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O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUAÇÃO E QUALIDADE INSTITUCIONAL.


Autoria:

Isabela Aguilar Martini Rio


Doutoranda; Mestra em Direito; Pós-graduada; Professoa; Palestrante.

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Resumo:

A monografia tem por escopo fazer uma breve abordagem da qualidade político-institucional do Poder Legislativo modernamente, em relação à produção legislativa.

Texto enviado ao JurisWay em 27/09/2008.



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UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO
DOCTORADO EN CIÊNCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUAÇÃO E QUALIDADE INSTITUCIONAL.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
BUENOS AIRES/2008
Universidad del Museo Social Argentino
Doctorado en Ciências Jurídicas y Sociales
Departamento de Posgrado
Disciplina: Seminário III – DERECHO PÚBLICO
Profesor Doctor CARLOS A. PIEDRA ABUENA
Turma: 2 A
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TEMA: O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUAÇÃO E QUALIDADE INSTITUCIONAL.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Buenos Aires/2008
Alumnos: ELIZABETE ALVES DE AGUIAR y MÁRCIO ANTÔNIO ALVES VALENTIM
 
 
 
 
 
 
Tema: O Poder Legislativo, sua atuação e Qualidade Institucional.
 
 
 
 
 
 
 
A presente monografia se destina obtenção de grau na disciplina: Seminário III – Derecho Público, ministrada pelo Profesor Doctor Carlos A. Piedra Abuena
 
 
 
 
 
 
 
 
Universidad del Museo Social Argentino
Doctorado en Ciências Jurídicas y Sociales
Departamento de Posgrado
Buenos Aires/2008
 
 
SUMÁRIO
 
 
 
 
Apresentação                                                                                                                       5
Capítulo I – Introdução                                                                                                         5
Capítulo II – A qualidade institucional. Considerações gerais.                                      7
Capítulo III – O desempenho do Poder Legislativo na atualidade                               11
Capítulo IV – O Poder Legislativo e seu dever de produção                                       16
Capítulo V – A delegação legislativa ao Poder Executivo                                           22
Capítulo VI – A judicialização de matérias de competência do
Poder Legislativo                                                                                                   30
Capítulo VII – Considerações Finais                                                                               36
Referências bibliográficas                                                                                                38
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Apresentação.
 
O objetivo da presente monografia tem por escopo fazer uma breve abordagem da qualidade político-institucional do Poder Legislativo modernamente, em relação à produção legislativa.
            Divide-se o estudo em sete partes nominadas Capítulos.
            Na parte introdutória, objeto do Capítulo I faz-se uma sintética abordagem sobre a crise das instituições políticas.
Explana-se a qualidade institucional no Capítulo II, fazendo-se considerações gerais a respeito do assunto.
O capitulo III versa sobre o desempenho do Poder Legislativo na atualidade, fazendo-se uma explanação sumária sobre a agenda legislativa do Congresso Nacional.
No capitulo IV, expõe-se sobre os deveres de produção do Poder Legislativo, dando-se enfoque para sua produtividade nas últimas décadas.
            Versa o Capítulo V sobre a delegação legislativa ao Poder Executivo no que pertine a matérias de relevância e urgência.
            O Capítulo VI, direciona-se ao estudo da judicialização de matérias de competência do Poder Legislativo, atuando o Poder Judiciário com função legiferante.
            Nas Considerações Finais constantes do Capítulo VII, mostra-se que atualmente o bem-comum ficou relegado a segundo plano, preponderando o individualismo e que só com a participação de todos é que se poderá alcançar a qualidade institucional.
 
Capítulo I – Introdução.
 
            Contemporaneamente muito se tem falado sobre crise nas Instituições Políticas, verberando-se o desempenho atuacional das mesmas e asseverando-se que estas foram gradativamente perdendo a qualidade.
Por outro lado, afirma-se que as Instituições Políticas passaram a padecer da ausência de confiança dos cidadãos, tornando-se totalmente desacreditadas por não cumprirem a contento suas funções de atender aos interesses nacionais e de servir ao bem comum.
            O tema sobre a crise nas Instituições Políticas tem instigado diversos estudiosos do assunto, sendo por oportuno transcrever-se a manifestação de Carlos A. Piedra Abuena, em seu Artigo sobre a Crise dos Partidos Políticos na Argentina: Aproximação a um diagnóstico de sua situação atual[1], o qual explana:
 
“El problema que nos ocupa no es nuevo, la magnitud de su gravedad refleja palidamente la crisis de nuestro sistema de valores, de la política, de la instituciones ..., y en extrema sintesis de Estado-nación.
 
La peculiariedad de la actual coyuntura impone nuevos desafios a la dirigencia e instituciones de nuestro país; encontrar respuestas adecuadas a problemáticas sociopolíticas propias de esta época signada por la incertidumbre de un mundo en cámbio, no siempre ha sido viable.
 
A la aguda crisis política, económica y cultural instalada en nuestra sociedad en las últimas décadas, se la ha vinculado con la calidad de las instituciones.”
 
A Instituição Política no Brasil que vem demonstrando crise de maior agudeza é o Poder Legislativo em todos os seus níveis, englobando as Casas do Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados), as Assembléias Legislativas Estaduais e as Câmaras Municipais.
A visão negativa a respeito do Poder Legislativo que tem se evidenciado ao longo de sua existência, agravou-se consideravelmente nos últimos tempos.
O Poder legislativo tornou-se uma instituição impopular e suas Casas são malvistas pela população em geral, pairando sobre este a desconfiança e sobre seus membros a aversão.
Aponta-se, outrossim, o Poder Legislativo como fonte irresponsável dos gastos públicos, atribuindo-se à grande maioria dos parlamentares a pecha de agirem como verdadeiros “corretores” resumindo suas atividades em transferir recursos públicos para beneficiar suas clientelas políticas.
Se tal não bastasse, o Poder Legislativo ao qual cabe patrocinar as leis de abrangência nacional em matérias relevantes para o crescimento do país, para compensar sua desídia e ineficiência delega a competência de tais assuntos ao Poder Executivo que motivado por suas bases eleitorais, se encarrega de preencher a agenda legislativa a seu bel-prazer.
Também por conta da paralisia das Casas do Poder legislativo, é que mais recentemente até o Poder Judiciário tem sido solicitado a normatizar matérias que deveriam ser objeto de textos legais.
É de bom alvitre portanto, que se faça uma análise da produção legiferante com vias a aferir a qualidade institucional na atuação do Poder Legislativo.
 
Capítulo II –    A qualidade institucional. Considerações gerais.
 
