceda a perguntas que possam incriminar o investigado quando convocado para comparecer a uma CPI.

Na doutrina, o princípio é chamado de nemo tenetur se detegere ou princípio da não autoincriminação.

Na lição de Trois Neto (2011, p. 127), o referido princípio, traduzido no direito de não depor contra si, pode se manifestar das seguintes formas:

Proibição de compelir alguém a confessar, ou seja, admitir a prática do fato imputado; a revelá-lo, quando as autoridades não tiverem notícia de que houve o crime ou de quem possa ser seu autor; e a dar qualquer informação sobre uma conduta penalmente tipificada, ainda que para negar a sua prática.

O princípio do nemo tenetur se detegere assegura que ninguém pode ser constrangido a confessar a prática de uma infração penal, pois o direito de permanecer em silêncio está inserido no alcance concreto do devido processo legal. Assim, nesse direito “inclui-se, até mesmo por implicitude, a prerrogativa processual de o acusado negar, ainda que falsamente perante a autoridade policial, a prática da infração penal” (RHC, Rel. Min. Celso de Mello, em RTJ 141/512).

 Ninguém pode receber um tratamento com culpado, qualquer que seja a natureza da infração penal cuja prática lhe tenha sido atribuída, sem que exista, a esse respeito, decisão judicial condenatória transitada em julgado. O princípio constitucional da não autoincriminação, no sistema jurídico pátrio, consagra uma regra de tratamento que obsta o Poder Público de agir e de se comportar, em relação ao suspeito, ao indiciado, ao denunciado ou ao réu, como se estes já houvessem sido condenados definitivamente por sentença do Poder Judiciário.

 Diante disso, muito embora a norma constitucional apenas faça referência ao preso quanto ao exercício do direito ao silêncio, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estende o direito ao silêncio às testemunhas, ou seja, “não há limites espaciais nem procedimentais: estende-se a qualquer indagação por autoridade pública de cuja resposta possam advir subsídios à imputação ao declarante da prática de crime” (HC 79.244-8, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, desp. Proferido em 26-041999).

2.3. Da prisão de indiciado em CPI

Muito mais grave e muito pior ainda quando se cogita da prisão da pessoa que vem a ser indiciado em uma CPI.

O art.5º, LXI, da Constituição Federal é categórico ao afirmar a sua impossibilidade: “Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão disciplinar ou crime propriamente militar, definidos em lei”.

Nesse contexto, os poderes da CPI no que se refere à determinação de prisão se restringem à hipótese de flagrante delito e se atêm exclusivamente aos casos em que o investigado, na condição de indiciado ou de testemunha, desde que compareça à Comissão, venha a cometer crime durante o período em que estiver depondo.

2.4. Da convocação de Magistrados à CPI

A convocação de magistrado para depor em CPI ofende o princípio constitucional da separação e independência de poderes, razão pela qual a intimação de qualquer juiz, na qualidade de testemunha ou indiciado, para comparecer a uma CPI para prestar esclarecimento se mostra totalmente inviabilizado.

Na hipótese, o STF concluiu sobre a completa inviabilidade de convocação de magistrado federal para depor acerca de concessão de liminar a qual teriam causado sério gravame financeiro à Caixa Econômica Federal, tudo com amparo na cláusula da separação de poderes.

Assim, dispôs a ementa do acórdão:

“Ofende o princípio constitucional da separação e independência dos poderes (CF, art. 2º) a intimação de magistrado para prestar esclarecimentos perante a comissão parlamentar de inquérito sobre ato jurisdicional praticado. Com base nesse entendimento, o Tribunal deferiu habeas corpus impetrado contra o requerimento de convocação de magistrada federal para prestar depoimento perante a CPI dos Bingos instaurada pelo Senado Federal, a fim de esclarecer as razões pelas quais concedera liminares em favor de determinada empresa, as quais teriam acarretado prejuízos consideráveis à Caixa Econômica Federal – CEF. Precedente citado: HC 80089/RJ (DJU de 29.9.2000). HC 86581/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, 23.2.2006. (HC-86581) ” (Fonte: Informativo STF, nº 417). 

Dessa maneira, não há que se cogitar que um magistrado, no exercício de seu mister, venha a ser convocado por uma Comissão Parlamentar de Inquérito para prestar esclarecimento sobre ato jurisdicional que tenha praticado.

2.5. Das Medidas Assecuratórias

Outra questão relevante a ser suscitada acerca da reserva de jurisdição, no que se refere aos limites de poderes de investigação parlamentar de CPI, diz respeito às medidas assecuratórias, pertinentes à eficácia de eventual sentença condenatória.

               Valendo-se, novamente, de seu eminente trabalho sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, Cássio Juvenal Faria (2000, p. 24) assevera:

Os provimentos dessa natureza, como o sequestro, o arresto e a hipoteca legal, previstos nos arts. 125 e ss. do CPP, bem como a decretação da indisponibilidade de bens de uma pessoa, medida que se insere no poder geral de cautela do juiz, são atos tipicamente jurisdicionais, próprios do exercício da jurisdição cautelar, quando se destinam a assegurar a eficácia de eventual sentença condenatória, apartando-se, assim, por completo, dos poderes da comissão parlamentar de inquérito, que são apenas de investigação.

    Tais medidas assecuratórias, portanto, não estão contempladas nos poderes de investigação próprios de autoridades judiciais conferidos aos membros da CPI, eis que aquelas medidas dizem respeito ao exercício de jurisdição cautelar da autoridade judiciária, no exercício da função jurisdicional; enquanto que estes poderes se restringem apenas ao objeto de investigação para o qual foram criadas.

2.6. Da motivação das decisões

Como não poderia deixar de ser, todas as deliberações da Comissão Parlamentar de Inquérito, que interfiram na esfera de terceiros, devem ser fundamentadas. E tal exigência se faz presente pois, se as Comissões Parlamentares de Inquérito possuem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, por óbvio, devem se sujeitar a obrigações e limites análogos aos destas últimas. A fundamentação das decisões, portanto, é requisito e condição de validade do próprio ato. 

Aliás, no Estado Democrático de Direito toda decisão que alcance a esfera de direito de terceiros, no caso dos particulares investigados, deve ser previamente motivada e dotada de mínima clareza.

E no caso das comissões, o dever motivar os seus atos mostra-se ainda mais claro e necessário, uma vez que as decisões por elas tomadas, não raras vezes, importam a restrição de liberdades públicas (garantia de intimidade, art. 5º, X, da CF).

