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As áreas de preservação permanente nas zonas urbanas


Autoria:

Helio Mattos De Moraes


Advogado em Belo Horizonte, MG. E-mail: heliomoraes@gmail.com

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Texto enviado ao JurisWay em 29/02/2008.



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Sumário
 
1. Introdução 2. As áreas de preservação permanente 2.1 Histórico da proteção florestal no Brasil 2.2 Conceituação de floresta e as suas diferentes formas 2.3 As florestas de preservação permanente 3. A intervenção em área de preservação permanente e a jurisprudência 4. A competência dos municípios com relação às áreas de preservação permanente 4.1 A competência constitucional 4.2 As normas gerais estabelecidas pela União 5. O plano diretor e o artigo 2º do Código Florestal 6. As limitações administrativas e a desapropriação indireta 7. Do direito adquirido em matéria ambiental 8. Da aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas 8.1 Do interesse local dos municípios 8.2 Da necessidade de revisão do Código Florestal 9. Conclusões 10. Referências bibliográficas
 
“Sentimos dentro de nós uma preocupação constante não só pela nossa casa,
 como também pela nossa cidade.
Embora estejamos voltados para ocupações diferentes,
todos nós temos uma opinião própria acerca dos problemas da cidade.
Todo aquele que não participa de questões desta natureza é considerado,
entre nós, um mau cidadão, um cidadão silencioso.
Somos nós que decidimos sobre tais assuntos
ou pelo menos refletimos sobre eles profundamente.”
 
Péricles (estratego e político grego, c. 490-429 a.C.)
 