Em relação ao adjetivo “qualidade” existem diversas conceituações, sendo indiscutível que não se pode formular uma definição restritiva para o mesmo. É evidente que a qualidade se reveste de multifários aspectos, na atividade laborativa, na produção de bens, ou na prestação de serviços, não se podendo olvidar que em qualquer atividade humana, a qualidade tornou-se consenso.
Falconi[2]sintetiza o conceito de qualidade nos seguintes termos: “um produto ou serviço de qualidade é aquele que atende perfeitamente, de forma confiável, de forma acessível, de forma segura e no tempo certo às necessidades do cliente”.
De outrotanto, o termo “qualidade total” representa a busca da satisfação, não só do cliente, mas de todos os "stakeholders" (entidades significativas na existência da empresa) e também da excelência organizacional da empresa.
            Na exposição de Mario Daniel Serraferro[3], quando fala em qualidade institucional, assevera que na mesma se envolvem varias questões, compreendendo esta o perfil das instituições e de suas regras, e também a qualidade dos atores do regime político, isto é, daqueles que são os dirigentes governamentais.
            Não é por demais mencionar que, a qualidade institucional de há muito é concebida como causa do desenvolvimento ou subdesenvolvimento dos países. Entretanto, não se pode cogitar de qualidade institucional, sem se fazer uma explanação sintética sobre a Doutrina da Separação (ou Tripartição) dos Poderes do Estado, mormente em se tratando das democracias republicanas.
            Desenvolvida por Montesquieu, em sua conhecida obra “L’Espirit des Lois” (O Espírito das Leis), a doutrina da Separação (ou da Tripartição) dos Poderes do Estado, teve como objetivo limitar o Poder Estatal, fracionando-o em funções para atribuir competências a distintos órgãos institucionais.
Insta acentuar que na Antigüidade, Aristóteles já cogitara na divisão das funções estatais em deliberativa, executiva e judicial. Seguindo seus passos, Macchiavelle, no século XVI, em sua obra “Le Prince", adotou a mesma idéia propondo um Estado Frances, com três poderes distintos, quais sejam, o Legislativo (representado pelo Parlamento), o Executivo (materializado na figura do Rei) e o Judiciário, este autônomo.
Não é por demais lembrar que no século XVII, também John Locke esboçara a separação de funções no exercício do poder estatal, ao propor a classificação deste em funções, quais sejam, legislativa, executiva e federativa.
Todavia, como mencionado alhures, foi com Montesquieu que se concretizou a Teoria da Separação de Poderes, efetivada nas Democracias Republicanas, nos moldes atuais, como Poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário, estes independentes e harmônicos entre si.
Aludida doutrina, além de ter identificado quais seriam as funções exercidas pelo Estado como já idealizara Aristóteles, da mesma forma procurou defender a necessidade de que o exercício de cada uma dessas funções estatais fosse de competência de diferentes titulares.
John Locke já observara, que a tentação de ascender ao poder era mais forte que a fragilidade humana e, não convinha que as mesmas pessoas que detivessem o poder de legislar, tivessem também em suas mãos o poder de executar as leis, pois poderiam se isentar da obediência às normas que elaboraram, e conseqüentemente adequá-las-iam às suas vontades.
O ideário da separação dos poderes teve por fundamento almejar a proteção da liberdade individual, bem como aumentar a eficiência do Estado, considerando que cada órgão governamental tornar-se-ia competente para determinada função. Com isso, as bases da teoria montesquiana visaram diminuir visivelmente o poder dos governos absolutistas.
No que concerne ao modelo constitucional brasileiro, com exceção da Constituição de 1824 que previa um quarto Poder, o Moderador (exercido pelo Monarca), as demais Constituições sempre adotaram normativamente a clássica doutrina que triparte o poder estatal, ou seja, as funções em: legislativa, executiva e judiciária.
Cabe obviar que a denominação dos poderes estatais correlaciona-se com as funções pelos mesmos exercidas. Em assim sendo, o Poder Legislativo incumbe elaborar as leis da ordem jurídica estatal; ao Poder Executivo é atribuída a administração do Estado, cabendo-lhe a execução das políticas definidas pelo Poder Legislativo; e, ao Poder Judiciário compete solucionar os conflitos de ordens interpessoal, interpessoal-estatal e entre os entes estatais (União Federal, Estados-membros e Municípios), fundamentando suas decisões nas leis emanadas do Poder Legislativo.
É por oportuno salientar, que esta correspondência entre as funções estatais, não é exclusiva, ou seja, a atividade do Poder Legislativo não é apenas de legislar. Da mesma forma, a atividade do Poder Executivo não se restringe a administrar ou executar as políticas públicas. Por seu turno, o Poder Judiciário não exerce apenas a função de julgar.
Com efeito é curial, que algumas dessas funções não possuem relação direta com a denominação do “Poder” respectivo, considerando o sistema Checks and Ballances (Freios e Contrapesos), que consagra mecanismos viabilizadores do exercício harmonioso do poder estatal entre os titulares das funções correspondentes.
É cediço que inexiste uma separação absoluta entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, pois todos os poderes legislam, administram e julgam, inobstante cada Poder possua uma função típica que exerce com preponderância, e uma função atípica, exercida de forma secundaria, ou seja, a função que é típica de um Poder é função atípica dos demais.
Efetivamente, o Poder Legislativo tem como função típica legislar e exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Poder Executivo e, como funções atípicas, a executiva, verbi gratia, de administrar sobre sua organização, provendo cargos, concedendo férias, licenças a servidores, etc.; e também a jurisdicional, quando o Senado processa e julga o pedido de impeachment (com fins ao afastamento e perda do cargo e das funções) do Presidente da República,nos crimes de responsabilidade.
Não obstante o Poder Executivo possua como funções típicas a prática de atos de Chefias de Estado e de Governo, e também atos de administração e execução, somam-se a estas as funções atípicas de natureza legislativa, como a elaboração de Medidas Provisórias com força de lei pelo Presidente da República; e também a jurisdicional, como por exemplo, no julgamento de defesas e recursos de natureza administrativa.
Em se tratando do Poder Judiciário, sua função típica ao solucionar conflitos consiste em aplicar o direito (as leis) ao caso concreto. Exerce funções atípicas de cunho legislativo, quando os Tribunais elaboram seus regimentos internos, editam Provimentos, Portarias e Avisos; acrescendo-se ainda as de caráter executivo, quando, verbi gratia, concedem licenças e férias aos magistrados e serventuários.
O Brasil, na Constituição Republicana de 5 de outubro de 1988 consagrou em seu artigo 2º., o sistema de “Freios e Contrapesos”, significando que a separação de poderes (rectius: funções) estatais não é absoluta, havendo a possibilidade de fiscalização recíproca entre os mesmos. Desta forma, cada Poder exerce suas funções típicas, além do que atua como vigilante sobre as funções dos demais, embora deva cada qual preservar sua independência, sem conflito ou subordinação, isto com a finalidade de assegurar o bem comum e o regime democrático.
            Em outros países da América Latina, à semelhança do Brasil, a República se assenta no mesmo sistema de “Freios e Contrapesos”.
            Como acentuado por Mario Daniel Serraferro, “Toda republica moderna tiene algunas premisas básicas que hacen a los cimientos de la vida política, económica y social. La Argentina durante gran parte de su historia estuvo en sintonia, al menos, con algunos de los rasgos institucionales compartidos por las naciones del mundo mas desarrollado, pero la situación se fue deteriorando y la calidad institucional se fue perdiendo. Apenas hace falta decir que sin calidad institucional no es posible contar com calidad democrática”. [4]
            Oportuna é a mesma lição do escoliasta, ao destacar que há questões fundamentais a serem consideradas quando se trata da qualidade institucional ao enfocar os mecanismos de divisão dos poderes, ao rodízio dos cargos públicos, a publicidade e transparência dos atos governamentais, bem como, a responsabilidade política dos governantes.
            Acrescenta o articulista que é essencial o respeito à lei por todos, e em especial por aqueles que exercem as funções públicas principais, uma vez que a democracia importa na observância dos procedimentos eleitorais, notadamente com atenção à vontade popular sem descurar-se da liberdade e direitos individuais; e, sem embargo de ser o governo da maioria, há que se respeitar também às minorias, além do que a transparência deve permear as regras e processos definidores da participação dos cidadãos na coisa pública.
            Preconiza ainda o escritor, que a democracia não deve cingir-se ao “mérito” dos melhores para ocupar os cargos públicos, e sim, aos que tenham capacidade e probidade, sendo estes legitimados pelo voto dos cidadãos, o que se torna desejável, considerando que os governantes devem compartilhar com determinadas visões elementares quanto ao conteúdo das matérias públicas que se caracterizam pelas “políticas de Estado”. Salienta que os governantes das sucessivas administrações deveriam se comprometer a agir de forma racional, não opondo resistência a fatos dos governos anteriores para ganharem notoriedade, como “fundadores de um novo regime”, esquecidos de que o crescimento e qualidade resultam do acúmulo prudente e correto de experiências e não de rupturas drásticas.
            Impende enfatizar que a situação da qualidade institucional brasileira, não se distancia da exposição feita pelo autor argentino, conforme se mostrará no decorrer do presente trabalho, notadamente nos Capítulos seguintes, sobre a qualidade institucional e a omissão do Poder Legislativo no Brasil, seu dever de produção, a delegação legislativa ao Poder Executivo, e a judicialização de matérias privativamente legislativas.
 
Capítulo III – O desempenho do Poder Legislativo na atualidade.
 