Nesse sentido, é voto de relatoria do Ministro Celso de Mello, que diz:

 “As deliberações de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, à semelhança do que também ocorre com as decisões judiciais (RTJ 140/514), quando destituídas de motivação, mostram-se írritas e despojadas de eficácia jurídica, pois nenhuma medida restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Público, sem que o ato que a decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal” (STF, MS 23.452/RJ, DJ de 12.05.2000, p.20).

Como visto, é pacifica a posição do Supremo Tribunal Federal (transcrita acima), no sentido de que as decisões das Comissões Parlamentares de Inquérito, que envolvam, de algum modo, medida restritiva de direitos, devem ser necessariamente fundamentadas, sob pena de nulidade, uma vez que esta exigência também se impõe às decisões do Poder Judiciário (art. 93, IX).

2.7.  A regra da prejudicialidade e a Ação Cível Originária (ACO) 622 no STF

A jurisprudência do STF, via de regra, determina a prejudicialidade das ações de mandado de segurança e de habeas corpus, sempre que tais remédios constitucionais sejam impetrados contra Comissões Parlamentares de Inquérito, e estas vierem a extinguir-se em razão da conclusão de seus trabalhos investigatórios, independentemente de ter a aprovação, ou não, de seu relatório final.

Entretanto, num importante precedente do STF, a Suprema Corte não acatou a jurisprudência dominante da prejudicialidade. Trata-se da ACO 622 (Ação Cível Originária, DJE nº026, publicado em 15.02.2008), ação popular na qual se buscava declarar a nulidade da Res. n. 507/201, da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, que criou CPI para apurar as causas do acidente da plataforma P-36 da PETROBRAS, localizada na Bacia de Campos.

 Muito embora a CPI tivesse encerrado os trabalhos, o Min. Ricardo Lewandowski, que considerava a ação prejudicada, reconsiderou a decisão, uma vez que o relatório da CPI fazia diversas recomendações, inclusive para que o Ministério Público investigasse o fato.

2.8. As diligências e as requisições de documentos pela CPI

Questionamentos que motivaram o STF a se posicionar foi o tema sobre os poderes das CPIs de requisitarem, de instituições financeiras, documentos e informações sigilosas sobre investigados. O entendimento do Pretório Excelso é no sentido de que as comissões “podem decretar a quebra do sigilo bancário de pessoas por ela investigadas” (MS 23.452/RJ, DJ de 12.05.2000). A Suprema Corte adere ao pressuposto de que não há direitos ou garantias de caráter absoluto; dessa forma, certas garantias, como a do sigilo bancário, em casos concretos, não se observam ante os valores constitucionais concorrentes[18]. 

Assim, valendo-se das precisas lições do magistério de Paulo Gustavo Gonet Branco (2013, p. 863-864), que diz:

A CPI, portanto, pode requerer quebra de sigilo bancário. Nessa mesma linha, o STF reconhece a prerrogativa de a CPI quebrar sigilo fiscal dos seus investigados, bem assim o sigilo telefônico.

O poder de quebrar o sigilo bancário não se restringe às CPIs abertas no Congresso Nacional; estende-se também aos inquéritos legislativos instaurados nas Assembleias Legislativas estaduais, não sendo legítimo que o Banco Central se recuse a fornecer-lhes os dados que lhe são requeridos.

Distingue o Tribunal a quebra do sigilo telefônico da interceptação telefônica.

O sigilo telefônico se refere aos registros dos números telefônicos de onde procederam ligações para o investigado ou dos números telefônicos para os quais o investigado ligou, bem assim dados sobre quando as ligações foram efetivadas e quando duraram. Essas informações são mantidas pelas companhias telefônicas, e o sigilo se fundamenta na proteção geral do direito à privacidade – a mesma garantia constitucional que embasa o sigilo fiscal e o bancário. O sigilo telefônico pode ser quebrado por deliberação da CPI.

A interceptação de comunicação telefônica é algo diverso. Na interceptação, a própria comunicação é objeto de escuta. O conteúdo da comunicação tornar-se o alvo da interferência. Com relação ao conteúdo das comunicações telefônicas, a Constituição conferiu proteção reforçada ao indivíduo. A hipótese de ruptura da proteção oferecida pela Constituição ao sigilo das comunicações telefônicas está prevista no texto constitucional (art.5º, XII) – o sigilo somente pode ser violado, por ordem judicial, nas hipóteses previstas em lei, e para fins de investigação criminal ou instrução processual penal. Fala-se que a providência estaria submetida à reserva de jurisdição.

Com isso, pode-se concluir que não só a CPI criada em âmbito nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), mas também as constituídas em cada estado da federação (Assembleias Legislativas) podem requisitar os documentos que se fizerem necessárias às suas atividades investigativas, inclusive a prerrogativa de requerer, diretamente, a quebra do sigilo bancário, fiscal e de dados telefônicos das instituições que detêm o sigilo.

2.9. Do importante julgado sobre o direito público subjetivo das minorias parlamentares

A Constituição Federal, nos moldes do que orienta o regime democrático, para equilibrar o direito atribuído às minorias parlamentares de criar Comissões Parlamentares de Inquérito, instituiu em seu art. 58, §1º[19], que a composição dessas comissões deverá obedecer à participação proporcional partidária, que tem como objetivo refletir o mesmo jogo de forças existente no Congresso Nacional.

 A discussão sobre a temática a respeito do direito público subjetivo das minorias surgiu quando da criação da CPI do Apagão Aéreo, instalada para investigar as causas, as consequências e os responsáveis pela crise ocorrida no setor aéreo brasileiro, observados os requisitos do art. 58, § 3º.

 Posterior a sua efetiva instalação, o Plenário da Câmara dos Deputados desconstituiu o ato de sua criação. Contra esse ato da Mesa e do presidente da Câmara dos Deputados, foi impetrado o MS 26.441. Seguindo o voto do Min. Celso de Mello, o STF determinou a instauração da CPI, sob pena de violação do direito público subjetivo das minorias, ainda que contra a vontade da maioria da Casa. Nesse sentido, vejamos a ementa do julgado:

“EMENTA: (…). Existe, no sistema político-jurídico brasileiro, um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, cujas prerrogativas – notadamente aquelas pertinentes ao direito de investigar – devem ser preservadas pelo Poder Judiciário, a quem incumbe proclamar o alto significado que assume, para o regime democrático, a essencialidade da proteção jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da prática republicana das instituições parlamentares.

