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Resenha do texto: A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro


Autoria:

Ronaldo Bussad Oliveira


BACHAREL EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - Rio de Janeiro.

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Resumo:

Artigo apresentado no ENANPAD, Salvador, 2006, da autoria de Leonardo José Andriolo, o qual objetiva análisar a adequação da reforma de 1995 no contexto brasileiro.

Texto enviado ao JurisWay em 22/04/2011.



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Objetivo: Análise da adequação da reforma de 1995 no contexto brasileiro, sob dois aspectos:

1.º - Análise da influência dos modelos estrangeiros na estrutura organizacional brasileiro.

2.º - O texto sugere que havia uma outra alternativa de reforma mais adequada à realidade da administração pública brasileira.


Guerreiro Ramos observa que o fenômeno da mundialização favorece a adoção de modelos estrangeiros no intuito de articularem-se com sociedades mais desenvolvidas, por meio de aparente modernidade.

Faoro destaca que a valorização do modo de vida dos países tidos como referência é uma forma de articulação com o mundo desenvolvido.

Serva acrescenta que tal adesão possuí uma dimensão mitológica, uma vez que se acredita que há a necessidade dessas organizações para se desenvolverem.

Prestes Motta, Alcadipani e Bresler observam que o brasileiro, historicamente, associa o moderno e boa qualidade ao estrangeiro. Tais autores chamam tal valorização de estrangeirismo e observam que a administração pública brasileira adota tal implementação sem a preocupação de adequá-las às necessidades locais.

Nesse sentido Faoro observa que desde a colônia o Brasil adota tais modelos, na espécie o modelo europeu, pretenderam criar a realidade por meio da lei e do regulamento.

Machado da Silva, Guarido Filho e Oliveira entendem que em sociedades como a brasileira, facilmente influenciadas por estrangeirismos, é mais fácil adotar uma estrutura formal mediante um ato legal do que institucionalizar o comportamento social.

Guerreiro Ramos conceitua como “formalismo” a discrepância entre a conduta concreta e a norma prescrita que pretende regular tal conduta.

Riggs entende que o formalismo é uma das principais características de sociedades em transição, intermediárias e menos desenvolvidas (sociedades prismáticas).

Sander reforça tal argumento concluindo que a adoção de tais modelos levam ao formalismo.

Ficher constata que a formação e treinamento dos administradores públicos brasileiros sob a influência estrangeira constitui em mecanismo de reprodução ideológica.

Nesse sentido têm-se a fundamentação da Reforma do Estado de 1995, notadamente os relativos à Nova Gestão Pública (NGP).

Pretende, portanto, o autor analisar tal reforma a partir das seguintes hipóteses:

1 – a reforma de 1995 se deu com implementação de modelos tidos como bem sucedidos em países desenvolvidos e adaptados operacionalmente à realidade brasileira;

2 – em função dessa adaptação meramente operacional, a reforma de 1995 não é representativa no contexto da administração pública brasileira;

3 – diante desse formalismo, os resultados produzidos têm menor chance de solucionar os reais problemas do estado brasileiro.

 

A Nova Gestão Pública (NGP)

 

No contexto internacional identificam-se duas gerações distintas de reforma do Estado. A primeira com base no conceito de Estado mínimo (Thatcher/Reagan). A segunda incorpora à primeira novas propostas como o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado, a melhoria da qualidade dos serviços públicos e o fortalecimento do “accountability” (dever da administração prestar contas ao administrado).

Abrucio entende que o primeiro modelo é o gerencialismo puro, com redução de custo e aumento da eficiência e produtividade; o segundo modelo é o “consumerism”, com a flexibilização da gestão, melhoria da qualidade dos serviços e a prioridade no atendimento ao consumidor (cidadão é visto como cliente). Vislumbra ainda como um terceiro modelo o “public service oriented” que se fundamenta no “accountability”, transparência, participação política, equidade e justiça.

Em suma, o gerencialismo puro seria a primeira geração de reforma, sendo o “accountability” e o “public service oriented” a segunda geração de reforma.

Para Osborne e Gaeble estão inclusos na segunda geração a teoria da “reinvenção do governo”, aplicada no governo Clinton.

Tais teorias inserem-se no movimento denominado NGP (New Public Management), que segundo Fleury incorpora instrumentos gerenciais utilizados com êxito nas organizações privadas que operam no mercado.

Hood aponta alguns fatores que propiciaram o surgimento da NGP:

1 – necessidade de redução de gastos:

2 – limitação do número de servidores:

3 – culto ao cargo de gerente;

4 – desenvolvimento da tecnologia da informação como instrumento de novos padrões de prestação de serviços;

5 – agenda internacional voltada para a discussão do gerenciamento público;

6 – incapacidade do paradigma burocrático oferecer solução para os complexos problemas de gerenciamento dos serviços públicos.

Para Wollmann a NGP é uma estrutura complexa de experiências e teorias. Para Fischer é uma confluência de teorias e práticas gerenciais que incorpora experiências internacionais.