Ao passar-se a análise da qualidade institucional e sua relação com o desempenho dos parlamentares, há que se levar em conta o perfil “humilhante” que vem apresentando o Poder Legislativo e as explicações para tal estado caricatural.
No Brasil, assim como em diversos países latino-americanos, após os términos do ciclo dos governos militares, os anseios democráticos da população que estavam até então adormecidos e reprimidos, afloraram em toda sua plenitude.
            Com o retorno dos governos civis, renasceu a esperança dos cidadãos fortalecida pela possibilidade do livre exercício dos direitos políticos e, a efetiva participação na vida pública por meio do sufrágio universal.
            Embalado pelos sonhos da democracia, da não limitação e cerceio aos direitos individuais, e acreditando na qualidade e amadurecimento das Instituições, o povo depositou sua confiança em mãos de seus representantes.
No entanto, com o decorrer dos anos e as sucessivas legislaturas, a euforia inicial e a expectativa dos cidadãos, cederam lugar ao desânimo e à frustração e, por via de conseqüência, de forma paulatina o anestesiamento foi se instalando e tomando conta de todos até se generalizar.
A transparência dos sintomas na população, que coincidentemente se mostraram os mesmos, passou também a evidenciar-se sob as formas de desesperança, apatia, alheamento, tendência à indisciplina e a desobediência às leis.
Com a mínima produção e a omissão reiterada do Poder Legislativo em decorrência da ausência de compromisso institucional, somada à leniência dos representantes políticos, a insatisfação popular ganha ares de desprezo e desrespeito pelos parlamentares, eis que estes uma vez empossados, se esquecem rapidamente das promessas de campanha em honrar os mandatos, passando a cuidar dos próprios interesses.
            Entrementes, face à quase paralisia institucional, a qualidade do Poder Legislativo, pouco a pouco foi se esgarçando, na medida em que, sem se importar com o cumprimento de seus deveres constitucionais, permitiu que o Poder Executivo se apropriasse de seu mister ao delegar-lhe constitucionalmente atribuições que originária e privativamente sempre lhe pertenceram.
            Tal estado de coisas ocasionou o gigantismo do Poder Executivo, rebaixando o Poder Legislativo ao patamar de subserviência daquele, carreando como efeito o descrédito para este ante o remansoso débito legislativo para com os cidadãos, culminando por impingir-lhe o desprestígio.
É bem verdade que, a omissão funcional das Casas do Poder Legislativo em todos os níveis, é marcada pelas imensas prerrogativas do Poder Executivo Federal herdadas dos períodos militares e o predomínio deste ao longo das últimas décadas.
As estatísticas sempre demonstraram a preponderância do Poder Executivo em legislar, comparativamente ao Poder Legislativo. Aquele sistematicamente procura avocar para si, dentre outras, as matérias de natureza econômica e política, consideradas como privilegiadas na produção legislativa, e que interferem diretamente com o crescimento nacional.
Em contraposição, a agenda do Poder Legislativo é ocupada por matérias que na conjuntura política são, em principio, tidas como de somenos importância, que são as das áreas sociais.
O que tem se observado, é que a legislação própria do Poder Legiferante, não implica a mudança do status quo em termos de política econômica, tributária ou de distribuição de renda, ou seja, a agenda do Poder Legislativo não tem a natureza de um programa amplo de políticas públicas, porém de intervenção em matérias tópicas no âmbito social.
Ademais, além de predominante, a agenda do Poder Executivo tornou-se de natureza eminentemente progra­mática, pois como já referido alhures, o aludido Poder é responsável principalmente pelo desempenho agregado da economia, passando a enfatizar as questões que, em tese, afetam a nação como um todo. Ao reverso, os assuntos de interesse habitual e especifico do cidadão, os quais se proliferam nas sociedades avançadas, deixam de ser tratados na elaboração das leis.
Efetivamente, a concentração de poder decisório sob o controle do Chefe do Poder Executivo exprime que o tratamento dado à agenda social, objetiva assumir características mais agregadas ou abstratas, considerando que se originam de programas que não concernem ao núcleo dos problemas concretos e cotidianos dos cidadãos.
A avaliação das conseqüências para a atuação dos parlamentares, ante a reunião do poder decisório nas mãos do Presidente da nação, é desastrosa na medida em que, a predominância da agenda legislativa do Poder Executivo sobre a dos parlamentares, acarreta sem sombra de dúvida a redução da importância destes como legisladores, interferindo na qualidade institucional do Poder Legislativo.
É por oportuno lembrar que os Partidos Políticos, ao que se tem notícia, não afetam a produção legislativa dos parlamentares numericamente, no sentido de que o fato de ser filiado a uma ou outras siglas partidárias, não confere a nenhum grupo de parlamentares um diferencial extra na probabilidade ou possibilidade de ver aprovados os projetos de lei de suas iniciativas.
A título ilustrativo, no Brasil, no respeitante aos Projetos de Lei de autoria exclusiva de membros do Poder Legislativo, não se tem informação de que exista Partido ou subgrupo de Partidos Políticos, que “cartelize” a agenda legislativa.
É notório que os poderes do Congresso Nacional foram substancialmente reduzidos em favor do Poder Executivo. Por via de conseqüência, as carreiras legislativas perderam sua importância, ficando menos atraentes. Entretanto, os parlamentares que por via de sucessivos mandatos permaneceram nas Casas Legislativas procuraram desenvolver “práticas não recomendáveis” diversas daquelas monopolizadas pelo Poder Executivo.
À toda evidência, o tempo de permanência dos parlamentares nas Casas Legislativas, é fator importante na apresentação de Projetos de Leis e na produção legis­lativa. Soma-se ainda o fato de que a ocupação de cargos públicos tanto no Poder Legislativo como no Poder Executivo, associa-se à capacidade dos parlamentares de obterem êxito na aprovação dos projetos de lei de suas iniciativas.
É plausível conjecturar que a produção legiferante dos membros do Poder Legislativo direcionada para a manutenção, consolidação ou ampliação de suas bases eleitorais se manifesta nos meios alternativos de decisão legislativa, haja vista que se encontram ao abrigo dos efeitos da iniciativa e vetos do Chefe do Poder Executivo.
É notório que num Estado Democrático, a qualidade institucional caracteriza-se pelo nível de excelência das instituições medida pelo alto grau de ética, moral e disciplina dos agentes públicos; pela eficiência burocrática; pela ausência de corrupção; pela transparência; pela proteção e garantia de direitos individuais e coletivos; pela estabilidade política; pela coesão e principalmente pelo respeito às leis.
            Frise-se que a qualidade institucional, incontestavelmente importa em uma efetiva política de crescimento sustentável de um país, e se apresenta pela constituição de instrumentos eficazes, de forma a garantir estruturas capazes de prover os fatores causadores e mantenedores do crescimento contínuo, o que diferencia as Democracias avançadas das atrasadas.
            Na relação existente entre a qualidade institucional e a omissão do Poder Legislativo, costuma-se comumente apontar a existência de diversas causas como adiante se mostrará.
            Primeiramente, faz-se conexão da qualidade institucional legislativa com o desarticulismo que impera na atualidade no seio do Poder Legislativo, assemelhando-se a falta de articulação política à anarquia, haja vista que os próprios membros de aludido Poder sequer respeitam as leis que discutiram, votaram e aprovaram.
            Outra origem que implica na ineficiência do Poder Legislativo, e que interfere na qualidade institucional, diz respeito aos altos níveis de corrupção, os quais malgrado a larga escala, não afastam a possibilidade de em qualquer instancia, arranjar-se uma reacomodação para os infratores.
Aduz-se também, que as fraudes envolvendo parlamentares produzem efeitos negativos na qualidade institucional de referido Poder, uma vez que estas costumam ser exibidas a título de notoriedade ou apresentadas como prova de sucesso. Se porventura, são veiculadas de forma crítica pela mídia para informação e conhecimento públicos, logo se “arruma um jeitinho” de relegá-las ao esquecimento.
            Dentre outras causas apontadas como prejudiciais à qualidade institucional do Poder Legislativo, são as que concernem ao ambiente parlamentar dominado por disputas entre Partidos Políticos e permeado pelos “paroquialismo”; “clientelismo”; “o toma lá dá cá”; “o vale-tudo”; a corrupção; a falta de transparência na atividade parlamentar; a ausência de moral e ética; vida pregressa “duvidosa” de parlamentares; a burocracia; etc., que têm efeitos nocivos e desestabilizadores, provocando conseqüentemente a hesitação na tomada de iniciativas para a apresentação de Projetos de Lei, por parte de parlamentares comprometidos com a “coisa pública”.
É de conhecimento público que as prerrogativas de legislar sobre determinadas matérias do Chefe do Poder Executivo, permitem a este compor-se com a maioria do Colégio de Líderes, ou com presidentes de Partido Políticos, ou bancadas de parlamentares, para fins de centralizar e nacionalizar a agenda legislativa em detrimento das Casas Legislativas, recheadas de parlamentares eleitoralmente vocacionados ao “paroquialismo” e ao “clientelismo”.
Como já mencionado, o comportamento dos membros do Poder Legislativo no Brasil, demonstram os incentivos eleitorais conducentes ao “paroquia­lismo” e ao “clientelismo” legislativo, sendo que os partidários do “paroquialismo” se esforçam em beneficiar as localidades por onde se elegem, não por meio de apresentação de projetos de lei, mas via aprovação de “decretos”.
Infere-se que exercer mais de um mandato legislativo, é decisivo para que um parlamentar adquira condições apresentar projetos de lei com possibilidades de aprová-los, mostrando produtividade e, conseqüentemente adquirindo prestígio.
Entretanto, poucos são os parlamentares que permanecem nas Casas Legislativas por mais de uma legislatura. Por esse ângulo, evidencia-se os sérios problemas de institucionalização do Poder Legislativo no que pertine a sua qualidade.
Pode-se concluir que,para que o Poder Legislativo cumpra de forma mais efetiva seu papel no regime democrático, desempenhando suas funções de forma satisfatória, é fundamental que imprima sua marcana formulação de políticas públicas, mediante a proposição e aprovação de projetos de lei, e que haja uma reestruturação integral no que atine às formas de habilitação dos candidatos a mandatos parlamentares, para que se implemente a qualidade institucional legislativa desejada pelos cidadãos.
 
Capítulo IV – O Poder Legislativo e seu dever de produção.
 
            O Poder Legislativo, hodiernamente por suas Casas (Senado e Câmara), não vem cumprindo de forma satisfatória o seu munus público, descurando-se de seus deveres constitucionais de legislar sobre matérias de interesses público e social, que sejam pertinentes aos interesses nacionais e ao bem comum.
            Por conta disto, o Poder Legislativo é alvo de críticas freqüentes por parte dos meios de comunicação, especialmente pela imprensa falada e escrita, por cientistas políticos e pela sociedade em geral, face à inexpressiva e deficiente produtividade, como revelam as pesquisas que são realizadas sobre o assunto.
O desapreço pelo Poder legislativo que carreia censuras ao seu desempenho, abarca além da ínfima produtividade, a medíocre qualidade das leis que elabora, que por seus defeitos e dubiedades, ocasionam dificuldades para o exercício efetivo dos direitos e garantias atribuídos constitucionalmente aos cidadãos, o que só faz aumentar as desigualdades sociais, distanciando tal Poder do nível de excelência desejado.
Os Preâmbulos das Constituições, nas Democracias Republicanas, costumam instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias.
A Constituição Brasileira de 1988 traz em seu Preâmbulo, os princípios instituidores de um Estado Democrático de Direito nos termos acima, demonstrando a importância da proteção e efetivação dos direitos e garantias fundamentais da pessoa humana. Entretanto, entre o que está escrito no novo texto constitucional e a realidade, há uma grande distância.
A par das garantias e direitos fundamentais, muitos deles se resumem apenas em promessas que carecem de efetividade ante a mínima ou defeituosa produção, ou omissão pelo Poder Legislativo. Ademais, os legisladores são hábeis em elaborar leis casuísticas, divorciadas dos interesses que atendam a toda a sociedade, o que inquestionavelmente interfere na efetivação do princípio constitucional do acesso pleno à justiça.
Obviamente não se pode aceitar, como leis de interesse social aquelas que visam atingir os interesses de apenas uma pequena parcela da população. Com efeito, não é a quantidade de leis que desenvolve um país, e sim, a qualidade das leis promulgadas para este fim.
Francesco Carnelutti[5], observando o número de leis editadas e seu afastamento da realidade social, se manifestou no seguinte sentido:
 
“... sobre o que não posso silenciar é que os inconvenientes da infração legislativa não são menores do que os devidos à infração monetária, são, como todos sabem, os inconvenientes da desvalorização. Por infelicidade, da mesma forma que nossa lira (moeda italiana), também nossas leis valem hoje menos do que as de outros tempos. Por um lado, a produção das leis, como a produção das mercadorias em série, resolve-se em uma decadência no cuidado em sua construção. Mas o mais grave está em que, ao crescerem de número, não conseguem mais preencher sua função. Lembre-se de que esta função consiste em dar aos homens a certeza do direito, ou seja, em lhes fazer saber o que devem fazer e não fazer e a quais conseqüências se expõem fazendo ou não fazendo. A este fim é necessário que as leis possam, antes de tudo, ser conhecidas, mas como faz um cidadão, hoje, para conhecer todas as leis de seu país? Não mais o homem da rua somente, nem mesmo sequer os juristas, está hoje em condições de conhecer mais do que uma pequena parte delas. O ordenamento jurídico, cujo maior mérito deveria ser a simplicidade, veio a ser, por infelicidade, um complicadíssimo labirinto no qual, freqüentemente, nem aqueles que deveriam ser os guias conseguem se orientar.”
 