 A norma inscrita no art. 58, § 3º, da Constituição da República destina-se a ensejar a participação ativa das minorias parlamentares no processo de investigação legislativa, sem que, para tanto, mostre-se necessária a concordância das agremiações que compõem a maioria parlamentar.

 O direito de oposição, especialmente aquele reconhecido às minorias legislativas, para que não se transforme numa promessa constitucional inconsequente, há de ser aparelhado com instrumentos de atuação que viabilizem a sua prática efetiva e concreta.

 A maioria legislativa, mediante deliberada inércia de seus líderes na indicação de membros para compor determinada Comissão Parlamentar de Inquérito, não pode frustrar o exercício, pelos grupos minoritários que atuam no Congresso Nacional, do direito público subjetivo que lhes é assegurado pelo art. 58, § 3º, da Constituição e que lhes confere a prerrogativa de ver efetivamente instaurada a investigação parlamentar em torno de fato determinado e por período certo. Precedentes: MS 24.847/DF, Rel. Min. Celso de Mello, v.g. – A ofensa ao direito das minorias parlamentares constitui, em essência, um desrespeito ao direito do próprio povo, que também é representado pelos grupos minoritários que atuam nas Casas do Congresso Nacional (…). A rejeição de ato de criação de CPI, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, ainda que por expressiva votação majoritária, proferida em sede de recurso interposto por líder de partido político que compõe a maioria congressual, não tem o condão de justificar a frustração do direito de investigar que a própria CR outorga às minorias que atuam nas Casas do Congresso Nacional” (STF, MS 26.441, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-4-2007, Plenário, DJE de 18-12-2009). 

Em última análise, a garantia da proporcionalidade das minorias parlamentares visa assegurar a manifestação popular estabelecida no sufrágio. 

2.10. A questão concreta sobre a quebra do sigilo bancário

A Constituição Federal Brasileira dispõe no inciso XII, de seu art. 5º, in verbis:

“É inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual”.

 A Lei n. º 9.296, de 24 de julho de 1996[20], regulamenta o inciso XII, parte final, do art. 5º da CF, pois trata da interceptação das comunicações telefônicas, aplicando-se também ao fluxo de comunicações em sistemas de informática e telemática.

 A referida lei, levada à regulamentação, todavia, gera uma série de discussões, visto que, para muitos estudiosos, ela extrapola os limites impostos ao legislador infraconstitucional, na medida em que as comunicações telemáticas se dão por meio de transferência de dados, cuja inviolabilidade é absoluta, já que a Constituição Federal Brasileira excepciona apenas a questão das comunicações telefônicas.

O sigilo de que trata o inciso XII, do art. 5º, da Constituição Federal[21], está relacionado ao princípio da proteção à honra, à intimidade, à vida privada e à imagem, previsto no art. 5º, inciso X, da Constituição Federal[22], que reforça sua inviolabilidade, ao prever o direito de indenização por dano material ou moral.

 A questão envolvendo a quebra do sigilo bancário pela CPI de âmbito estadual foi objeto de discussão no STF a respeito da exigência ou não de autorização judicial para sua decretação.

 Sobre o tema, nas palavras de Pedro Lenza (2013, p.560-561), que diz:

A questão concreta sobre a quebra do sigilo bancário e a discussão em relação à necessidade ou não da autorização judicial foi decidida pelo STF no julgamento do RE 389.808 (julgamento em 15-12-2010).

A discussão surgiu em razão de comunicado feito pelo Banco Santander a determinada empresa, informando que a Delegacia da Receita Federal do Brasil, partindo de mandado de procedimento fiscal e com base na LC n. 105/2001, havia determinado àquela instituição financeira a entrega de informações sobre movimentação bancária de empresa durante o período de 1988 a julho de 2001.

Diante dessa notícia, a empresa buscou o judiciário e, após várias medidas, a decisão final veio do STF, que, no caso concreto, por 5 x 4, estabeleceu a necessidade de autorização judicial para a quebra de sigilo bancário, por se tratar de verdadeira cláusula de reserva de jurisdição, não tendo, portanto, o Fisco esse poder.

Vejamos:

‘EMENTA: SIGILO DE DADOS – AFASTAMENTO. Conforme disposto no inciso XII do artigo 5º da Constituição Federal, a regra é a privacidade quanto à correspondência, às comunicações telegráficas, aos dados e às comunicações, ficando a exceção – a quebra do sigilo – submetida ao crivo de órgão equidistante – o Judiciário – e, mesmo assim, para efeito de investigação criminal ou instrução processual penal.

SIGILO DE DADOS BANCÁRIO – RECEITA FEDERAL. Conflita com a Carta da República norma legal atribuindo à Receita Federal – parte na relação jurídico-tributária – o afastamento do sigilo de dados relativos ao contribuinte’ (STF, RE 389.808, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 15.12.2010, Plenário, DJE de 10.05.2011).

Conclui-se, portanto, que a proteção constitucional dada ao sigilo não o torna um direito absoluto. Pelo contrário, o sigilo pode ser quebrado, uma vez preenchidos os requisitos que serão tratados com mais profundidade no terceiro capítulo deste trabalho.

2.10.1. Do Princípio da colegialidade para fins de quebra do sigilo bancário

O tema sobre a quebra do sigilo bancário pela CPI tem encontrado na jurisprudência do STF entendimento de que a determinação será válida, contanto que haja fundamentação suficiente e que se atenda ao princípio da colegialidade.

Para o professor Manoel Jorge e Silva Neto (2009, p. 375): “ É o princípio referido no § 2º do art.4º da Lei 105/01 a exigir que a decisão promanada de CPI quanto à quebra de sigilo bancário e fiscal seja legitimada por votos da maioria absoluta dos seus membros”.

             E para corroborar o entendimento, a jurisprudência vem no sentido:

“O Princípio da colegialidade condiciona a eficácia das deliberações de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, especialmente em tema de quebra do sigilo bancário.

O princípio da colegialidade traduz diretriz de fundamental importância na regência das deliberações tomadas por qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, notadamente quando esta, no desempenho de sua competência investigatória, ordena a adoção de mediadas restritivas de direitos, como aquela que importa na revelação das operações financeiras ativas e passivas de qualquer pessoa. O necessário respeito ao postulado da colegialidade qualifica-se como pressuposto de validade e de legitimidade das deliberações parlamentares, especialmente quando estas – adotadas no âmbito de Comissão Parlamentar de Inquérito – implicam ruptura, sempre excepcional, da esfera de intimidade das pessoas. A quebra do sigilo bancário, que compreende a ruptura da esfera de intimidade financeira da pessoa, quando determinada por ato de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, depende, para revestir-se de validade jurídica, da aprovação da maioria absoluta dos membros que compõem o órgão de investigação legislativa (Lei nº 4.595/64, art. 38, § 4º) ” (STF: MS nº 23.669-DF. Medida liminar. Rel. Min. Celso de Mello, DJU de 17.04.2000).

