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INQUÉRITO CIVIL


Autoria:

Roger Christian Giraudeau

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Resumo:

AÇÃO PREPARATÓRIA PARA A AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Texto enviado ao JurisWay em 10/02/2009.



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INQUÉRITO CIVIL

 

 

 

                         O Inquérito civil está previsto no art. 129, III da CF, que considera função institucional do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

                         Trata-se de procedimento administrativo (pré-processual), de natureza inquisitiva, não contraditório, privativo do Ministério Público, dispensável e realizado para viabilizar a apuração à lesão a interesses transindividuais, permitindo o ajuizamento de eventual ação civil pública.  Com ele, frustra-se a possibilidade, sempre eventual, de instauração de lides temerárias.  Este procedimento, diversamente do que ocorre com o inquérito policial, não tem prazo de duração.

                         O inquérito civil se constitui na bússola a guiar o MP em direção ao rumo norte da verdade material[1]

                         Diz Rodolfo Mancuso que “esse inquérito é um instrumento destinado a possibilitar uma ‘triagem’ das várias denúncias que chegam ao conhecimento do Ministério Público: somente as que resultarem fundadas e relevantes acarretarão, por certo, a propositura da ação; de todo modo, a conclusão a que chegue o Ministério Público não é vinculante para a entidade”.  Diz esse autor que essa triagem inicial sobre as denúncias e representações é particularmente importante, em virtude dos crimes previstos nos arts. 19 da Lei 8.429/92[2] e 339[3] do CP. Este procedimento, diferentemente do que ocorre com o inquérito policial, não há prazo de duração.

                         Os dispositivos de regência do inquérito civil de início causaram alguma polêmica à época da promulgação daquela lei, à vista da preocupação de alguns juristas sobre o que esse procedimento poderia significar em termos de restrição ao acesso dos demais co-legitimados à ação civil pública.  Tais temores, todavia, não se justificavam, já que tal inquérito é mera peça informativa, de utilização restrita do parquet, cujas conclusões ou mesmo o arquivamento em nada empecem a propositura da ação pelos demais co-legitimados.

 

                         Rodolfo Mancuso adverte ainda ao fato de que há muito tempo o Ministério Público é dotado de poder investigatório: art. 5º, II do CPP (pode requisitar a instauração de inquérito policial); art. 16 do CPP (pode devolvê-lo à polícia para novas diligências); é lícito ao MP, atendendo a requerimento de autoridade administrativa ou instado mediante representação, requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo).  Além disso, a constituição, além de mencionar expressamente o inquérito civil, também assegurou ao MP a atribuição para expedir notificações nos procedimentos administrativos, requisitando informações e documentos, podendo ainda, requisitar diligências investigatórias (art. 129 VI e VIII da CF).

                          Os titulares da ação civil pública, as associações, inclusive, possuem legitimidade autônoma para o ajuizamento da ação civil píblica. Podem ajaezá-la antes do MP ou durante a tramitação do inquérito civil[4] O inquérito é não contraditório, pois se trata de mero procedimento de natureza administrativa, e dele não resultam sanções ou obrigações, e o investigado não tem direito de exigir produção de provas de seu interesse.  Não há bilateralidade dos atos processuais.

                         Não há rito pré-ordenado, pois o inquérito é conduzido conforme a necessidade de apuração, e segundo o desejo de seu presidente.  Esta característica nos conduz ao impulso oficial, que vai desde a instauração, até sua conclusão, não necessitando de provocações das partes.  Por esse motivo, o inquérito pode ser instaurado de ofício e concluído a qualquer tempo.  Os requisitos e condições de validade dos atos administrativos também são aplicáveis aos atos praticados no inquérito civil, ou seja, este somente pode ser instaurado por agente competente, através da forma prevista em lei etc. Em suma: o procedimento é informal, mas os atos nele praticados devem obediência à forma legal.

                         O inquérito não é pré-requisito para a ação coletiva, que pode ser promovida mesmo sem que tenha sido instaurado o inquérito.