No respeitante aos deveres de produção qualitativa do Poder Legislativo, não é por demais trazer a lume o escólio de Léon Duguit, para quem o Estado deve realizar todas as leis a serviço da solidariedade social.
Acrescenta ainda o jurista francês[6]:
 
“(...) a limitação jurídica do poder legislativo do Estado concebe-se muito simplesmente. É evidente que se aplica aos indivíduos detentores do poder, e não ao Estado considerado como pessoa. Mas esta limitação não é menos rigorosa, e é mesmo para ela que é mais rigorosa. Como os indivíduos, os governantes têm deveres jurídicos fundados na interdependência social; são como todos os indivíduos obrigados a pôr as aptidões próprias ao serviço da solidariedade social, Os governos possuem, por definição, a maior força existente numa sociedade determinada; por isso são obrigados, pela regra de direito, a empregar a maior força de que dispõem na realização da solidariedade social. Assim, devem fazer todas as leis necessárias para obter este resultado; e a fortiori não podem fazer qualquer lei contrária ao próprio desenvolvimento da solidariedade social. O direito impõe aos governantes não só obrigações negativas, mas também obrigações positivas.”
           
Quanto à produtividade do Poder Legislativo brasileiro (nas esferas Federal, Estadual e Municipal), inúmeras são as reportagens verbalizadas pela mídia e por vários meios de comunicação, noticiando o deficiente desempenho de citado Poder e dos parlamentares. Confira-se:
 
“Alguns dados relativos ao desempenho do Congresso Nacional evidenciam a gravidade do problema da morosidade da atuação do Poder Legislativo, que se apresenta, em maior ou menor grau, em todos os níveis, do municipal ao federal. Por exemplo - parece incrível - 1.300 projetos estão parados nas gavetas do Congresso. Na Câmara, 1.125 propostas estão prontas para serem votadas; no Senado há 165. Muitas delas tramitam há mais de 20 anos. A paralisia desses projetos é conseqüência, em parte, das normas do regimento da instituição, mas principalmente das divergências políticas. O Poder Legislativo, inclusive as câmaras de vereadores, precisam evoluir muito, a respeito; são instituições de cuja eficácia depende a solução, no devido tempo, de problemas de interesse coletivo.
 
Na semana passada, a Câmara de Vereadores de Pelotas decidiu adiar para esta terça-feira a votação de projetos de incentivo fiscal oriundos do Poder Executivo. Nem mesmo foram votados três projetos enviados pela prefeitura em abril do ano passado, já com a documentação completa. O relator da Comissão de Orçamento e Finanças, Milton Martins, reiterou o pedido dos relatórios de impacto e compensação econômica para, assim, poder liberar a tramitação dos processos. A legislação do programa Desenvolver Pelotas faz diversas exigências para a concessão dos referidos benefícios.
Conforme declaração do vereador Paulo Oppa, as três mensagens do dia 16 de abril de 2007 estão paradas no Legislativo devido à falta de informações complementares a serem prestadas por secretários do Governo. Por sua vez, o secretário de Desenvolvimento Econômico, Carlos Mário Santos, explicou que estimar a renúncia dos incentivos fiscais de empresas ainda não instaladas na cidade seria especulação de valores. “A previsão é feita em conjunto, dentro da média dos últimos anos, e incluída na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Essa flexibilidade é comum no orçamento”, afirma o secretário, que anunciou a entrega, até ontem, à Câmara, dos relatórios restantes, apresentados pelas empresas ao solicitar o incentivo.
 
Alguma demora na tramitação dos projetos no Poder Legislativo, de modo geral, é normal, pois eles têm que ser analisados pelas comissões técnicas, antes de serem apresentados em plenário. Além disso, muitas vezes eles se revestem de caráter polêmico, como parece ser o caso do referido projeto de incentivos fiscais. Mas a baixa produtividade do Poder Legislativo, em todos os níveis, resulta sobretudo de outros fatores.
 
Em alguns casos, há obstrução de natureza puramente político-partidária. O obstáculo que mais se destaca, publicamente, é o curto período de efetivo exercício da principal atividade parlamentar, que é legislar e fiscalizar os atos do Poder Executivo. O Congresso Nacional, por exemplo, tem longos recessos, no inverno e sobretudo no verão, aliás com direito a dois salários extras, tornando ainda mais exagerado o privilégio. Como se não bastasse, a semana dos parlamentares, no que se refere às referidas atividades, tem apenas três dias (de terça a quinta-feira). Por isso, a produtividade do Legislativo é baixíssima e também por isso o Executivo usa e abusa das medidas provisórias.

Há iniciativas com o objetivo de melhorar a gestão dessa instituição tão relevante, tão fundamental no regime democrático e que, no entanto, tem índices muito baixos de aprovação popular. Algumas câmaras de vereadores aderiram a programas de qualidade e produtividade. A eficácia do Legislativo pelotense melhoraria se adotasse esse tipo de programa e não deixasse o radicalismo político prevalecer sobre o interesse público”[7].
 
            É nesse nível relatado pela reportagem acima, que se movimenta o ambiente governamental parlamentar. Ainda que os integrantes do Poder Legislativo insistam em divulgar a adoção de políticas públicas sob o rótulo de patriotismo, tal não condiz com a realidade e os anseios populares.
            O que vem se constatando é que, governantes e parlamentares em vez de olharem para dentro da realidade fática e procurarem traçar planos de desenvolvimento estratégicos e sustentáveis, suas prioridades são outras, totalmente dissociadas dos mais prementes interesses sociais.
            Aproveita-se a ensancha, para mencionar-se outra reportagem com críticas as atividades pífias do Poder Legislativo. Ei-la:
 
“Que há no Brasil uma profusão de leis inócuas, não é novidade para ninguém. Mas, ao nos darmos conta da quantidade de normas legais que são produzidas no País e do detalhamento absurdo que se pretende fazer da realidade, na tentativa de transformar o que é num quimérico dever ser jurídico, como se o fato é que nascesse do Direito, e não o contrário (expresso no brocardo ex facto oritur jus), a sensação que temos é de perplexidade.

Matéria de nossa edição de domingo passado - de autoria de Lourival Sant'Anna -, com base em dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário e em depoimentos de juristas, nos fornece a precisa e espantosa dimensão dessa hipertrofia do ordenamento jurídico brasileiro, para a qual pode concorrer um complexo de causas, que vão do patrimonialismo colonial ao corporativismo, da inadequação das leis ao momento histórico em que são criadas ao puro efeito da demagogia populista, do rigor nominal das sanções e penas à plena sensação de impunidade.

Para se ter uma idéia de nossa produção alucinada de regras legais, tomemos por base apenas o período iniciado com a promulgação da Constituição, em 5 de outubro de 1988. Temos então, na legislação federal: 41 emendas constitucionais (por coincidência, 41 é o número médio diário das normas legais criadas no País), 55 leis complementares, 2.738 leis ordinárias, 6.144 Medidas Provisórias, 7.181 decretos e 78.422 normas complementares (que compreendem portarias, instruções, atos normativos, ordens de serviços, pareceres normativos, etc.). Na legislação estadual temos 1.727 leis ordinárias, 3.148 decretos e 102.365 normas complementares. E nas municipais temos 77.336 leis ordinárias, 116.004 decretos e 1.392.048 normas complementares. Indaguemos agora: Como é possível, no Brasil, adotar-se o princípio jurídico, segundo o qual a falta de conhecimento da lei não desobriga ao seu cumprimento? A resposta dá o jurista e filósofo Miguel Reale, quando afirma: "É uma ficção jurídica dizer que não se pode alegar inocência por desconhecimento da lei." E acrescenta: "O mais grave é que não é de conhecimento nem dos que deveriam conhecê-la, como os governantes e os governados mais esclarecidos, incluindo os juízes e advogados."

Entre os vícios mais correntes em nosso ordenamento jurídico, estão, de um lado, as normas longas, minuciosas, prolixas, que chegam a pormenores às vezes até ridículos - começando por nossa Constituição, quando fixava, por exemplo, o limite dos juros anuais em 12%. De outro lado, está o costume compulsivo de reescrever os textos legais ou modificá-los depois de pouco tempo de vigência. Na base dessas distorções está a presunção, ao mesmo tempo utópica, idealista, mas primária, imatura, de que para mudar qualquer aspecto da realidade social basta escrever-se a lei "certa" - e até certa demais, como se tratássemos de uma sociedade que vive na Dinamarca. O resultado é que surgem leis que, simplesmente, não pegam, por estarem de todo divorciadas da realidade social que pretendem normatizar.
 