 No mesmo sentido dessa decisão do STF, foi editada a LC nº 105/01 – Lei Complementar que dispõe sobre o sigilo das operações de instituições financeiras – cujo art.4º, §§ 1º e 2º prescrevem, respetivamente, o seguinte, in verbis:

 As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.

 As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do Plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito.

No caso, os atos praticados pela Comissão Parlamentar de Inquérito são caracterizados pela junção de diversas vontades paralelas que produzem um único ato que repercutirá na esfera de direitos dos investigados, como a quebra de sigilo dos investigados.

É importante dizer que os atos da Comissão Parlamentar de Inquérito devem sempre obedecer ao devido processo legal, no caso do presente subcapítulo – o princípio do colegiado das decisões, sob pena de serem fulminados pelo Poder Judiciário.

Portanto, extrai-se que eventual decisão da Comissão Parlamentar de Inquérito que determine a quebra do sigilo do investigado deve, necessariamente, observar o princípio do colegiado, que, sem dúvida, é uma das facetas do devido processo legal, sob pena de considerar-se nula.

3. DOS REQUISITOS E PRINCÍPIOS PARA A QUEBRA DE SIGILOS

Como a Comissão Parlamentar de Inquérito detém poderes próprios de autoridades judiciais, por evidente que ela deve obedecer a requisitos específicos, e também a garantias constitucionais que devem ser asseguradas aos investigados.

Assim, por ter a CPI poderes de, no âmbito de sua competência prevista no Texto Constitucional, manejar medidas que adentre à esfera da privacidade daquele que se encontra sob sua investigação, deve, dessa forma, sob pena de nulidade do ato praticado, respeitar as garantias fundamentais do cidadão.

Com efeito, não se pode imaginar que para se ter efetividade de tais poderes, esses possam ser utilizados sem atingir a finalidade almejada com a medida, sob pena de desvirtuamento da função constitucional outorgado às Comissões Parlamentares de Inquérito.

3.1. Devido processo legal

 Dentre os princípios e regras a serem observados pela Comissão Parlamentar de Inquérito na condução de seu trabalho está o do devido processo legal.

 Tal princípio engloba outros aspectos fundamentais, tais como a garantia ao contraditório, à ampla defesa, à motivação, bem como à proporcionalidade dos atos.

 Segundo Nelson Nery Júnior (2004, p.31):

O princípio fundamental do processo civil, que entendemos como a base sobre a qual todos os outros se sustentam, é o do devido processo legal, expressão oriunda da inglesa due process of law. A Constituição Brasileira de 1988 fala expressamente que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5º, n, LIV). 

Os deveres de observância ao devido processo legal constitui direito material indisponível, pois permitem aos interessados a fiscalização das decisões tomadas.

A observância dessa regra processual é a garantia imposta aos poderes investigativos próprios de autoridade judicial das Comissões Parlamentares de Inquérito.

 Os investigados e o Poder Público, nesse caso as Comissões Parlamentares de Inquérito, se estabelecem em um equilíbrio de relações entre as partes, possibilitando, assim, um processo legal pré-estabelecido.

Dessa maneira, pode-se dizer que por meio do devido processo legal, tanto o investigado quanto a sociedade poderão acompanhar a formação da vontade dos atos da Comissão. Essa prática tem como finalidade não só validar e legitimar referidos atos parlamentares da CPI, como também possibilitar a sua efetiva fiscalização.

 Os atos da CPI, caracterizados pela junção de diferentes vontades paralelas, produzem um único ato que reverbera na esfera de direitos dos investigados, como no caso da quebra do sigilo bancário.

 Isto é, os atos da Comissão Parlamentar de Inquérito devem sempre obediência ao devido processo legal, sob pena de serem eivados de vício de ilegalidade, possibilitando a sua anulação pelo Poder Judiciário.

 Tanto importante como o devido processo legal para quebra do sigilo de investigado em CPI é a decisão tomada em colegiado (Princípio tratado no item 3.10.1), princípio expresso trazido pela legislação infraconstitucional (Art.4º, §2, da Lei Complementar nº 105 de 10 de janeiro de 2001)[23].

 E sobre isso, é lapidar a decisão do Ministro Celso de Mello:

“É preciso ter presente que o princípio da colegialidade traduz diretriz de fundamental importância na regência das deliberações tomadas por qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, notadamente quando esta, no desempenho de sua competência investigatória, ordena a adoção de mediadas restritivas de direitos, como aquela que importa na revelação das operações financeiras ativas e passivas de qualquer pessoa. Em consequência desse postulado, cumpre advertir que a legitimidade do ato de quebra de sigilo bancário, além de supor a plena adequação de tal medida ao que prescreve a Constituição, deriva da necessidade de a providência em causa respeitar, quanto à sua adoção e efetivação, o princípio da colegialidade, sob pena de essa deliberação reputar-se nula. Esse entendimento – que põe em evidência o significado político-jurídico do princípio da colegialidade e que lhe acentua o caráter subordinante da eficácia das deliberações parlamentares – reflete-se no magistério da doutrina (ODACIR KLEIN, Comissões Parlamentares de Inquérito – A Sociedade e o Cidadão, p.64-68, item n.10, 1999, Fabris Editor; JOSÉ NILO DE CASTRO, A CPI Municipal, p.91 e 98, itens ns.7 e 9, 3º ed., 2000, Del Rey; OVÍDIO ROCHA BARROS SANDOVAL, CPI ao Pé da Letra, p.49/50, item n.49, 2001, Millennium; LUIZ CARLOS DOS SANTOS, Comissões Parlamentares de Inquérito – Poderes de Investigação, p.126, item n.8, 2001, Editora Juarez de Oliveira, v.g.)”. (Mandado de Segurança n. º 24.817-3/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 06-04-2004, DJ em 14-04-2004, decisão monocrática). 

Diante disso, portanto, é de se concluir que eventual decisão da Comissão Parlamentar de Inquérito que determine a ruptura da quebra do sigilo do investigado necessariamente deve observar o princípio do colegiado, o qual se traduz numa das facetas do devido processo legal, sob pena de padecer de nulidade.