 
1. Introdução
 
         A trajetória do ser humano em nosso planeta se deu através da constante exploração dos recursos naturais, ou seja, o homem na sua relação com o ambiente e para satisfazer suas necessidades explora os bens da natureza. Além disso, desde os primórdios da civilização a atividade humana, qualquer que seja ela, é poluidora.
A partir da segunda metade do Século XX os temas ambientais passaram a fazer parte do noticiário diário, especialmente quando envolviam, por exemplo: explosão demográfica, redução acelerada das reservas de água potável, queimada, erosão, estrago de mata ciliar ou floresta, assoreamento de curso d’água, alteração climática, aquecimento do planeta, efeito estufa, material nuclear, poluição, chuva ácida, buraco na camada de ozônio, ou os freqüentes vazamentos de petróleo.
Nessa época o indivíduo também apercebeu que a grande maioria dos problemas ambientais enfrentados decorria do uso irracional dos recursos naturais, especialmente quando se buscava o crescimento econômico a todo custo. O homem verificou que se os recursos naturais eram finitos, sem reposição eles haveriam de se exaurir, ainda mais porque muitos deles sequer eram renováveis. Enfim, o ser humano começou a entender que essa maneira de relacionar tinha que ser reavaliada, com isso questões ligadas à preservação do ambiente passaram a ser cada vez mais valorizadas.
Um rápido retrospecto mostra que a partir de 1960 intensificaram-se as discussões sobre os riscos da degradação do ambiente. No ano de 1972 deu-se a Conferência da ONU em Estocolmo, e em 1982, a partir do Relatório Brundtland, a expressão “desenvolvimento sustentável” incorporou-se ao vocabulário jurídico, inclusive significando a própria tutela jurídica ambiental. Com essa percepção foi realizada a ECO-92 na cidade do Rio de Janeiro em 1992, com a participação de 175 países, ocasião que foram elaborados os documentos denominados Declaração do Rio e Agenda 21, preconizando como diretriz para todos os países o desenvolvimento sustentável, a partir do qual se buscaria manter e recuperar os recursos naturais, com planejamento equilibrado do desenvolvimento. Em 2002, a reunião foi realizada em Johannesburg, na África do Sul.
De uns tempos para cá alguns princípios de vida sustentável aparentemente simples passaram a ser considerados importantes, tais como: a busca de uma aliança global dos povos; a melhoria da qualidade de vida das pessoas; o cuidado e respeito para com as comunidades de seres vivos; a integração e aprimoramento da conservação do ambiente; a redução do consumo de recursos não renováveis; o incentivo para que cada comunidade cuide de seu próprio ambiente.
Além do mais, temas como a exploração de bens naturais e desenvolvimento sustentável imediatamente se inter-relacionaram com a ecologia, visto que esta, entendida como parte da biologia, de acordo com o DicionárioAurélio Eletrônico“estuda as relações entre os seres vivos e o meio ou ambiente em que vivem, bem como as suas recíprocas influências” (FERREIRA, 1999), e ainda, trata-se da “interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas” (SILVA, 1997, apud RINHEL, 2005, p. 164).
No Brasil, a partir da Constituição da República de 1988, o meio ambiente passou a ser considerado como patrimônio nacional, envolvendo o ar, a água, o solo, a flora, a fauna, os bens culturais e o ambiente construído. Na prática observa-se que o Direito Ambiental, na busca de proteger o ambiente e de acordo com a necessidade usa: a tutela constitucional, quando o assunto envolve preservação ou restauração; a tutela administrativa, quando o assunto é zoneamento, estudo de impacto ambiental ou licenciamento; a tutela civil, quando envolve dano; e, a tutela penal, quando há crime. Outrossim, o Direito Ambiental também não perde de vista questões importantes como as relacionadas à pessoa, à cidadania, e ao trabalho.
No século passado, a partir da Revolução de 1964 e na esteira das mudanças políticas e econômicas da época, as cidades brasileiras foram marcadas por um grande crescimento populacional, enquanto o campo assistiu ao mais importante êxodo rural de nossa história. Em paralelo, os registros mostram que esse crescimento populacional das cidades se deu de forma desordenada, inclusive com a ocupação de diversas áreas sem o devido planejamento, gerando, por conseguinte, inúmeros problemas urbanísticos e graves impactos ao ambiente. Levando em conta a péssima distribuição de renda da época, o resultado foi que uma massa gigantesca de população carente passou a ocupar os locais então apontados pelo Código Florestal (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965), como áreas consideradas de preservação permanente, as APP’s. Além disso, o próprio poder público providenciou a abertura de grandes avenidas e vias marginais junto à margem dos cursos d’água, e ainda permitiu que parcelamentos imobiliários fossem implantados nessas mesmas áreas, ao redor de lagoas, em encostas com declividade superior a 45º ou no topo de morros.
De acordo com o artigo 6º da Lei nº 6.938/81 (BRASIL, Lei nº 6.938, 1981), o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA é assim estruturado: Conselho de Governo, Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgãos ou entidades estaduais de meio ambiente, e órgãos ou entidades municipais de meio ambiente. Todavia, mesmo com a existência de esparsas normas federais, estaduais e municipais garantindo a preservação dessas áreas urbanas, as deficiências e entraves burocráticos não permitem que os órgãos que compõem o SISNAMA executem adequadamente a fiscalização de assentamentos irregulares, com isso inúmeras concentrações de populações urbanas ocorrem de maneira desordenada ocasionando sérios problemas ambientais. Sobre tais fatos vale anotar o seguinte:
        
As décadas de 60, 70 e 80 foram palco de várias decisões políticas e econômicas que concorreram para uma grande expansão do sítio urbano. [...] Como resultado dessa expansão, processos geomorfológicos são alterados, e, em conseqüência, cheias, ravinas, voçorocas e desabamentos passam a constituir problemas afetando toda a comunidade. (DEL GROSSI, 1991, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 1).
 
Destarte, ao longo do tempo se observa que as cidades, em sua grande maioria, surgiram a partir de construções e pequenos povoados instalados nas proximidades dos rios, onde o abastecimento de água, a comunicação e até a eliminação dos efluentes sanitários são facilitados. Em tese são exatamente ao longo desses cursos d’água que as normas previstas para as áreas de preservação permanente deveriam ser observadas com maior atenção, todavia, na prática, na esmagadora maioria dos núcleos urbanos elas são ignoradas, e, em alguns casos, a ocupação ocasiona importantes danos ambientais, como a poluição e o assoreamento dos corpos d’água, ou ainda, situações de risco para as pessoas, associadas ao deslizamento de encostas ou enchentes.
Em resumo a situação é a seguinte:
 
Afirma-se que as normas que regulam as APP estão entre as interfaces mais mal trabalhadas entre a legislação ambiental federal e a questão urbana. As falhas presentes na legislação são apontadas como um dos fatores que mais contribuem para o descumprimento dessas em áreas urbanas. (ARAÚJO, 2002, p. 3).
 