Sem dúvida existem leis que, assegurando direitos, inovam os relacionamentos e contribuem, positivamente, para a solução de conflitos da sociedade. Mas quando estas, de fato, "pegam" - e o melhor exemplo disso é o do Código do Consumidor, já com uma bem-sucedida vigência de 11 anos - é porque expressam um anseio anterior e uma expectativa da própria sociedade. Por sobre a oportunidade social e a positiva expectativa, em relação a uma norma legal, está sua concreta eficácia, vale dizer, a condição de ser respeitada e implicar, de fato, punição para os que a desrespeitam. Ilustra essa dinâmica o também bem-sucedido Código de Trânsito Brasileiro, que, impondo maior rigor em suas sanções, ajuda a combater os vergonhosos recordes nacionais de vítimas em acidentes de trânsito.

Muitas vezes certos exageros e excessos de zelo legislativos têm tido efeitos contraproducentes - casos, por exemplo, da proteção das crianças e adolescentes e de algumas normas relativas ao meio ambiente. E às vezes se procura resolver um grave problema social apenas com a semântica: reduzir a criminalidade adjetivando alguns crimes como hediondos - como se grande parte deles não o fosse.

No imenso cipoal legislativo brasileiro não se pode deixar de levar em conta aquele desejo bacharelesco subjacente - que seja até inconsciente - de dificultar o entendimento do texto da norma, para aumentar o valor do trabalho de sua multifária interpretação... Mas esta já é uma outra questão.”
[8]
 
            De todo o exposto, observa-se que no ambiente político, os “ares” são de degradação. O pior de tudo isso é que muito se investe em salários, privilégios e benefícios para os “representantes do povo”, os quais induvidosamente oneram sobremaneira o país, o erário público, e os contribuintes-cidadãos. Em troca, retribuem com ineficiência e omissão.
            Há que se questionar: Como podem os cidadãos aspirar por melhorias no padrão de qualidade da instituição legislativa, se esta se mantém estática e à sombra do Poder Executivo, sendo incapaz de criar alicerces legítimos para suprir suas deficiências de forma equilibrada?
 
Capítulo V – A delegação legislativa ao Poder Executivo.
 
            No contexto da expressão política brasileira, desde a Proclamação da Republica em 1889, não se pode dizer que os membros dos Partidos Políticos, investidos de mandatos como representantes de seus concidadãos, com raríssimas exceções, reúnam as condições para exercerem o papel constitucional de intermediários entre aqueles e o governo.
            Em realidade, durante todo o período da Historia pátria brasileira, o Poder Legislativo vem se deixando expropriar de suas funções típicas pelo Poder Executivo, sendo relegado a um papel subalterno em pleno regime democrático republicano, que se deve em parte por culpa de seus próprios membros.
            Referida expropriação se deu a partir da instituição da espécie normativa denominada “Decreto-Lei”, a qual teve proeminência e imperou durante todo o governo do Presidente Getulio Vargas e demais governos militares, o que induvidosamente ocasionou um verdadeiro “gigantismo” do Poder Executivo. Desde então o Poder Legislativo passou a ser alijado de suas funções constitucionais.
            Embora numa Democracia dentre os deveres do Estado, os primordiais sejam os de respeitar e observar as Constituições e as leis, e ainda procurar atender os reais anseios de seus cidadãos, o Poder que representa o povo por intermédio de seus parlamentares e que deveria cumprir suas funções, sempre esteve em débito total ou parcial com os representados.
Efetivamente, as matérias de interesse da sociedade ao largo de extenso período de vigência de várias das Constituições brasileiras, foram objeto de disciplina e regulamentação por meio de espécie normativa de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, qual seja o Decreto-Lei, e mais recentemente por sua sucessora, a Medida Provisória.
            Certo é que com a promulgação da Constituição brasileira de 5 de outubro de 1988, apesar do Decreto-Lei não ter sido recepcionado em toda sua dimensão, tal espécie legislativa foi adotada em parte com outra roupagem e com o nomem iuris de “Medida Provisória”, que apesar de ter abrangência mais restritiva que aquele, não deixa de ser uma usurpação parcial pelo Poder Executivo de funções típicas do Poder Legislativo.
Sobre a reserva de incidência das Medidas Provisórias, o artigo 62 da Constituição Republicana do Brasil em vigor, expressa que "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
Espelhada no modelo constitucional italiano[9], a Medida Provisória da vigente Carta Fundamental, foi inserida no sistema jurídico, com o escopo de possibilitar em determinadas situações excepcionais, a regulamentação dos atos normativos com força de lei para posterior apreciação pelo Poder Legislativo, objetivando evitar prejuízos em decorrência da mora do Congresso Nacional[10].
            Cumpre destacar que os membros do Poder Legislativo eleitos pelos seus concidadãos, são precipuamente os responsáveis pela iniciativa na elaboração e apresentação dos Projetos de leis que digam respeito aos interesses nacionais, públicos e sociais e que visem atender as necessidades e aspirações populares. Entretanto a oportunidade de rechaçar a iniciativa de leis por parte do Poder Executivo, ao que parece é no mais das vezes olvidada pelos parlamentares quando se esquivam de legislar.
Atualmente, é incontestável que a dificuldade ou ausência de vontade política por parte do Poder Legislativo em dar efetividade às normas constitucionais que carecem de regulamentação por meio de legislação infraconstitucional, o mesmo opta pela inércia em eliminar as multifárias omissões existentes, o que tem levado o Poder Executivo de forma abusiva e indiscriminada a editar e reeditar Medidas Provisórias sobre diversas matérias, ao argumento de relevância e urgência destas.
É por oportuno salientar que as Medidas Provisórias idealizadas, em principio, para suprir o retardo legislativo, foram desvirtuadas em sua institucionalização, consagrando um verdadeiro “processo legislativo de exceção”. Tal estado de coisas se cristalizou, tendo em vista que os pressupostos de “urgência” e “relevância” para a edição de aludida espécie legislativa, se subordinam ao critério subjetivo (oportunidade e conveniência) do Chefe de Governo do Poder Executivo.
Acerca do desmedido uso das Medidas Provisórias pelo Poder Executivo brasileiro, importa dar ênfase à opinião do constitucionalista Dalmo de Abreu Dallari, para quem as mesmas ensejam uma insegurança e desordem jurídica, sendo que o Poder Executivo vem substituindo abusivamente as funções legislativas e carreando para si uma superconcentração de poder, e por via de conseqüência, negando o Estado de Direito e impondo uma “ditadura formalmente constitucional” [11].
Dentre os casos mais aberrantes, destacam-se os que concernem a abundancia de Medidas Provisórias para criação e aumento de tributos com evidente distorção da mens legis da Constituição do Brasil de 1988, valendo aproveitar-se a ensancha para trazer-se à liça as manifestações críticas de alguns estudiosos do assunto.
Segundo Kiyoshi Harada[12], em comentário sobre a Medida Provisória nº. 22, editada em 8 de janeiro de 2002, que corrigiu a tabela progressiva do Imposto de Renda e promoveu aumento da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, a mesma atropela o processo legislativo.
Pontua o tributarista, que “..., a moléstia incurável e fatal, que fere de morte, no nascedouro, esse instrumento normativo, usurpador das atribuições precípuas do Parlamento Nacional, não é apontado nos escritos produzidos a respeito. Referimo-nos à afronta ao inciso IV, do § 1º, do art. 62 da CF, na redação dada pela EC nº 32/2001. E quando alguns a ele se reportam é para validar a Medida Provisória, por via de interpretação meramente gramatical, o que não é possível em se tratando de matéria constitucional.”[13]
Dando prosseguimento à sua crítica, explana o jurista que: “A incidência dessa proibição, no caso sob exame, exsurge com lapidar clareza aos olhos de qualquer publicista. Entretanto, numa interpretação precipitada poder-se-ia sustentar, como alguns já o fizeram, que se o projeto de lei, aprovado pelo Parlamento, já foi vetado pelo chefe do Executivo, estará afastada ipso fato a incidência do mencionado inciso IV.
Contudo, não pode vincar esse tipo de interpretação singela, que contraria não só outros dispositivos constitucionais expressos, como também, o espírito da Constituição e premia a esperteza do legislador.”[14]
Menciona o autor a respeito do assunto, o inciso IV do parágrafo 1º. do artigo 62 da Carta Constitucional brasileira, o qual veda “a edição de medidas provisórias sobre matéria”, “já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República".
            No que atine à utilização de Medida Provisória para aumento de tributos, insta também carrear o posicionamento de Anna Cecília Fernandes de Almeida[15], em relação à Medida Provisória nº. 232/2004.
 
“A edição desenfreada de Medidas Provisórias (MP) vem sendo objeto de larga discussão. Diante da disposição estabelecida no artigo 62 da Constituição Federal, o [...] presidente da Câmara dos Deputados, tem planos de colocar em votação um projeto de lei proibindo o governo de editar medidas provisórias sobre matérias tributárias.
Isso porque a Carta Magna é bem clara em definir os requisitos da medida provisória: relevância e urgência. Dessa forma, pelo menos na teoria, somente se presentes tais requisitos o Presidente da República poderia editar medidas provisórias, que possuem força de lei. As MPs são submetidas de imediato ao crivo do Congresso Nacional, sendo possível três circunstâncias: aprovação com ou sem alteração, rejeição expressa ou rejeição tácita.
E foi o que ocorreu com a MP 232/2004, a rejeição expressa pelo Congresso Nacional. É sabido que a Medida Provisória 232 tinha como objetivo contemplar os contribuintes com a correção da tabela do imposto de renda em 10% e aumentar em até 30% a carga tributária para prestadores de serviço e empresas de agricultura, transportes, saúde e educação.
Em seguida, pressionado pela opinião pública, o governo federal resolveu colocar em pauta uma nova medida, dessa vez somente com a parte benéfica ao contribuinte, corrigindo, finalmente, a tabela do imposto de renda em 10%. Nesse caso, a MP foi aprovada.
Com manifestações expressivas e organizadas, inclusive com faixas colocadas em frente ao Palácio do Planalto, a sociedade tentou apelar para o bom senso do Poder Legislativo, com frases que demonstravam a sua indignação e revolta: "basta!”, “as empresas não agüentam mais a elevação da carga tributária", e "ensino não é negócio, é educação". [...]”.
 