3.2. Dever de motivação dos atos da CPI

 Como não poderia ser diferente, as decisões de qualquer das Comissões Parlamentares de Inquérito que venham interferir na esfera de terceiros devem ser fundamentadas. Tal exigência se faz necessária porque, uma vez que as Comissões Parlamentares de Inquérito possuem poderes próprios de autoridade judiciais, e estas se sujeitam a limites e a obrigações impostas pela Constituição Federal Brasileira de 1988, nada mais lógico de se imaginar que aquelas devem se sujeitar ao mesmo regime. A fundamentação das decisões, portanto, é requisito e condição de validade para a prática dos atos.

 Destarte, toda decisão que atinja a esfera de direitos de terceiros, nesse caso os particulares investigados, deve ser previamente motivada e dotada de mínima clareza, como deve ocorrer em todo Estado Democrático de Direito.

 E no que se refere às CPIs, a motivação de seus atos mostra-se ainda mais evidente pois suas decisões, na maioria das vezes, importam em restrições de liberdades públicas, como a garantia da intimidade (art.5º, X, da CRFB/88).

 Cumpre destacar que a decisão fundamentada dos atos praticados em CPI deve ser prévia e concreta.

 Com efeito, encontra-se na consagrada doutrina de Direito Administrativo a Teoria dos Motivos Determinantes, segundo a qual o Poder Público estará sempre vinculado aos motivos alegados quando pratica atos que interfiram na esfera de particulares.

 A conformidade do ato com as normas aplicáveis e com a Constituição Federal deve ser verificada em face dos motivos oportunamente alegados, e não por outros motivos criados posteriormente.

 A esse respeito, valendo-se do magistério de Helly Lopes Meirelles (1995, p. 181-182), que fala sobre a Teoria dos Motivos Determinantes, nas hipóteses de ato administrativo:

A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido.

Ressalte-se, ainda, a lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro (2008, p.77) sobre o princípio da motivação:

O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os atos discricionários, ou se estava presente em ambas as categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.

 Referido princípio encontra sede, inclusive, na Constituição Federal, que dispõe em seu art. 93, IX, que diz “as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros”. 

Não se cogita, entretanto, que o preceito constitucional só alcance os atos administrativos praticados pelos Tribunais. Pois, se os atos administrativos dos demais Poderes submetem-se ao mesmo regime jurídico, como submetem-se de fato, logo estes também estão subordinados à regra transcrita.

 Pode ser tomada como modelo a decisão de relatoria do Ministro Celso de Mello no julgamento de mérito do Mandado de Segurança, que diz:

“As deliberações de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, à semelhança do que também ocorre com as decisões judiciais (RTJ 140/514), quando destituídas de motivação mostram-se írritas e despojadas de eficácia jurídica, pois nenhuma medida restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Público, sem que o ato que a decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal” (STF: MS 23.452/RJ. Tribunal Pleno, julgado em 16/09/1999, DJ 12-05-2000).

Além disso, não é qualquer motivo que se presta à caracterização daquela motivação exigida pela Constituição.

 A motivação tem que ser minimamente clara e concreta, a fim de possibilitar o pleno exercício de fiscalização por parte do Poder Judiciário e a permitir ao investigado entender os fatos e os atos que lhe estão sendo imputados como contrários à lei. E mais, todos os documentos que acarretem o pronto entendimento da decisão devem ser colocados à disposição dos interessados.

3.3. Do princípio da proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade vem sendo há tempos reconhecido e destacado pela Doutrina e pelos Tribunais, em razão de sua grande relevância como instrumento jurídico para a solução dos conflitos.

Tal princípio foi introduzido no ordenamento jurídico constitucional dos sistemas legais vigentes nos países europeus, em especial na Alemanha, após o período pós-guerra. E, devido o princípio da proporcionalidade ter erigido ao âmbito constitucional, sua aplicação foi generalizada pela doutrina, alcançando todos os atos estatais, inclusive a edição de leis.

O princípio da proporcionalidade, numa acepção genérica, é a exigência de que os atos estatais não estejam desprovidos de uma sustentação mínima de coerência. Por outro lado, numa acepção mais restrita, pode-se dizer que o referido princípio é a adequada relação entre os meios e os fins.

Diante disso, destacam-se três elementos necessários e identificadores do princípio da proporcionalidade, quais sejam: (i) a conformidade e adequação dos meios utilizados – exige-se a correta adequação entre o meio empregado e o fim desejado; (ii) a necessidade da medida adotada – pressupõe que o meio empregado seja menos gravoso para a parte; e (iii) a proporcionalidade em sentido estrito – relaciona-se com a ponderação entre o encargo e o benefício.

Sobre o princípio da proporcionalidade, preciosas são as lições de Willis Santiago Guerra Filho (2001, p.67), que diz: 

 Essa característica do princípio da proporcionalidade nos sugeriu a hipótese de que ele poderia fazer as vezes mítica da norma fundamental de KELSEN, rompendo assim a inadequada linearidade da sua concepção do sistema jurídico, e propondo um sistema circular, em que a norma ‘mais alta’ é também a que está na base do sistema – literalmente Grund-norm – por ser capaz de fundamentar, diretamente, aquelas normas mais concretas, como são as sentenças judiciais e medidas administrativas.

O princípio da proporcionalidade, ou, da proibição de excessos, por conseguinte, não é tão somente um direito público subjetivo que garante ao titular a faculdade de se valer desse direito contra os atos estatais. Realmente, surgiu como instrumento de defesa contra atos estatais, mas se transformou em um direito fundamental, irradiando, assim, seus efeitos para todo o ordenamento jurídico, alcançando os legisladores, as relações coletivas e as privadas.

Com isso, no estudo das Comissões Parlamentares de Inquérito, pode-se dizer que o princípio da proporcionalidade é um dos requisitos fundamentais e de observância obrigatória pelos membros dessas Comissões na condução dos trabalhos.

 Ao determinar a quebra dos sigilos fiscal, de dados, e bancários do investigado, a Comissão Parlamentar de Inquérito deve usar do princípio da proporcionalidade para ponderar o ato, de maneira que o fim almejado pela investigação seja o menos gravoso para o investigado.

 Assim sendo, quando se afirma que os membros da Comissão Parlamentar de Inquérito devem praticar atos com devida prudência e moderação, está-se na realidade dizendo que eles devem, necessariamente, observar o princípio da proporcionalidade, ou seja, a regra de direito que não só direciona, mas condiciona a conduta das autoridades parlamentares.