É importante observar que na zona urbana esses impactos ambientais ocorrem de maneira diversa da zona rural, exigindo, dependendo do caso concreto, uma abordagem diferente tanto com relação aos aspectos legais como com relação aos aspectos políticos.
Para se ter uma idéia da proporção do problema, na cidade de São Paulo estima-se que quase dois milhões de pessoas vivem em áreas protegidas pela legislação, e que não deveriam ser ocupadas. Predominam nesse caso as áreas de preservação permanente ocupadas pela população de baixa renda. É interessante observar que quando, a partir de procedimentos administrativos regulares os próprios órgãos de governo buscam solucionar esse problema, e que para uma avaliação mais profunda encomendam, por exemplo, um Estudo de Impacto Ambiental, ou seja, o EIA, o que se vê é a tentativa de regularizar a situação muitas vezes esbarrar nas próprias normas ambientais, o que inviabiliza o licenciamento. Daí, o resultado são os constantes conflitos enfrentados por quem tenta regularizar a situação fundiária, por exemplo, das favelas, e aqueles que lutam pela proteção irrestrita do ambiente, sendo que tal situação gera enormes prejuízos.
Por ocasião dos debates no Congresso Nacional que antecederam a aprovação do Estatuto da Cidade (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001), um importante questionamento levantado se referia exatamente aos efeitos ambientais negativos causados quando se permitia tais moradias. Vale lembrar que o Presidente da República, na época, vetou os dispositivos que tratavam das concessões de uso especial para fins de moradia, mas, posteriormente, tais dispositivos foram parcialmente recuperados através de Medida Provisória (BRASIL, Medida Provisória nº 2.220, 2001).
Ana Maria Moreira Marchesan, Promotora de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em importante estudo publicado registrou:
 
O caráter difuso, anônimo e muitas vezes invisível das agressões ao meio ambiente aliado aos mecanismos culturais e institucionais pelos quais as elites políticas e econômicas encobrem as origens e conseqüências dos riscos e perigos propulsiona a chamada irresponsabilidade organizada. (MARCHESAN, [2005?], p. 2).
 
E, a seguir, essa mesma Promotora de Justiça anotou a seguinte observação, pinçada de uma das obras de David Goldblatt:
 
As sociedades de risco são atormentadas pelo paradoxo de quanto maior for a degradação ambiental, observada e possível, maior é o peso de leis e normas ambientais. Contudo, simultaneamente, nenhum indivíduo nem instituição parecem ser responsabilizados especificamente por alguma coisa. (GOLDBLATT, 1996, apud MARCHESAN, [2005?], p. 2).
 