Para o autor, esse conjunto heterogêneo contempla conceitos contraditórios, vez que de um lado tende a promover autonomia e descentralização por meio de transferência de responsabilidade e recurso às unidades administrativas; de outro lado, produz um maior controle político externo, com implicações centralizadoras (Wollmann).

Armstrong conceitua a NGP em 8 elementos:

1 – redução dos custos e maior transparência na alocação dos recursos;

2 – criação de agências cuja relação com o estado se dá por meio de contrato;

3 – separação entre comprador e fornecedor de serviço público;

4 – introdução de mecanismos de mercado e quase-mercado;

5 – descentralização da autoridade gerencial;

6 – introdução do sistema de gestão por desempenho;

7 – alteração da condição de estabilidade de emprego e estabelecimento de critérios de desempenho;

8 – aumento da ênfase na qualidade do serviço e na satisfação do consumidor.

 

Bases da Reforma do Estado de 1995

 

Tem como premissa central a transição de um paradigma burocrático para um novo paradigma gerencial.

a)      Objetivos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de estado:

        Aumento da capacidade administrativa de governar com eficiência/efetividade, voltada para o atendimento aos cidadãos;

        Limitações das ações do estado para as funções que lhe são próprias;

        Transferência das ações de caráter local da União para o Município;

        Transferência parcial das ações de caráter regional da União para os Estados;

Em suma, dois objetivos principais:

1 – a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e Municípios;

2 – a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento aos cidadãos.

b) Estratégias para Implantação (3 dimensões):

        Institucional-Legal – reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade;

        Cultural – transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial;

        Aperfeiçoamento da administração burocrática vigente com a introdução da administração gerencial.

b)      4 Setores dentro do Estado com objetivos específicos:

        Setor responsável pela formulação da lei e definição e cobrança do cumprimento das políticas públicas (núcleo estratégico) – Objetivo: fortalecimento do setor mantendo as características da administração burocrática e incorporando novos instrumentos como os contratos de gestão.

        Atividades exclusivas de estado, onde se exerce o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar – Objetivos: Introdução das Agências (executivas e regulamentadoras); Introdução de novos instrumentos e mecanismos de gestão, por meio de avaliação de desempenho, controle de resultado, focalização de satisfação do usuário e do controle de custos.

        Serviços não-exclusivos ou competitivos representados por instituições que não possuem poder de estado, mas que envolve direitos fundamentais como saúde e educação – Objetivos: publicização das atividades não-exclusivas de estado, disseminando as organizações sociais, sendo administradas pela sociedade, mediante conselhos e com aporte de recursos orçamentários do estado.

        Produção de bens e serviços para o mercado, correspondente à área de atuação das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro – Objetivos: Privatização; cabendo ao estado um papel regulamentador e transferidor de recursos.

Marini observa que as principais iniciativas da reforma foram:

        Revisão legislativa (reforma constitucional e da legislação corrente).

        Novos modelos organizacionais (agências reguladoras, executivas e organizações sociais).

        Adoção de instrumentos gerenciais (contrato de gestão, programas de qualidade da administração pública).

        Valorização dos servidores integrantes de carreiras estratégicas (nova política de recursos humanos, revisão política de remuneração e intensificação na capacitação de funcionários).

O autor observa que todos os 8 elementos de Armstrong (NGP) estão presentes na reforma.

Peci e Cavalcanti ao analisarem as agências reguladoras registram que a criação de tais agências prescindiu de uma discussão anterior sobre o modelo de regulação, adotando de plano uma experiência internacional.

Veras avança tal posicionamento afirmando que tais reformas na América Latina se originam da necessidade de implementar o “consenso de Washington”, resultado da pressão do Banco Mundial e do FMI.

Casals se perfilha ao entendimento de Guerreiro Ramos em relação às sociedades em desenvolvimento.

Dimaggio e Powell propõe uma explicação teórica na teoria institucional, através do conceito de isomorfismo institucional, afirmando que tal convergência decorre de três mecanismos:

        Isomorfismo coercitivo: adoção da nova forma por pressão de alguma autoridade dominante;

        Isomorfismo por mimetismo: uma organização copia o que foi feito por organizações de maior status;

        Isomorfismo normativo: quando um órgão profissional decreta a forma como determinados processos devem ser organizados.

O autor considera que o caso brasileiro se perfilha ao isomorfismo por mimetismo. Segundo Pollit a adoção de um modelo bem sucedido ajuda a conferir legitimidade mesmo que o desempenho não melhore, observando que tal adoção possa ser fruto de uma pressão decorrente de outros fatores.

Há um consenso internacional, segundo o autor, quanto ao ambiente em que ocorre a reforma sob dos aspectos:

        A premência em reformar o estado;

        A superioridade do modelo gerencial sobre o modelo burocrático.

Nesse sentido, há um consenso burocrático proposto por Weber não consegue mais responder às demandas da sociedade contemporânea. Quanto à superioridade do conceito gerencial sobre o modelo burocrático á controvérsias no sentido de que tal modelo não teria sido suficientemente testado com bases científicas, havendo uma conotação mítica, quase religiosa de que seria uma verdade definitiva. Para Beckett a expressão “o governo deve funcionar como um negócio” é quase uma espécie de mantra. Ao revés, Fischer entende que tal modelo tem um alto poder mobilizador. Carvalho afirma, nesse mesmo sentido, que tal modelo seria “o bálsamo redentor contra a rigidez burocrática e o patrimonialismo que caracterizam a administração pública brasileira.