 É o que se extrai, por exemplo, da decisão a seguir:

“COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. ATUAÇÃO ABUSIVA. INADMISSIBILIDADE. SUBMISSÃO INCONDICIONAL DA CPI À AUTORIDADE DA CONSTITUIÇÃO E DAS LEIS DA REPÚBLICA. EXIGÊNCIA INERENTE AO ESTADO DE DIREITO FUNDADO EM BASES DEMOCRÁTICAS. DIREITOS DO CIDADÃO E PRERROGATIVAS PROFISSIONAIS DO ADVOGADO. LEGITIMIDADE. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO INDEFERIDO. - O respeito incondicional aos valores e aos princípios sobre os quais se estrutura, constitucionalmente, a organização do Estado, longe de comprometer a eficácia das investigações parlamentares, configura fator de irrecusável legitimação de todas as ações lícitas desenvolvidas pelas comissões legislativas. A autoridade da Constituição e a força das leis não se detêm no limiar das Comissões Parlamentares de Inquérito, como se estas, subvertendo as concepções que dão significado democrático ao Estado de Direito, pudessem constituir um universo diferenciado, paradoxalmente imune ao poder do Direito e infenso à supremacia da Lei Fundamental da República. Se é certo que não há direitos absolutos, também é inquestionável que não existem poderes ilimitados em qualquer estrutura institucional fundada em bases democráticas. A investigação parlamentar, por mais graves que sejam os fatos pesquisados pela Comissão legislativa, não pode desviar-se dos limites traçados pela Constituição e nem transgredir as garantias, que, decorrentes do sistema normativo, foram atribuídas à generalidade das pessoas. Não se pode tergiversar na defesa dos postulados do Estado Democrático de Direito e na sustentação da autoridade normativa da Constituição da República, eis que nada pode justificar o desprezo pelos princípios que regem, em nosso sistema político, as relações entre o poder do Estado e os direitos do cidadão – de qualquer cidadão. - A unilateralidade do procedimento de investigação parlamentar não confere à CPI o poder de agir arbitrariamente em relação ao indiciado e às testemunhas, negando-lhes, abusivamente, determinados direitos e certas garantias - como a prerrogativa contra a auto-incriminação - que derivam do texto constitucional ou de preceitos inscritos em diplomas legais. No contexto do sistema constitucional brasileiro, a unilateralidade da investigação parlamentar - à semelhança do que ocorre com o próprio inquérito policial - não tem o condão de abolir os direitos, de derrogar as garantias, de suprimir as liberdades ou de conferir, à autoridade pública, poderes absolutos na produção da prova e na pesquisa dos fatos. A função de investigar não pode resumir-se a uma sucessão de abusos e nem deve reduzir-se a atos que importem em violação de direitos ou que impliquem desrespeito a garantias estabelecidas na Constituição e nas leis. O inquérito parlamentar, por isso mesmo, não pode transformar-se em instrumento de prepotência e nem se converter em meio de transgressão ao regime da lei. Os fins não justificam os meios. Há parâmetros ético-jurídicos que não podem e não devem ser transpostos pelos órgãos, pelos agentes ou pelas instituições do Estado. Os órgãos do Poder Público, quando investigam, processam ou julgam, não estão exonerados do dever de respeitarem os estritos limites da lei e da Constituição, por mais graves que sejam os fatos cuja prática motivou a instauração do procedimento estatal”. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurança n. º 23.576/DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 02-10-2000, DJ 06-10-2000, decisão monocrática).

No entanto, não só os atos referentes à quebra de sigilo devem observar referido princípio constitucional. Os demais atos praticados pela CPI, no uso das suas atribuições constitucionais, tais como as diligências realizadas, as oitivas de testemunhas e dos investigados bem como outras que se fizerem necessárias para a investigação. Por isso, todos esses atos também devem, necessariamente, compatibilizar-se com o princípio da proporcionalidade como condição de sua validade.

 Destarte, eventuais abusos podem e devem ser reprimidos pelo Poder Judiciário, por violação expressa ao princípio constitucional da proporcionalidade.

3.4. Do direito ao contraditório e à ampla defesa

Não obstante a Comissão Parlamentar de Inquérito exerça atividade de investigação, seu procedimento deve, necessariamente, observar as garantias constitucionais dos investigados, como o direito ao contraditório e à ampla defesa. E o exercício desse direito deve ser possibilitado de forma prévia, isto é, antes de a decisão da CPI que venha a determinar a quebra dos sigilos fiscal, bancário e telefônico do investigado.

A afirmação de que o controle ulterior dos atos das CPI pelo Poder Judiciário legitimaria a conduta investigatória não subsiste a uma séria análise, uma vez que a Constituição Federal Brasileira garante o direito de defesa já na esfera de competência do Poder que pretende interferir nos direitos fundamentais do particular.

A defesa e o contraditório, então, devem ser entendidos como instrumentos processuais prévios ao ato Estatal de modo que possibilite aos investigados meios de defesa de possível constrição de direitos.

Tal direito indispensável decorre da própria Constituição Federal que, em seu art. 5º, LV, determina que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios de recurso a eles inerentes”.

O que se extrai do referido princípio constitucional é de que os investigados têm assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa antes que suas esferas de direitos sejam afetadas pelas decisões tomadas na Comissão Parlamentar de Inquérito. Decidir de plano pela quebra do sigilo fiscal e bancário, para só então propiciar o direito de manifestação do investigado, revelar-se-ia inútil, pois a decisão já teria alcançado a esfera de direito do investigado, não possibilitando, assim, o instrumento constitucional. É justamente esse proceder que fulmina de vício o ato, inadmissível em nosso ordenamento jurídico. Trata-se de inconstitucionalidade insanável, que requer a nulidade do ato da comissão que decretar a quebra dos dados do investigado.

Muito embora as Comissões terem caráter inquisitório, não estão elas dispensadas da observância aos direitos de defesa e de contraditório dos investigados.

Nesse sentido, José Nilo de Castro (2003, p. 40-42):

Ora, ao se estatuir que as CPIs têm poderes próprios das autoridades judiciárias está-se aí a dizer que a audiência do investigado é da essência deste processo judicialiforme, sob pena de nulidade. É que, como o judiciário, os poderes da CPI exercem-se numa relação de processos instaurados. Compreende-se hoje a CPI como processo judicialiforme, nos termos da Constituição Federal e da Lei nº 1.579/52, podendo convocar pessoas, autoridades, requisitar documentos, aplicando-se a legislação processual penal. Tendo, pois, a CPI, consoante o Texto Constitucional (§3, art. 58), poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (não policiais, de inquérito apenas), conclui-se induvidosamente que se aplica, sob pena de nulidade, às CPIs a regra insculpida nos itens LIV e LV do art. 5º da Constituição Federal. Torna-se plenamente exigível o dever de respeito ao postulado da bilateralidade e da instrução contraditória.