A partir dessa realidade fática, a questão que se coloca é sobre quais as normas de caráter ambiental que prevalecem e deverão ser observadas nas zonas urbanas: as do Código Florestal, as relativas ao Parcelamento do Solo Urbano (BRASIL, Lei nº 6.766, 1979), ou as elaboradas pelo próprio Município a partir do seu plano diretor? Mas, noutros termos, a questão pode ser colocada como a dúvida sobre a aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas, inclusive em detrimento, muitas vezes, dos interesses do Município contidos no plano diretor, das normas urbanísticas de uso e ocupação do solo, e dos próprios proprietários de imóveis localizados nas áreas de preservação permanente. Tudo isso, sem se perder de vista ainda, que no espaço urbano há entendimento predominante de que é necessário compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a qualidade do ambiente, para assim obter-se o desenvolvimento sustentável, a exemplo de lei do município de Porto Alegre, nos seguintes termos: “Art. 1º - Ao Município compete buscar a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, visando ao desenvolvimento sustentável.” (PORTO ALEGRE, Lei nº 8.267, 1998).
Como se observa, o tema reúne aspectos controversos e exige maiores reflexões. Para alguns estudiosos as regras contidas no Código Florestal vigente são rigorosas e genéricas demais para serem aplicadas indistintamente a todos os Municípios brasileiros, especialmente sem levar em conta as peculiaridades e os interesses locais, nos termos do inciso I do artigo 30, da Constituição da República de 1988. Além do mais, interpretar o Código Florestal de maneira adequada à realidade significa tanto a busca da harmonia social, como, ainda, o desenvolvimento sustentável preconizado nos artigos 170 e 225 da Carta Magna.
É necessário observar que a Constituição da República, em matéria de direito urbanístico, delimita competências expressas, sendo que confere aos Municípios competência privativa para legislar sobre a organização e o desenvolvimento das zonas urbanas, através dos denominados planos diretores, que passaram a ser o instrumento principal da política de expansão urbana. Além disso, a partir do Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Lei Fundamental, a União deixou de privativamente tratar de matérias urbanísticas, em face do que está contido no artigo 21 da própria Lei Magna. Ademais, com relação às diretrizes gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade evidencia que o Município deverá assegurar a proteção do ambiente sempre que legislar sobre o uso e ocupação do solo.
Merece ser lembrado o fato de que, por ocasião da elaboração do Código Florestal a proteção das florestas e das demais formas de vegetação não se relacionava com outros elementos da natureza, entretanto, mesmo assim, tal legislação foi considerada avançada. Nos anos seguintes, de maneira especial nas décadas 70-80, a legislação ambiental foi surgindo e sendo aprimorada, especialmente em virtude dos graves problemas ambientais que vinham sendo detectados ao redor do planeta.
Para alguns o Código Florestal faz parte daquelas leis que tradicionalmente no Brasil não são postas em prática devido à falta de conhecimento e conscientização ambiental do nosso povo, além do que, em 1988 a Lei Fundamental redistribuiu a competência para legislar e proteger o ambiente, com isso os conflitos entre o Código Florestal e as leis municipais foram acentuados.
Para o meio rural a importância e aplicabilidade do Código Florestal é inconteste. Por exemplo, após a sua vigência, em seguida à regulamentação da Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, Lei nº 6.938, 1981) e da entrada em vigor da Lei dos Crimes Ambientais (BRASIL, Lei nº 9.605, 1998), levantamentos realizados em 2001, relativos ao inventário florestal do estado do Rio Grande do Sul, dão conta de que naquela unidade da federação ocorreu um importante aumento da cobertura florestal. Os números indicaram que o estado gaúcho possuía 17% de florestas nativas, contra apenas 5% em 1981.
Tais resultados foram apresentados pela Secretaria de Coordenação e Planejamento do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, através do Atlas Sócio Econômico, dando conta que:
 
A área de cobertura florestal do Estado tem apresentado um aumento significativo nas últimas duas décadas, passando de 5,6% em 1983 para 17,5% em 2001. De acordo com o Inventário Florestal Contínuo do Rio Grande do Sul realizado em 2001 pela Universidade Federal de Santa Maria, houve um grande aumento das áreas florestadas no Estado, resultado principalmente do abandono de áreas rurais, maior rigor na aplicação da legislação ambiental e avanço da educação ambiental de modo geral. (RIO GRANDE DO SUL, [2002?]).
 
Segundo os analistas, tais resultados foram possíveis graças à conjugação de fatores como: o maior rigor da legislação, o abandono crescente das áreas de difícil cultivo, e, por fim, a conscientização dos proprietários rurais de que as florestas são essenciais para a sobrevivência das espécies.
 
 
“Nada pode nascer
 do nada.”
 
Lucrécio (poeta latino – c. 98-55 a.C.)
 