            Impende salientar que, como espécie legislativa a Medida Provisória pode ser arquivada ou rejeitada por inconstitucionalidade formal ou material, se não observar as regras procedimentais pertinentes ou se seu objeto não estiver previsto constitucionalmente. A respeito do assunto, prossegue a articulista referida, no que tange ao arquivamento da Medida Provisória nº. 232/2004.
 
“É sabido que a função legislativa é exercida pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Essa função traduz-se na competência para elaborar (e aprovar) leis e atos normativos. Por sua vez, essas leis ou atos normativos, quando não observadas todas as etapas e exigências do devido processo legislativo, serão objeto de inconstitucionalidade.
Porém, o que está acontecendo na prática é que o Governo Federal, ou seja, o Poder Executivo elabora MP's em excesso, e o Congresso Nacional acata as suas propostas, mesmo na ausência flagrante dos requisitos constitucionais, demonstrando submissão e abuso de poder. Isto ofende a soberania do Poder Legislativo e o exercício pleno de democracia, suprimindo a função da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em prejuízo a toda a sociedade brasileira.
Por isso, o arquivamento da MP 232 foi uma vitória da autonomia e do bom senso do Congresso Nacional, que pelo menos dessa vez atuou na representação dos interesses de seus eleitores.
[...]
Não há dúvida de que o tributo é condição de cidadania. Estado sem cobrar tributo é Estado sem dinheiro, pois o tributo é a sua grande fonte de receita. Se o Estado não tem recurso para custear a segurança, a saúde, a educação, a habitação, entre outros, as pessoas sem dinheiro estarão à margem de cidadania.
Contudo, o governo continua a aumentar a carga tributária por MP's, sob o pretexto de "relevância e urgência", mas a indagação persiste: e para onde vai todo esse dinheiro?”[16]
 
Convém noticiar que no Brasil, desde a instituição da Medida Provisória pela Constituição Brasileira de 1988, mais de 10.000 (dez mil) medidas já foram editadas, evidenciando assim o desvio patente da concepção do que seja “urgente e relevante”, requisitos necessários para a adoção de tal espécie normativa, consoante estabelece o artigo 62 da Carta Maior.
A título argumentativo, não se pode admitir que o país tenha passado por mais de 10.000 (dez mil) situações de relevância e urgência em pouco mais de 13 (treze) anos, ou ainda, mais de 64 (sessenta e quatro) dessas situações por mês. Caso isso fosse verdadeiro, estar-se-ia diante de um caos jurídico ou de um eterno estado de emergência.
Nos governos  dos dois últimos Presidentes brasileiros, a edição e reedição de Medidas Provisórias tem alcançado recordes alarmantes.
Durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, houve mais de 4.800 (quatro mil e oitocentos) entre edições e reedições de Medidas Provisórias, o que sem sombra de duvida é um exemplo lastimável da distorção do conceito real de tal espécie legislativa, sendo que sua desenfreada utilização pelo Governo Federal se deu na criação do Plano Real. Só no ano de 2001, é que referida Medida Provisória transformou-se em lei pelo Congresso Nacional após 73 (setenta e três) reedições.
O atual governo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, conforme notícias veiculadas na imprensa, tem superado os governos anteriores nas edições e reedições de Medidas Provisórias, não se podendo, entretanto, citar ao certo estatisticamente o número das mesmas .
Como uma possível repressão para esse abuso, durante muito tempo foi exigida por diversos setores da sociedade, uma Emenda Constitucional que limitasse as edições das Medidas Provisórias. Porém, só após 6 (seis) anos de debates nas Casas do Congresso Nacional, foi aprovada a Emenda Constitucional nº. 32, em 11/09/2001, com tal finalidade.
Contudo, o que era esperado como um remédio para o mal das edições e reedições das Medidas Provisórias, deve ser visto como um módico paliativo, pois a Emenda Constitucional referida veio limitar taxativamente a edição da espécie legislativa indicada tão só para determinadas matérias.
Não é por demais salientar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal Brasileiro, antes da Emenda Constitucional nº. 32, já vinha limitando a edição e reedição de Medidas Provisórias, ante a omissão constitucional, considerando a vedação de reedição destas na mesma sessão (ano) legislativa, quando rejeitadas pelas Casas Legislativas. No entanto, permaneceriam eficazes os efeitos das mesmas nas relações jurídicas, até que fossem editados os Decretos Legislativos pelo Congresso Nacional.
Entre as principais mudanças da Emenda Constitucional nº. 32/2001, uma das mais importantes, concerne na impossibilidade de edição de Medidas Provisórias para matérias reservadas constitucionalmente à Lei Complementar.
Da mesma forma que o sistema constitucional brasileiro, na Argentina, não há previsão irrestrita para a edição de Decretos-Leis[17] em sua Constituição. Todavia, como noticiam os doutrinadores argentinos, a prática tem sancionado o costume de expedição de aludidas espécies legislativas, quando há uma necessidade súbita que impõe ao Poder Executivo a realização de uma função não prevista em lei ou delegada a esse Poder.
A respeito do assunto, Rafael Bielsa[18] pontualiza que há quatro tipos de restrições ao uso do Decreto-Lei na Argentina:
 
“a) somente o Poder Executivo constitucional pode legitimamente editar Decretos-Leis, não se admitindo o exercício do poder legiferante a um governo de força;
 
b) não havendo necessidade súbita que exija imediata execução de Decreto-Lei que a venha satisfazer, não se justifica a sua expedição;
 
c) o ato deve se revestir da forma de Decreto-Lei e ser submetido ao Congresso para aprovação;
 
d) a matéria que pode ser objeto de Decreto-Lei é apenas aquela que diz respeito às funções específicas do Poder Executivo, vale dizer, não poderá, por exemplo, versar sobre matéria de direito privado, direito processual, criação de impostos etc., todas essas de competência exclusiva do Congresso.”
 
Em confronto com a Constituição Argentina, o Constituinte brasileiro de 1988, permitiu a elastização das matérias que admitem a expedição de Medidas Provisórias pelo Chefe do Poder Executivo, ao submetê-la apenas a observância dos requisitos de “urgência e relevância”, ao contrário do Decreto-Lei argentino, que a nosso ver, é mais restritivo em relação às matérias que podem ser objeto do mesmo.
Entretanto, em ambos os modelos constitucionais, o Poder Legislativo delega funções ao Poder Executivo, demitindo-se de parcela de suas funções típicas e, por via de conseqüência, comprometendo sua qualidade institucional.
 
Capitulo VI – A Judicialização de matérias de competência do Poder Legislativo.
 
Por conta da sistemática omissão legislativa, o Poder Judiciário tem sido compelido a atuar de forma legiferante, em searas de interesse público e social, por meio de mecanismos explícitos previstos nas Constituições e implicitamente por via de princípios constitucionais garantidores de direitos.
A Constituição é a norma fundamental de uma nação politicamente organizada, não sendo aceitável que inúmeros dispositivos constitucionais permaneçam ao longo do tempo sem eficácia e aplicação prática, por ausência de normas que os complemente.            Segundo Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer, “No Brasil, durante a Assembléia Nacional Constituinte, refletindo a preocupação da doutrina e dos movimentos organizados da sociedade em evitar a perpetuação da ausência de controle sobre a inércia regulamentadora, foram estatuídos dois instrumentos jurisdicionais para o controle da omissão normativa: a ação de inconstitucionalidade por omissão (...) e o mandado de injunção (...). Foi, igualmente inserido um mecanismo político: a iniciativa popular para a apresentação de projetos de lei.”
À toda evidência, em um Estado Democrático de Direito, é salutar a busca permanente do equilíbrio pelo sistema de “Freios e Contrapesos” entre os 3 (três) Poderes, visando precipuamente o aperfeiçoamento do regime democrático republicano e dos parâmetros sociais, como exemplificativamente a justiça social, a erradicação da pobreza e do analfabetismo, etc.
Carece de compreensão a pretensa dificuldade do Poder Legislativo em dar efetividade às normas constitucionais de eficácia limitada e contida ou restringível. Ao que se parece, o que em realidade existe é falta de vontade política do Congresso Nacional em materializar a executoriedade dessas normas, eliminando assim, as inúmeras omissões ainda hoje existentes.
Decorridos quase 20 (vinte) anos da promulgação da vigente Constituição Brasileira, houve pouco avanço no sentido de afastar o vazio legislativo, uma vez que o Poder Legislativo tem consciência de sua omissão e bisonha produção, não se manifestando quanto à imperiosa necessidade da elaboração de legislação ordinária. E ainda, nem mesmo quando provocado por decisão do Supremo Tribunal Federal do Brasil, o Poder Legislativo supre o seu silêncio, ficando seu atuar no âmbito de sua discricionariedade.
Em decorrência da fraca produção e da inércia do Poder Legislativo, a par da edição e reedição de normas legislativas pelo Chefe do Poder Executivo, não são raras as oportunidades em que o Poder Judiciário tem sido instado a colmatar as lacunas daquele, se vendo compelido a produzir normas de interesse social.
Convém noticiar, que muito se discutiu se poderia ou não o Poder Judiciário na paralisia e no vácuo legislativo, gerar direito novo com função atípica legiferante, criando normas em substituição ao Poder Legislativo.
Questionava-se se pela denominada "interpretação conforme a Constituição", adotada no direito alemão e raramente utilizada naquele país parlamentarista, o Poder Judiciário poderia por razões diversas, tais como, lentidão na tramitação das leis no Congresso Nacional; ausência de texto legislativo promulgado; desinteresse do Poder Legislativo de produzir norma a respeito de determinada matéria, e utilizando-se de princípios constitucionais vigentes na Constituição do Brasil, criar normas gerais e abstratas.
A questão fincada era se saber, se quando provocado o Poder Judiciário, à similitude da Corte Constitucional Alemã, poderia substituir o Poder Legislativo, gerando a norma que o mesmo não produziu e que passariam a integrar o ordenamento jurídico, não por força da elaboração legislativa, mas sim, da pretoriana.
No atinente a indagação, alguns juristas manifestaram-se contrariamente a respeito, sendo por oportuno mencionar-se a posição de Ives Gandra Martins[19]:
 
“O que me parece extremamente perigoso, num país presidencialista, em que há nítida separação de poderes, é admitir que possa o Poder Judiciário substituir o Poder Legislativo, eleito pelo povo, produzindo as normas que o Congresso Nacional não tiver produzido.
 Parece-me extremamente arriscado admitir que um poder não eleito pelo povo e que é, fundamentalmente, um poder técnico possa fazer às vezes do poder político, que, bem ou mal, passa pelo teste eleitoral e é escolhido pela sociedade. Mais do que perigosa, vejo essa possibilidade como manifestamente inconstitucional”.
 