O autor intervém ponderando que os resultados produzidos pela NGP são fracamente avaliados por estudos científicos, até porque há dificuldades para se definir uma pesquisa com essas características. Pollit e Bouckaert afirmam que tal estudo para avaliar o impacto de uma reforma necessita de um parâmetro de comparação, um cenário que demonstre o que teria acontecido se a reforma não fosse implementada; ou ainda se os resultados foram consequencia da reforma ou de outros fatores.

O autor adverte que adotar um modelo de tecnologia de gestão em um contexto completamente diverso acarreta alguns riscos, como o fracasso ou ser ineficaz. Em administração pública não há soluções generalizáveis. Marini afirma que o insucesso pode ocorrer dentro de um mesmo país. Pollit refuta a idéia de “one best way” (uma melhor prática valida para qualquer circunstância) afirmando que se deve considerar: 1) cultura nacional e organizacional; 2) estrutura do sistema político; 3) as estratégias administrativas e a complexidade das tarefas principais. No mesmo sentido Rezende que afirma que em desconsiderando tais particularidades há uma tendência a resultados pouco efetivos.

O autor afirma que foi atribuída pouca importância ao contexto cultural e político da administração pública brasileira, sendo supervalorizada a dimensão institucional-legal. A dimensão cultural foi tratada de uma forma superficial e genérica, revelando uma boa intenção maior que uma ação concreta, a saber, “viabilizará a operacionalização da cultura gerencial centralizada em resultados através da parceria com a sociedade e da cooperação entre administradores e funcionários”. Junquilho afirma que “os administradores têm suas práticas sociais apoiadas, no seu dia-a-dia, em traços culturais. Nesse sentido, Lustosa da Costa entende que o patrimonialismo, o mandonismo, o clientelismo, o cartorialismo e autoritarismo caracterizam as nossas instituições e as relações sociais e políticas, sendo causas da pouca efetividade da ação pública. Martins emenda no mesmo sentido afirmando que “essa percepção que a sociedade tem do estado é essa e em predisposição para aceitar essa práticas como normais”.

Ademais, o Plano Diretor da Reforma trata do patrimonialismo numa lógica de pensamento em que uma forma mais moderna de administração, no caso a gerencial, substituirá automaticamente as formas anteriores; na verdade o que ocorre é a superposição do sistema novo e uma simbiose com o anterior.

Outro ponto a ser observado é que o modelo burocrático não estava completamente esgotado no Brasil, como na Grã-Bretanha que ainda utilizava um sistema Weberiano (impessoalidade, profissionalismo, meritocracia). No Brasil o sistema vigente apresenta-se em duas faces: 1) acesso ao serviço público mediante concurso, carreira e promoções baseadas em critérios de mérito e salários adequados e numa outra ponta um quadro de servidores de baixa qualificação, com admissão baseada na admissão clientelista, com promoção baseada na antiguidade e baixos salários.

O autor afirma, portanto, que o modelo adotado não considerou o contexto brasileiro quando da formulação e implantação da reforma administrativa. Ressalta que a implantação do modelo gerencial depende menos da vontade de seus protagonistas que das condições sociais, onde ocorreu a subestimação dos interesses de grupos hegemônicos no sistema político-administrativo.

Nessa perspectiva, a reforma concentrou-se na dimensão institucional-legal enquanto os problemas que condicionam a efetividade da administração pública se encontram na esfera cultural-política.

Assim, a presença do formalismo confirma que as bases teóricas não estão em consonância com a realidade brasileira e que por isso os reais problemas do estado ainda continuam sem efetiva solução.

Justificativas para a adoção do modelo adotado no Brasil:

        Repetição de uma prática histórica de adoção de padrões estrangeiros para solucionar problemas internos;

        Adoção de modelo consagrado para garantir legitimidade à reforma e diminuir a resistência à sua implementação;

        Aquisição de um novo status perante aos países desenvolvidos;

        Alegação de que a reforma foi bem sucedida visto que as mudanças legislativas foram implantadas e as novas instituições encontram-se em funcionamento (agências e organizações sociais);

        Se os objetivos previstos não foram implantados deve-se aos interesses corporativos, à cultura burocrática e às pressões clientelistas.

Em suma, uma outra alternativa seria pensar a reforma a partir de um contexto da administração pública brasileira, com seu conjunto de peculiaridades e não as proposições de um modelo fabricado alhures. Tal modelo deveria ter sido construído a partir de um consenso social. Ademais, o modelo gerencial não é a única proposta viável de mudança. Paula aponta como alternativa a construção da administração pública societal, que consiste numa proposta que tem como base um novo modelo de desenvolvimento, a concepção participativa e deliberativa de democracia, a reinvenção político-institucional e a renovação do perfil dos administradores públicos.

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