 
2. As áreas de preservação permanente
 
2.1 Histórico da proteção florestal no Brasil
 
Há um importante vínculo da história do Direito brasileiro com o Direito português. Com relação à proteção ambiental, resumidamente, se examinarmos a Ordenação de Afonso IV, datada de 12 de março de 1393, encontramos a primeira norma jurídica proibindo o corte deliberado de árvores. (WEINER, [1999?], apud ANTUNES, 2002, p. 367).
Inicialmente houve um grande desinteresse de Portugal com relação à colônia, porque na época os europeus acreditavam que no país só havia o pau-brasil para ser comercialmente explorado, e por isso as terras eram arrendadas pelos chamados cristãos-novos que se dedicaram a tal comércio. Através de contratos da época, que se tornaram os mais importantes documentos jurídicos de então, observa-se que a exploração de madeira era tão importante a ponto de sugerir o próprio nome do país.
         A história do Brasil mostra que inúmeras normas objetivaram regular nossa atividade florestal, inclusive o corte de madeira. No século XVII o Regimento do Pau-brasil proibiu o corte dessa madeira sem a permissão da autoridade pública. Em 13 de março de 1797, através de uma carta régia foi declarada a propriedade real sobre “todas as matas e arvoredos à borda da costa, ou de rios que desemboquem imediatamente no mar, e por onde em jangadas se possam conduzir as madeiras cortadas até o mar” (PEREIRA, 1950, apud ANTUNES, 2002, p. 367-368). No dia 11 de julho de 1799, foi editado o primeiro regimento tratando do corte de madeira no país, sendo que naquela época o juiz conservador era encarregado de controlar a atividade madeireira. Em seguida, devido às reclamações essa norma foi revogada, e, posteriormente, em 1º de julho de 1802, normas especiais passaram a regular o reflorestamento da colônia.
         Já no período imperial, a partir de 1825 inúmeras proibições foram emitidas proibindo qualquer autorização a particular para o corte de pau-brasil e alguns outros tipos de madeira. Em 11 de julho de 1829 foi vedada a derrubada de árvores nas terras devolutas, sendo que as câmaras de vereadores ficaram incumbidas de conceder as licenças. Em 1830 entrou em vigor o Código Criminal, sendo que os seus artigos 178 e 257 estabeleciam penas para o corte ilegal de madeira.
         No período republicano a chamada República Velha, de ideologia liberal, no âmbito cível ou penal não manifestou qualquer preocupação com relação às questões florestais. Entretanto, a partir da Revolução de 1930, o Estado passou a intervir na economia com o objetivo de melhorar o desenvolvimento e compensar determinadas desigualdades sociais. Em seguida, e com a entrada em vigor do primeiro Código Florestal brasileiro, através do Decreto nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934, as florestas e a própria flora passaram a serem considerados bens econômicos. Nessa mesma época o novo Código Penal passou a proteger as florestas, especialmente contra incêndios, sendo que em 1939 foi reorganizado o Serviço Florestal. Com relação ao Código Florestal de 1934 há observação de que “o mesmo não fora suficientemente intervencionista para ter a eficácia protetora necessária” (SILVA, [2001?], apud ANTUNES, 2002, p. 369).
         A partir de 1934 as florestas passaram a merecer citação constitucional. A Carta da época dispunha:
 
Art. 5º - Compete privativamente à União:
XIX – legislar sobre:
j) bens de domínio federal, riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia elétrica, florestas, caça e pesca e a sua exploração. (BRASIL, Constituição, 1934).
 
         De acordo com a Constituição de 1934 aos Estados, atendendo às peculiaridades locais, foi atribuída competência para legislar complementar e supletivamente, onde a legislação federal fosse insuficiente ou apresentasse lacuna, senão vejamos:
 
Art. 5º - Compete privativamente à União:
§ 3º - A competência federal para legislar sobre as matérias dos números XIV e XIX, letras c e i , in fine , e sobre registros públicos, desapropriações, arbitragem comercial, juntas comerciais e respectivos processos; requisições civis e militares, radiocomunicação, emigração, imigração e caixas econômicas; riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca, e a sua exploração não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matérias. As leis estaduais, nestes casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências desta. (BRASIL, Constituição, 1934).
 