                         A Publicidade esta é a regra, que assegura a qualquer interessado o acesso ao inquérito.  Excepcionalmente pode-se decretar o sigilo, que pressupõe a defesa da intimidade do investigado, a segurança do Estado ou da sociedade, e a conveniência da instrução.  O sigilo requer decisão fundamentada e alcança o conteúdo do inquérito.  Da publicidade decorre o direito de petição, certidão e vista dos autos, e o sigilo restringe o exercício desses direito fundamentais.  Vale dizer que o sigilo não alcança o investigado, que tem direito de acesso às informações, mas não tem direito, devido à inquisitoriedade, à produção de provas de seu interesse.

                         O inciso XXXIII do art. 5º da CF e, dentre outras coisas, permitiu ao Ministério Público estabelecer, por ato próprio, normas para a decretação do sigilo[5].

                         O inquérito civil é instrumento de atuação privativo do Ministério Público, instaurado, exclusivamente, por órgão de execução, que será sempre aquele que reunir atribuições para o ajuizamento da ação civil, podendo ser o Procurador Geral ou o Promotor de Justiça.

                         A tutela jurisdicional dos interesses difusos tem em mira, precisamente, assegurar a fruição desses bens, em proveito da qualidade de vida da população[6]Pode ser instaurado de ofício, por determinação do Procurador Geral ou do CSMP, através de portaria ou despacho fundamentado.  Este tem lugar em face de peças de informação ou representação dirigida ao Ministério Público.  O recomendável é instaurá-lo por portaria, baixada pelo órgão de execução com atribuições.  Qualquer conflito de atribuições entre membros do Ministério Público é dirimido pelo Procurador Geral, e não pelo CSMP.

                         Somente o Promotor natural pode instaurar e presidir o inquérito, e ajuizar a ação coletiva.  Promotor natural é aquele que reúne atribuições legais para oficiar.  O promotor natural é um princípio do Ministério Público, uma garantia de seus membros e um direito fundamental do cidadão.

                         A determinação do PGJ é a delegação de atribuições originárias de sua competência ao promotor de justiça, o que não fere a autonomia funcional, já que o promotor natural do caso é o PGJ.  Esta delegação não admite recusa, pois é inerente ao poder hierárquico, atuando o destinatário na condição de longa manus do promotor natural.

                         O CSMP é o órgão de revisão interno a quem compete homologar ou rejeitar promoções de arquivamento de inquérito civil ou peças de informações.  Para o CSMP pode ser encaminhado recurso contra o indeferimento de representações, e a ele são encaminhados os demais arquivamentos.  Se o CSMP rejeitar o arquivamento de peças de informações ou der provimento ao recurso contra o indeferimento, poderá: a) ordenar o ajuizamento da ação; b) determinar instauração de inquérito civil.  Nessas hipóteses outro promotor será designado em substituição ao promotor natural.  A designação é determinada pelo CSMP, mas o ato de escolha será praticado pelo PGJ, que deverá recair no substituto automático do promotor de justiça.

                         Qualquer pessoa pode representar ao MP para a instauração do inquérito civil.  Os agentes públicos têm o dever de comunicar fatos de seu interesse.  As representações devem atender aos requisitos fixados na lei (art. 107 da LOMP-SP), que são: nome e qualificação do representante; nome do autor do fato, quando possível; descrição do fato; indicação dos meios de prova[7].

 

                         As representações podem ser deferidas ou não, e se imperfeitas, deve o seu autor ser notificado para corrigi-la.  Todavia, o inquérito pode ser instaurado mesmo a partir de representação anônima, já que o MP pode instaurar o inquérito até mesmo de ofício.  Entende-se que o representante deve ser identificado para facilitar a investigação do fato ou para responsabilizá-lo criminalmente por denunciação caluniosa.

                         Se o representante imputa à alguém, que o sabe inocente, a prática de ato de improbidade administrativa, pratica o crime previsto no art. 19 da lei 8.429.  Todavia, se é imputada a prática de crime, o representante responde pelo crime de denunciação caluniosa (art. 339 do CP).