Na processualística administrativa, de cujus princípios não podem fugir as Comissões Parlamentares de Inquérito, inserem-se as garantias do devido processo legal e da amplitude de defesa.

A garantia fundamental ao contraditório e à ampla defesa desdobra-se nos: i) direito de informação, isto é, ao investigado deve ser dado o direito de saber que ele se encontra sob investigação; e ii) direito de não só fazer apresentação formal ou oral de sua defesa, como também de ver seus argumentos considerados pela autoridade fiscalizadora, previamente à prática invasiva do ato estatal.

Dessa forma, nenhum ato decorrente de investigação estatal pode afetar a esfera de direitos do particular ou do investigado sem um procedimento válido que garanta o pleno e regular exercício do direito de manifestar-se.

Por isso, se a criação de CPI representa um procedimento jurídico-constitucional, nada mais óbvio que seus membros observem todos os direitos fundamentais, incluindo aí o do contraditório.

O direito de defesa foi erigido a princípio constitucional de modo que representasse uma enorme conquista para o regime democrático de direito.

Conforme Ives Gandra da Silva Martins (2005, p.117):

 Sem direito de defesa não há democracia. A luta que travo desde os bancos acadêmicos – porque já passamos, neste país, por vários períodos de exceção - é para fazer valer o direito de defesa. Não podemos transigir nunca, em matéria de assegurar a efetividade do direito de defesa. Quando transigimos, fazemo-no com a própria dignidade do cidadão e da Nação, e com as próprias instituições do regime democrático.

Finalmente, parece inevitável a configuração de interesses contrapostos entre a Comissão Parlamentar de Inquérito e o investigado, nos termos previstos do art. 5º, LV, da CRFB/88, motivo pelo qual a este último deve ser garantido o direito prévio à ampla defesa e ao contraditório, ressalvando-se, em casos excepcionalíssimos, o poder cautelar investigatório.

3.5. Da excepcionalidade da medida restritiva

No que se refere à possibilidade de quebra dos sigilos fiscais, telefônicos e de dados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, há de se ter uma causa específica que justifique a concretização da excepcionalidade da medida restritiva adotada.

  Isto é, não obstante a Constituição Federal Brasileira assegurar a todos os cidadãos os direitos à intimidade e à privacidade, esses direitos podem ser relativizados ante a quebra do sigilo imprescindível à investigação. Ou seja, os direitos individuais da intimidade e da privacidade, enquanto garantias constitucionais, não são absolutos, podendo ser relativizados em determinadas hipóteses específicas e justificadas a fim de se alcançar outro princípio constitucional.

Por serem as Comissões Parlamentares de Inquérito detentoras de poderes próprios das autoridades judiciais, para se alcançar as finalidades que lhes foram atribuídas constitucionalmente, devem ser conferidos a elas instrumentos capazes de tornar efetiva as medidas necessárias no desempenho de suas atribuições.

Sobre esse tema, nas palavras no Ministro Eros Grau, quando do julgamento de mandado de segurança:

“Os poderes de investigação atribuídos às CPIs devem ser exercidos nos termos da legalidade. A observância da legalidade é fundamental não apenas à garantia das liberdades individuais — mas à própria integridade das funções —  função como dever-poder – das CPIs. Essas não detêm simples poder de investigar; antes, estão vinculadas pelo dever de fazê-lo, e de fazê-lo dentro dos parâmetros de legalidade. Vale dizer, a ordem jurídica atribui às CPIs o dever de investigar, sem, contudo, exceder as margens da legalidade. Em nenhum momento se justifica a afronta a ela, seja pelos investigados, seja por quem investiga”. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurança n. º 25.908/DF, rel. Min. Eros Grau, j. 27-03-2006, DJ 31-03-2006, decisão monocrática).

Dessa maneira, conquanto seja evidente que haverá conflito, em determinadas situações, entre os princípios constitucionais da intimidade e da privacidade com o dever de fiscalizar do Poder Legislativo exercido pela CPI, não será possível haver uma valoração a ponto de se destacar um ou outro princípio.

Aos operadores do direito caberá a tarefa de procurar a solução que mais se adequa em cada situação de conflito, de modo que possa conciliar os princípios sem criar hierarquia entre eles.

A maioria da doutrina e a jurisprudência – conforme dito acima – têm convergido no sentido de que, entre os interesses particular e o público, deve prevalecer este último, como justificativa para a decretação da quebra do sigilo.

Nesse sentido, preleciona Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 88):

O princípio cogitado (supremacia do interesse público sobre o privado), evidentemente, tem, de direito, apenas a extensão e compostura que a ordem jurídica lhe houver atribuído na Constituição e nas leis com ela consonantes.

Donde, jamais caberia invocá-lo abstratamente, com prescindência do perfil constitucional que lhe haja sido irrogado, e, como é óbvio, muito menos caberia recorrer a ele contra a Constituição ou as leis. Juridicamente, sua dimensão, intensidade e tônica são fornecidas pelo Direito posto, e só por este ângulo é que pode ser considerado e invocado.

Destarte, a Comissão Parlamentar de Inquérito pode determinar, a priori, a quebra dos sigilos fiscais e bancários dos investigados, sempre motivada e justificadamente, contanto que a referida medida seja absolutamente necessária e indispensável para a consecução de seus trabalhos.

A respeito dos requisitos que devem ser observados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito para a medida excepcional de quebra de sigilo, oportunas são as palavras do Ministro Cezar Peluso, quando do julgamento de mandado de segurança na Suprema Corte:

“A primeira é que se exigem, ao lado dos requisitos da motivação (a) e da pertinência temática com o que se investiga (b), outros de não menor peso.

Um deles é a necessidade absoluta da medida (c), no sentido de que o resultado por apurar não possa advir de nenhum outro meio ou fonte lícita de prova. Esta exigência é de justificação meridiana, suscetível de ser entendida por toda a gente, pela razão óbvia de que não se pode sacrificar direito fundamental tutelado pela Constituição – o direito à intimidade -, mediante uso da medida drástica e extremada quebra de sigilos, quando a existência do fato ou fatos sob investigação pode ser lograda com recurso aos meios ordinários de prova. Restrições absolutas e direito constitucional só se justificam em situações de absoluta excepcionalidade. O outro requisito é a existência de limitação temporal do objeto da medida (d), enquanto predeterminação formal do período que, constituindo a referência do tempo provável em que teria ocorrido o fato investigado, seja suficiente para lhe esclarecer a ocorrência por via tão excepcional e extrema”. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurança n. º 25.812/DF-MC, rel. Min. Cezar Peluso, j. 17-02-2006, DJ 23-02- 2006). 