É importante destacar que aos Estados foi conferido o poder de legislar, mas desde que observassem todas as exigências contidas na legislação federal, o que inclusive, a partir de então, tornou-se uma regra do nosso direito positivo.
         A Constituição de 1937, conhecida pela denominação de Polaca, assim tratou a questão florestal:
 
Art 16 - Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes matérias:
XIV - os bens do domínio federal, minas, metalurgia, energia hidráulica, águas, florestas, caça e pesca e sua exploração;
Art 18 - Independentemente de autorização, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuam as exigências da lei federal, ou, em não havendo lei federal e até que esta regule, sobre os seguintes assuntos:
a) riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca e sua exploração. (BRASIL, Constituição, 1937).
 
         A Constituição de 1946, considerada democrática, dotou os Estados de competência legislativa supletiva ou complementar. As Constituições de 1967 e 1969 estabeleceram no artigo 8º, XVII, alínea h, que competia à União legislar sobre florestas, caça e pesca, sendo que dos Estados retiraram a competência supletiva e complementar.
         A Constituição de 1988 foi a que tratou o tema florestal com maior amplitude, estabelecendo, inclusive, que a defesa e preservação ambiental é dever de todos, de maneira a garantir que o direito constante do caput do artigo 225 seja exercido. Com relação às competências administrativas e legislativas tem-se o seguinte:
 
Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. (BRASIL, Constituição, 1988).
 
         Observa-se, assim, que de acordo com o ditame constitucional vigente o Código Florestal possui a característica de lei geral, estabelecendo dessa maneira os princípios gerais que os Estados deverão observar ao instituírem suas próprias legislações. Tanto é verdade, que até recentemente o Governo Federal vinha incentivando os Estados-membros a desenvolverem políticas florestais próprias, e inclusive, como forma de pressão, condicionando a concessão de alguns financiamentos de projetos à existência de tais políticas. O Estado de Minas Gerais providenciou a sua, através da Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre a política florestal e de proteção à biodiversidade.
 
 
2.2 Conceituação de floresta e as suas diferentes formas
 
         O Código Florestal vigente estabelece:
 
Art. 1° - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Parágrafo único - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas são consideradas uso nocivo da propriedade. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
         Preliminarmente é importante registrar que no Código Florestal não encontramos a conceituação jurídica de floresta, além disso, ele estabelece que as florestas e demais formas de vegetação são bens de interesse comum a todos os habitantes do país, e estabelece ainda, no parágrafo único do artigo 1º, a possibilidade do uso nocivo da propriedade. Quanto ao “interesse comum” vale registrar que o mesmo não deve ser confundido com “domínio comum”, assim sendo, o domínio das florestas poderá ser tanto público como privado. No presente caso, tal interesse deve ser entendido como a possibilidade, constitucionalmente assegurada, de qualquer pessoa vir a exigir que o titular do domínio florestal, ou de outra forma de vegetação, cuide da preservação sempre que tais coberturas forem úteis às terras que revestem.
Com relação à definição do conceito de floresta, Paulo de Bessa Antunes assim sugere:
 
Portanto, o Direito deverá socorrer-se com os conceitos originários da biologia, da ecologia, da agronomia e de tantas quantas sejam as ciências voltadas para o estudo das florestas. Qualquer procedimento diferente tornaria absolutamente impossível a aplicação da legislação florestal. Há de se fazer uma jurisdicização de conceitos científicos. Evidentemente que as ciências dedicadas ao estudo das florestas não podem trabalhar com uma definição genérica de floresta. Ao contrário, cada uma das diferentes modalidades de floresta terá sua própria definição. O Cerrado não será definido nos termos em que é definida a Floresta Amazônica, sendo esta diferente da Mata Atlântica. Enfim, o aplicador da lei florestal deverá ter presente qual o tipo de floresta que, no caso concreto, está necessitando de proteção legal.
Não há, portanto, um conceito jurídico genérico que seja capaz de definir as florestas como um todo. Existem, contudo, conceitos jurídicos específicos para cada um tipo de floresta concretamente determinado. (ANTUNES, 2002, p. 378-379).
 