                         Contra o indeferimento de representações pode ser interposto recurso pelo autor da representação, no prazo de 10 dias, sendo dirigido ao promotor, que terá o prazo de 5 dias para rever sua decisão, e se mantido o arquivamento, os autos sobem ao CSMP.  Se este der provimento ao recurso, determinará a instauração.

                         Contra a instauração do inquérito, pode ser interposto recurso pelo investigado, no prazo de 5 dias, com efeito suspensivo, dirigido ao CSMP que, se der provimento, determinará o arquivamento.

                         Estes recursos se mostram inócuos e são recusados pela doutrina e pelo CSMP, pois seriam inconstitucionais.  O CSMP tem a atribuição de rever o arquivamento, e tais recursos impediriam as investigações.  A LACP não impõe qualquer condição para o ajuizamento da ação, o que torna dispensável o inquérito, logo o efeito suspensivo não obsta o ajuizamento da ação ou a instauração de outro inquérito.

                         Há procedimento preparatório de inquérito civil no Estado de São Paulo para a realização de diligências para formar o convencimento do membro do MP.  A lei só admite a expedição de requisições e notificações no inquérito civil, e nos demais procedimentos admite apenas requisições.  O procedimento é instaurado para a apuração mínima da autoria e do fato, para permitir ou não o inquérito civil.  O prazo de duração do procedimento é de até 30 dias que, ao final pode ocorrer: ajuizamento da ação civil; instauração do inquérito civil; arquivamento do procedimento, caso em que deverá ser remetido ao CSMP para o reexame.  O ato 19/94 do Órgão Especial do Colégio de Procuradores de SP regulamenta o inquérito civil e estabelece hipóteses de cabimento do procedimento preparatório.

                         O Ministério Público pode expedir notificações e requisições para a instrução de seus procedimentos (art. 129, VI da CF), podendo proceder, por exemplo, a inquirição de pessoas, requisitar documentos, perícias, inspeções, expedir precatórias (estas não dependem de interferência judicial).  O poder de investigação é amplo e decorre da CF, mas está, todavia, sujeito a limitações de ordem constitucional (ex. interceptação telefônica, busca domiciliar etc.).

                         Para a doutrina, o poder de investigação do Ministério Público abrange, inclusive, o acesso a informações sigilosas, como as bancárias, independentemente de interferência judicial.  Todavia, a jurisprudência majoritária não admite a requisição direta do Ministério Público se o sigilo imposto àquela informação decorrer expressamente de lei, e se esta lei não contemplar a “quebra” do sigilo pelo MP.  É o caso da LC 105/01, que regulamenta o sigilo bancário e não prevê a quebra do mesmo pelo MP. Atualmente o STF entende que isso é possível desde que a investigação tenha por finalidade a apuração de dano ao erário.

                         Na instrução do inquérito civil o Ministério Público pode realizar audiência pública com convocação da população interessada para a discussão e deliberação das recomendações a serem expedidas ao poder público.  A audiência pública é instrumento de participação política, e a deliberação tomada não vincula o Ministério Público ou o poder público.

                         O arquivamento é ordenado (não se trata de requerimento) pelo próprio membro do Ministério Público sempre que se mostrar inviável qualquer providência judicial, como por exemplo, não apuração do ato ou fato lesivo, inexistência de indícios do fato ou da autoria, ausência de legitimidade de atuação etc. Todo arquivamento será submetido ao reexame obrigatório do Conselho Superior do Ministério Público, no prazo de 3 dias, sob pena de falta grave, prevista na própria Lei 7.347/76 (art. 9º).  Vale lembrar que não há controle judicial sobre o arquivamento do inquérito civil, todavia, o judiciário pode ser eventualmente provocado.

                         No reexame do arquivamento o CSMP pode: homologá-lo, rejeitá-lo, converter o julgamento em diligência, rejeitar o arquivamento e desmembrá-lo para continuidade das investigações.