Sobre o assunto, arremata o autor[20]:
 
“Pode a Suprema Corte, como legislador negativo, negar aplicação à lei inconstitucional, mas jamais criar direito novo, como legislador positivo, em países presidencialistas, à luz de interpretação raramente usada em países parlamentaristas, onde não há nítida separação de poderes.”
 
Convém enfatizar, que o constituinte brasileiro de 1988 introduziu no ordenamento jurídico processual constitucional vários instrumentos com a finalidade de suprir a omissão legislativa. Dentre estes, destaca-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, e o Mandado de Injunção.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, prevista no artigo 103, incisos I a IX, e parágrafo 2º, tem por objetivo, suprir as omissões ou ausência de normas regulamentadoras previstas na própria Constituição (omissão legislativa), ou do exercício do poder regulamentar (omissão administrativa), com o escopo de conferir eficácia a todas as normas constitucionais.
A referida ação constitucional é o instrumento viável para que o Poder Judiciário inste o Poder Legislativo a suprir a falta legislativa, sempre que mencionado Poder esquivar-se em cumprir sua função típica, não produzindo legislação infraconstitucional que a Carta Fundamental exigiria, podendo a sociedade, por meio de entidades públicas ou privadas elencadas no artigo 103, solicitar a declaração desta omissão ao Poder Judiciário.
Com a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, o Poder Judiciário apenas declara a omissão legislativa, notificando o Poder Legislativo para que providencie a elaboração da norma inexistente, sem impor prazos para tanto nem sanções pelo descumprimento (art. 103, § 2.º, da Constituição Federal brasileira).
Já o Mandado de Injunção, encontra assento no artigo 5º., inciso LXXI da vigente Constituição do Brasil, sendo que possui objeto material limitado, pois somente pode ser impetrado, em caso de ausência de norma regulamentadora de direitos que digam respeito às liberdades constitucionais, ou a prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Desta forma, não caberia, em principio, Mandado de Injunção contra a falta de regulamentação do art. 153, inciso VII, da Carta Suprema Brasileira em vigor, a menos que se admita que é um “direito constitucional” ver-se a cobrança de imposto sobre as grandes fortunas, tendo em vista o princípio da capacidade contributiva estabelecido no artigo 145, parágrafo 1º., sob a denominação de capacidade econômica do contribuinte, argumento de frágil sustentação e difícil admissão pelo Poder Judiciário.
Há controvérsias no que pertine aos direitos passíveis de tutela por intermédio do mandado de Injunção. A doutrina não é uníssona. Alguns constitucionalistas, como Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer, defendem que o remédio é cabível quando qualquer direito com assento constitucional é inviabilizado em virtude da inexistência de norma regulamentadora, mas outros, como Manoel Gonçalves Ferreira Filho6, asseveram que a Constituição é clara ao prever os direitos tuteláveis pelo writ, quais sejam: direitos, liberdades e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Prepondera, entretanto, o entendimento sustentado pela primeira corrente, considerando que o dispositivo constitucional estabelece como tuteláveis pelo mandado de injunção os direitos e liberdades constitucionais, o que abrange se duvida praticamente todas as previsões de normas constitucionais de eficácia limitada, bem como as prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
É cediço, que a interpretação dessa regra deve ser feita sob a ótica do princípio da máxima efetividade das normas constitucionais. Destarte, a restrição contida no final do inciso LXXI, do artigo 5º. da vigente Carta Magna Brasileira deve englobar tão-só as prerrogativas constitucionais, mas não os direitos e liberdades.
Essa foi a orientação adotada pelo Supremo Tribunal Federal Brasileiro no julgamento do Mandado de Injunção nº. 107, oriundo do Distrito Federal[21], que firmou no caso, o entendimento de que o efeito desta ação constitucional era tão-só informar a mora legislativa ao órgão, autoridade, entidade ou Poder responsável pela omissão inconstitucional.
A propósito dos efeitos da ação de Mandado de Injunção, existem duas posições: a não-concretista adotada até o ano de 2007, e a concretista, que é a mais recente.
 Pela corrente não-concretista, que era a majoritária no Supremo Tribunal Federal Brasileiro[22], o Poder Judiciário, reconhecendo a existência da mora legislativa, notificaria da omissão o Poder Legislativo para que elaborasse a lei. Se porventura não fosse editada a norma, não haveria solução para o caso em concreto.
 Porém, ao apreciar o Mandado de Injunção nº. 721 em agosto do ano de 2007[23], a Corte Constitucional Brasileira decidiu, por maioria, que cabe ao Poder Judiciário dar solução a omissão legislativa, numa tendência a adotar a posição concretista.
 A título ilustrativo, a posição concretista pode ser geral ou individual. Na primeira, defendida por alguns doutrinadores, a decisão do Poder Judiciário teria efeitos erga omnes, com a implementação de uma normatividade geral, até que a omissão fosse suprida pelo poder competente. Esta posição, conquanto criticada em face do Princípio da Separação de Poderes, é, atualmente, adotada pelo Supremo Tribunal Federal Brasileiro. Já a segunda (individual) admite duas correntes: a direta e a intermediária. Pela corrente direta o Poder Judiciário, reconhecendo o retardo legislativo, decide desde logo, o pedido constante do Mandado de Injunção para prover sobre o exercício do direito constitucionalmente estabelecido. Já a corrente intermediária, defende a idéia de que em primeiro lugar, deve haver notificação quanto à omissão ao Congresso Nacional, para que exercite sua função e elabore a norma legal. Se, entretanto, o Poder Legislativo não cumprir seu dever constitucional em certo prazo fixado na decisão, o Poder Judiciário informado a respeito da continuidade da omissão, estaria autorizado a normatizar o direito in concreto.
Cumpre registrar que os instrumentos como a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e o Mandado de Injunção, foram instituídos como meios de exercício dos direitos e garantias constitucionais, visando permitir a eficácia plena da Constituição brasileira, para que as omissões legislativas não se perpetuem, tornando-se o texto constitucional letra morta ou apenas um pedaço de papel.
O tributarista Ives Gandra Martins[24], para a solução do problema de falta de normas regulamentadoras pedidas pela própria Constituição, formula as seguintes sugestões:
 
“a) que seja estipulado um prazo (... de um ano a partir do comunicado do STF) para que o poder legislativo supra a omissão;
 
b) dotar o STF de poder normativo em matéria constitucional; e
 
c) declarada a omissão pelo STF, este baixaria ato normativo com força de lei (aprovado por maioria absoluta do Tribunal Pleno), visando suprir de imediato a omissão legislativa, só perdendo a vigência quando da edição da norma pelo legislador”.
 
É cediço que desnecessária se tornaria a intervenção do Poder Judiciário, se o Poder Legislativo procurasse afastar as dificuldades que o cerceia ou impede de exercer seu munus constitucional, ou que se esforçasse em mostrar vontade política de realizar a Constituição, não apenas no interesse de uma minoria privilegiada, mas sim em proveito de todos como o mais perfeito primado do direito; e, o que é primordial, mantendo o equilíbrio, a independência e harmonia dos poderes.
É de suma importância que, o princípio da efetividade constitucional (perene e atual) deva prevalecer sobre o poder discricionário do legislador (oportunidade, conveniência, volubilidade, e no mais das vezes, descompassado com a realidade social), pois lembrando-se o aforisma popular: “Se tu não fazes, faço eu e do meu modo, não podendo é não se fazer nada”.
 