Portanto, pode-se concluir que a excepcionalidade e o meio mais adequado devem ser analisados com cautela e moderação pelos membros das CPIs no caso concreto, para que se justifique a possível relativização dos direitos constitucionais no que concerne a quebra da vida privada e da intimidade dos investigados. Trata-se, assim, de um poder excepcionalíssimo e extraordinário.

 3.6. Do princípio da vinculação aos termos do requerimento

 A partir do momento em que os requisitos constitucionais são preenchidos bem como devidamente observados os requisitos formais para a instalação de Comissão Parlamentar de Inquérito, os trabalhos investigatórios ficam declarados abertos.

 Para ser considerada apta ao início à investigação dos fatos determinados, o requerimento de abertura da CPI deve conter os mesmos requisitos expressos no art. 41 do Código de Processo Penal[24], quais sejam, que aja clareza na exposição dos fatos e a indicação de todas as suas circunstâncias. Isto é, junto com a peça aprovada devem restar identificados os fatos determinados e como a investigação será conduzida[25].

 A Comissão Parlamentar de Inquérito, aliás, dispõe de poderes os quais, na realidade, são verdadeiros deveres instrumentais para atingir a finalidade para a qual foi criada, o que significa dizer que não pode se afastar do que foi aprovado pelos membros do Congresso Nacional – no caso do presente trabalho, da ALERJ –, e nos termos do que dispõe a Constituição Federal.

 Duas são as razões para essa limitação formal.

 A uma, porque os membros do Parlamento não admitem autorização genérica para a CPI investigar fatos de forma indiscriminada. O fato determinado é instrumento de garantia da competência da CPI.

 A duas, porque num Estado Democrático de Direito não se pode admitir uma investigação geral e ampla, sem se definir um termo específico, pois os investigados, e também a sociedade civil, têm o direito de saber, de forma antecipada, o objeto da investigação, a fim de que possam exercer o controle de eventuais desvios de poder.

 Diante disso, pode-se concluir que a Comissão Parlamentar de Inquérito deve ficar vinculada aos termos do requerimento. Além de ser um formalismo, a referida vinculação trata-se de uma efetiva garantia de modo a possibilitar o controle pelos investigados, bem como o Poder Judiciário e a Sociedade Civil.

 Muito embora a Comissão Parlamentar de Inquérito precise vincular-se aos estritos termos do requerimento de abertura, eventuais questões que ocorram paralelamente poderão ser objetos de investigação, contanto que se adite o termo inicial, obedecidos os mesmos requisitos constitucionais de admissibilidade.

Dessa forma, portanto, todos os trabalhos investigatórios devem seguir aquilo que for proposto no termo de abertura, de modo que o relatório parcial ou final da Comissão Parlamentar de Inquérito também não se desvincule dos termos iniciais, sob pena de nulidade.

CONCLUSÃO

Consoante afirmado durante todo o trabalho, o estudo das Comissões Parlamentares de Inquérito é um tema bastante atual e que desperta atenção especial por se tratar de um mecanismo de controle que tem como consequência afetar, não rara as vezes, a esfera privada dos investigados, de modo a suprimir as liberdades e garantias individuais.

Em alguns pontos do presente trabalho, é apresentada – seja por pesquisa doutrinária, seja por decisões proferidas pelos Tribunais – a amplitude de poderes de atuação para indicar os limites e requisitos das Comissões Parlamentares de Inquérito. Todavia, é feita a ressalva que tais limites e requisitos não são únicas ou nem mesmo representam a posição majoritária da doutrina e do Supremo Tribunal Federal.

A questão sobre a garantia de sigilo, como um direito fundamental, tornou-se obrigatória com o advento do Estado Democrático de Direito, por diversas razões sociais e históricas apresentadas ao longo deste trabalho.

Ultimamente, existe uma permanente tensão entre interesses individuais e coletivos.

 O principal ponto do conflito de interesse que possa vir a surgir é saber identificar em quais condições esse direito individual fundamental deve e pode ser limitado em nome de um interesse coletivo, sem ser totalmente anulado. E mais, quais devem ser os requisitos de forma e as garantias para se efetivar um equilíbrio entre poder de autoridade e garantia dos investigados.

 Os meios processuais, entretanto, podem garantir a forma para resolução desses conflitos a partir de cada caso concreto.

 Nessa esteira sobre os efeitos causados com a restrição de garantias fundamentais dos cidadãos, insere-se, dessa maneira, a Comissão Parlamentar de Inquérito.

 O Poder Constituinte de 1988 não imaginava que, ao erigir a Comissão Parlamentar de Inquérito ao campo constitucional, bem como ao atribuir-lhe “poderes de investigação próprios de autoridades judiciais”, teriam de ser revistos antigos conceitos jurídicos sobre garantias, direitos e estrutura dos Poderes da República.

 Na verdade, não se vislumbrava, também, que as CPIs se tornariam uma das principais atividades do Poder Legislativo e que o Poder Judiciário seria chamado, diversas vezes, a se pronunciar, não só para garantir os direitos individuais dos particulares, como também para delimitar a área de atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito.

 Assim, o tema sobre poderes de atuação das CPIs bem como a decretação da quebra de sigilos diretamente pelos seus membros é polêmico e reclama um debate entre os operadores do direito, a sociedade civil e os Poderes da República, não sendo possível uma única conclusão.

Ressalta-se, ainda, que a questão envolvendo os limites de atuação dos membros da CPI com a finalidade de, independentemente de autorização do Poder Judiciário, decretar a quebra do sigilo bancário de particular investigado, ocorre em razão da natureza específica das medidas operacionais restritivas desse direito fundamental.

 Finalmente, pode-se concluir que o objetivo foi trazer, ao longo do presente trabalho, proposições e questões, tanto doutrinárias como jurisprudenciais, com a finalidade de contribuir com o debate sobre os poderes de atuação, bem como os limites jurídicos referentes à quebra de sigilo pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, inclusive as comissões parlamentares criadas no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.

REFERÊNCIAS

DOUTRINA

BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comissões parlamentares: Comissões Parlamentares de Inquérito. Rio de Janeiro: Forense, 2001.

CASTRO, José Nilo de. A CPI municipal. 4. Ed. rev., atual e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

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