                         Homologada a promoção de arquivamento, é lógico que o inquérito civil pode ser reaberto, já que o seu arquivamento não cria direito subjetivo em favor da não propositura da ação.  Aliás, mesmo o inquérito policial, que é arquivado mediante decisão judicial, pode ser reaberto, a fortiori se há de admitir análoga solução no âmbito do inquérito civil.  A doutrina diz que o inquérito civil somente pode ser reaberto se o Ministério Público receber notícias que justifiquem a medida; todavia, Hugo Nigro, em posição isolada, diz que a possibilidade de reabertura se dá mesmo sem provas novas, já que a qualquer tempo pode ser proposta a ação.

 

O arquivamento não impedirá o ajuizamento por outros legitimados, nem que se proceda ao compromisso de ajustamento de conduta, pois a legitimidade é disjuntiva e concorrente; aliás, a propositura da ação por outro co-legitimado pode ocorrer mesmo quando ainda estiver em andamento do inquérito civil, e o arquivamento deste não limita o direito de ação do co-legitimado que tenha ou não se manifestado ou juntado documento na fase de exame da promoção de arquivamento.  Rejeitado o arquivamento, outro promotor será designado para a propositura da ação civil pública, sendo que o ato de designação é do Procurador Geral de Justiça, mas a ordem é do CSMP.  O promotor designado não pode se recusar a propor a ação.

                         Assim, o fato de o órgão ministerial oficiante ter promovido, ad referendum do Conselho Superior, o arquivamento do inquérito, não obsta que a associação autora interessada ou o ente político, em conjunto ou separadamente, proponham a ação civil pública; que o Conselho rejeite a promoção de arquivamento e designe outros órgãos do parquet para ajuizar a ação, ou que, de todo modo, as associações legitimadas participem do processo de homologação / rejeição da promoção de arquivamento, oferecendo razões ou documentos, revelando, com isso, que o procedimento se mostra participativo frente à coletividade e, com relação ao MP, fornece um contraste que por certo será útil para sua deliberação quanto ao ajuizamento da demanda.O arquivamento decorre da própria natureza do inquérito civil e de sua destinação[8]

                         O membro do MP pode expedir recomendações aos poderes públicos, aos prestadores de serviço público, objetivando adequar o atendimento ou o respeito aos direitos do cidadão.  As recomendações não têm caráter vinculante, ou seja, não obrigam o destinatário, que pode ou não acolhê-las[9]. 

                         As recomendações têm fundamento no art. 129, II da CF, e o promotor atua como fiscal da cidadania, pois a ele incumbe zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e serviços de relevância pública aos direitos assegurados na CF.

                         Todo arquivamento de inquérito civil está sujeito ao reexame pelo CSMP, podendo este requisitar do promotor informações sobre procedimento a ele não encaminhado.   Haverá o arquivamento implícito por erro ou má atuação do promotor, que deixa de enviar ao CSMP, para homologação, arquivamento parcial não fundamentado.  Ou seja, o inquérito pode ter mais de um objeto investigado, e a ação civil pode ser instaurada por apenas um dos fatos.

 



[1] Rvista do Ministério Públuco do Rio de Janeiro nº 4, p. 62.

[2] “Constitui crime a representação por ato de improbidade administrativa contra agente público ou terceiro beneficiado, quando o autor da denúncia o sabe inocente. Pena – detenção de 6 a 10 meses e multa. Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado”.

 

[3] “Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial, instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente”.

[4] Manifestação proferida no processo relativo ao projeto que resultou na Lei nº 7.347/85

[5] Regulamentado pela Lei 11.111/05

[6] Jose Luiz Mônaco da Silava, Inquérito Civil, , 2000, p.31.

[7] Aula ministrada no curso do Professor Damásio Evangelista de Jesus.

[8] Ação Civil Pública, Atlas, 1997, p 84.

[9] Aula ministrada pelo Professor Fabiano Melo, 2º semestre de 2007, curso Luiz Flávio Gomes.

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Comentários e Opiniões

1) Edernilson (30/08/2009 às 13:56:28) IP: 189.99.159.186
Excelente artigo.
parabens!
2) Ana Rabello (18/10/2009 às 23:17:58) IP: 201.29.15.218
otimo fundamento , tudo bem claro aprendi muito com essa ação civil publica


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