Capitulo VII – Considerações Finais
 
Sem embargo da desagregação e degradação que estão entranhadas no ambiente político-parlamentar nas Democracias Republicanas latino-americanas, e a despeito dos multifários exemplos de desvios de conduta que encontram ressonância na impunidade, ainda continuam acesas algumas tochas da moral, da ética e do civismo.
            À toda evidência, os seguidores da máxima de Macchiavelle de que “os fins justificam os meios”, expressão que consagra forma de perseguir apenas o bem estar individual a qualquer preço na conquista e/ou manutenção do poder, olvidam aqueles que o bem comum é que dever ser buscado com o uso útil dos mandatos parlamentares e cargos públicos.
Cabe lamentar o que vem se observando na esfera política sobre o uso de meios que só visam vantagens individuais ou que privilegiam pequenos grupos, o que na maioria das vezes tem caracterizado o cotidiano parlamentar, pois tais práticas passaram a causar preocupações no seio de setores da sociedade, ávidos por mudanças e resgate da qualidade institucional, e em especial a do Poder Legislativo.
            Apesar de tais “expedientes” terem se irradiado para outros ambientes, mormente o social de intensa fluidez de valores, é indubitável que os objetivos das ações políticas não podem ser admitidos ou sustentados pelos “meios” de que se valem seus responsáveis.
            Há que se ter em consideração a necessidade primordial e urgente, direcionada no sentido de que parlamentares e governantes se conscientizem e se empenhem na restauração dos valores morais, éticos e cívicos, para que possam servir de “padrões” a serem seguidos pelos cidadãos.
É axiomático, que o engajamento de todos os setores da sociedade e especialmente de seus representantes é o ponto nodal imprescindível, para o resgate e aprimoramento da qualidade das instituições políticas, de forma a impulsionar e garantir o desenvolvimento e conseqüente crescimento dos países, nas vertentes econômica, cultural, etc.
Infere-se de tudo o que foi articulado, que pode-se alcançar a qualidade institucional desejada do Poder Legislativo, sugerindo-se as seguintes proposições:
 
a)     a criação de mecanismos de resgate e melhorias da qualidade, alicerçados no combate e redução (desejável a eliminação) a leniência, omissão, corrupção, “clientelismo”, burocracia, etc.;
 
b)     a prestação de informações e de contas, de forma transparente e periódica à sociedade pelos setores governamentais, a fim de que os cidadãos possam avaliar o grau de eficiência e qualidade institucionais;
 
c)     a adoção de medidas em torno de projetos para a implementação de metodologias de trabalho que permitam proporcionar uma efetiva e qualitativa produção legislativa para preencher os vazios legislativos;
 
d)     a possibilidade do exercício de “ações” por parte da população, para que possa opinar sobre a má utilização ou fraco desempenho no uso do mandato legislativo, de molde a valorizar os parlamentares comprometidos com os deveres constitucionais, atribuindo-lhes “cotas de legitimidade/aprovação” ou desvalorizar no caso inverso, com “censura/reprovação”.
 
Por derradeiro, impende mencionar a assertiva do professor Carlos A. Piedra Abuena, quando explana “Lo importante es entender que estamos frente a una situación anomala, cuyo germen no está en los cimientos de la institución sino en la acción humana guiada por intereses espúrios. Que es un mal que se ha encarnado en la clase política; que sumado al relativismo moral instalado en la sociedad impide verlo como un obstáculo a la consecución del bien comum.”[25]
 
Referências bibliográficas:
 
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2. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional, Rio de Janeiro: Forense, 1984.
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4. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 7. ed., 1997.
5. BRAGA, Valeschka e Silva. A OMISSÃO LEGISLATIVA NO BRASIL E NO DIREITO COMPARADO, o trabalho consiste num extrato da conferência apresentada em 29/03/05, no Master em Direito Público da Universidade Paris XI – Sceaux, Faculdade Jean-Monnet. Disponível em:
_V_setembro_2005/valeska-omissao-legislativa.pdf>. Acesso em 9/jul/2008.
6. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Livraria Almedina, 2. ed., 1998.
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10. FIGUEIREDO, Marcelo. O Mandado de Injunção e a ação de Inconstitucionalidade por Omissão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
11. GARCIA, Maria (coord.). Democracia hoje. Um modelo político para o Brasil. São Paulo. Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997.
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13. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999.
14. KELSEN, Hans. General Theory of Law and State (Teoria Geral do Direito e do Estado). Tradução Luís Carlos Borges, São Paulo: Martins Fontes, 4. ed., 2005
15. MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 4. ed., 2004.
16. MORO, Sergio Fernando. Jurisdição constitucional como democracia. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
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20. ROSAS, Roberto. Direito Processual Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 3. ed., revista, atualizada e ampliada, 1999.
21. SILVA. José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 22. ed, 2002.
22. VIANNA. Luiz Werneck (org.). A Democracia e os Três Poderes, Belo Horizonte: Editora UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ/FAPERJ, 2002.


[1] Apud. Gerardo Ancarola, Calidad ..., p. 179
[2] TQC Controle de Qualidade Total: no estilo japonês, apud. Barbosa, Maria de Fátima Nóbrega, Introdução ao Marketing para Empresas de Pequeno Porte. Disponível em: . Acesso em 20.7.2008.
[3] Artigo: Calidad Institucional: Cuestiones y Desafios, apud. Gerardo Ancarola, Calidad ..., p. 14/16
[4] Op. cit, p 14/16
[5] Como nasce o direito, p. 44/45
[6] Fundamentos do direito. Campinas: LZN, 2003, p. 52/53
[7] Diário Popular – Via internet, Editorial de 1.4.2008, Disponível em: . Acesso em: 20/jul/2008.
 [8] Revista Consultor Jurídico. Editorial via internet de 17.10.2007, Disponível em: . Acesso em: 18/jul./2008.
[9] Artigo 77 da Constituição Italiana:
“Art. 77 O Governo não pode, sem delegação das Câmaras, promulgar decretos que tenham valor de lei ordinária. Nos casos extraordinários de necessidade e de urgência, o Governo poderá adotar, sob sua responsabilidade, medidas provisórias com força de lei. Deve, contudo, apresentá-las no mesmo dia para apreciação das Câmaras que, mesmo dissolvidas, são convocadas e devem reunir-se dentro de cinco dias.
 Os decretos perdem o seu poder legal desde o início, se não convertidos em lei no prazo de sessenta dias a partir da sua publicação. “As Câmaras podem, contudo, regulamentar com lei as relações jurídicas surgidas na base dos decretos não convertidos em lei.”
[10]RAMOS, Saulo. Medida Provisória. A nova ordem constitucional: aspectos polêmicos. Rio de Janeiro: Forense, 1990. P. 530
[11] palestra proferida por Dalmo de Abreu Dallari, no II Fórum de Direito Material em Salvador-BA, no dia 05/10/2001, sob o tema “O Processo Legislativo e a (in)Constitucionalidade das MPs” .
[12] Medida Provisória do IR atropela processo legislativo, Artigo datado de janeiro de 2002. Disponível em: harada@haradaadvogados.com.br/Default.asp?.Sessão=Public.
[13] op. cit.
[14] Op. cit.
[15] Medida Provisória 232/2004: vitoria do Poder Legislativo. Artigo publicado no Direitonet em 22/4/3005. Disponivel em:. Acesso em: 22.7.2008
[16] Op. cit.
[17] A Constituição do Uruguai, em seu artigo 168, inciso 7º., concede ao Presidente da Republica a possibilidade de solicitar urgência aos seus projetos de lei, pedido esse que deverá ser justificado. Nesses casos, decorridos o prazo estabelecido, sem que haja pronunciamento do Congresso, o projeto é tido como aprovado. A única restrição material ao pedido de urgência refere-se às matérias que exijam quorum qualificado, que deverão tramitar normalmente. Contudo, a limitação mais importante é a que diz respeito à proibição de que o Presidente Republica envie mais de um projeto urgente de cada vez. Enquanto estiver tramitando um projeto urgente no Congresso, outro não poderá ser enviado.
[18]Os Decretos-leis nas Constituições Modernas, RBTE, nº 17, p. 38.
[19]Pode o STF legislar?, Artigo publicado no Jornal Estado de São Paulo, de 10/11/2004, disponível em  http://sistemas.aids.gov.br/imprensa/Noticias.asp?NOTCod=60577. Acesso em: 19.7.2008..
[20]op. cit.
[21] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de injunção nº 107-DF, Questão de Ordem, Relator: Min. Moreira Alves. Brasília, DF, julgado de 21 de novembro de 1990. Disponível em <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=107.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 20/jul/2008.
[22] Ementa:“Mandado de injunção: ausência de regulamentação do direito ao aviso prévio proporcional previsto no art. 7º, XXI, da Constituição da República. Mora legislativa: critério objetivo de sua verificação: procedência, para declarar a mora e comunicar a decisão ao Congresso Nacional para que a supra. (Mandado de injunção nº 695, origem: Maranhão, Relator: Min. Sepúlveda Pertence, julgado de 01 de março de 2007, Disponível em: <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=695.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 19/jul/2008)
EMENTA: “Mandado de injunção. Juros reais. Parágrafo 3. do artigo 192 da Constituição. - Esta Corte, ao julgar a ADIn. n. 04, entendeu, por maioria de votos, que o disposto no parágrafo 3. do artigo 192 da Constituição Federal não era auto-aplicável, razão por que necessitava de regulamentação. - Passados mais de cinco anos da promulgação da Constituição, sem que o Congresso Nacional haja regulamentado o referido dispositivo constitucional, e sendo certo que a simples tramitação de projetos nesse sentido não e capaz de elidir a mora legislativa, não há duvida de que esta, no caso, ocorre. Mandado de injunção deferido em parte, para que se comunique ao Poder Legislativo a mora em que se encontra, a fim de que adote as providencias necessárias para suprir a omissão.” (Mandado de injunção nº 232-DF. Relator: Min. Moreira Alves. Brasília, DF, 8 de abril de 1994.Disponível em: <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=323.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 19/jul/2008).
[23] Ementa: “MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.” (Relator(a):  Min. MARCO AURÉLIO, Julgamento:  30/08/2007, Órgão Julgador:  Tribunal Pleno, unanimidade, procedente, em parte, Publicação: DJe-152 DIVULG 29-11-2007 PUBLIC 30-11-2007; DJ 30-11-2007 PP-00029, EMENT VOL-02301-01 PP-00001).
[24]op. cit.
[25] Op. Cit., p. 188
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