         O Direito brasileiro divide e classifica as florestas em diferentes formas, o que inclusive pode ser observado a partir do Código de 1934 que enumerava várias modalidades florestais, tais como: florestas modelo, florestas de rendimento, florestas protetoras e florestas remanescentes. A legislação vigente modificou essa classificação.
         Ainda que o antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, atual Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, tenha trazido uma definição do que seja floresta, estudiosos do assunto sugerem que:
 
É deveras perigoso assumir um conceito jurídico para floresta, pois, em determinados casos, a imbricação da vegetação florestal com outro tipo de vegetação é tão intensa, que apenas por um critério técnico, e não jurídico, é que conseguiríamos tal discernimento. (FIORILLO; RODRIGUES, 1997, apud BRANDÃO, 2001, p. 125).
 
Para esclarecer, outros afirmam que as florestas e outras formas de vegetação de preservação permanente devem ser entendidas como: 
 
Faixa de preservação de vegetação estabelecida em razão da topografia ou do relevo, geralmente ao longo dos cursos d’água, nascentes, reservatórios e em topos de encostas de morros, destinados à manutenção da qualidade do solo, das águas e também para funcionar como “corredores de fauna”. (MILARÉ, 2000, apud DEBONI, 2005, p. 7)
 
E, de resto, outros mais arrematam:
 
O vocábulo ‘flora’ é comumente definido como ‘o reino vegetal’, ou seja, o conjunto da vegetação de um País ou de uma região. Adverte-se, todavia, que o conjunto dos vegetais existentes em um determinado local compõe a ‘vegetação’, já que está ‘diz respeito aos vegetais em si, concretamente, que se podem tocar e manusear com as mãos’, e aquela ‘refere-se às famílias, gêneros e espécies (principalmente a estas), abstratamente, que compõe cada vegetação’.
Assim, a flora abarca as categorias sistemáticas de uma certa localidade, ou seja, congrega as diversas espécies que participam da composição de uma vegetação ou que se encontram em uma área. Já vegetação é termo que abrange todas as formações vegetais de uma localidade, como os cerrados, os campos limpos, os manguezais e demais vegetações litorâneas, as caatingas e, inclusive, as próprias florestas.
Logo, tem-se a ‘vegetação’ como gênero, do qual a ‘foresta’ é espécie. Esta se apresenta como um complexo vegetacional de composição florística heterogênea, isto é, como um tipo de vegetação que encerra imensa variedade de espécies. Desse modo, correta é a definição de ‘flora’ como o conjunto de espécies vegetais de um período geológico ou de uma região, enquanto a ‘floresta’, vem a ser um tipo de vegetação, formando um ecossistema próprio, onde interagem continuamente os seres vivos e as matérias orgânica e inorgânica presentes. (CARVALHO, 1999, apud BRANDÃO, 2001, p. 124).
 
 
2.3 As florestas de preservação permanente
 
         No Brasil a preocupação em se preservar as matas ciliares é antiga, sendo que datam do período colonial alguns importantes registros. Segundo Ann Helen Wainer, no ano de 1797 a rainha Dona Maria I, com a finalidade de garantir a navegabilidade dos rios e evitar o assoreamento, enviou carta régia aos governadores das capitanias brasileiras proibindo “o corte de madeiras paus reais em todas as matas e arvoredos à borda da costa, ou dos rios que desemboquem imediatamente no mar, e por onde jangadas se possam conduzir as madeiras cortadas até as praias” (WAINER, 1991, apud RODRIGUES, 2000, p. 189).
Ann Helen relata também que com a finalidade de garantir o abastecimento de água para o Rio de Janeiro, no tempo do Brasil Império, através de decreto, de 3 de agosto de 1817, foi proibido o corte de árvores, madeiras, lenha e matas, em todo o terreno que rodeasse as nascentes do rio Carioca, punindo os infratores com as penas previstas nas Ordenações.
E ainda, de acordo com relatórios enviados à Inspetoria de Obras Públicas, com objetivo de preservar as principais nascentes e garantir abastecimento de água do Rio de Janeiro, a partir de 1862 foi providenciado o reflorestamento da Tijuca, sendo que até 1874 o administrador Major Manoel Gomes Archer determinou o plantio de 61.852 árvores, e a seguir, até o ano de 1886, o Barão Escragnolle providenciou o plantio de outras 23.044 mudas de árvores.
         Segundo José Eduardo Ramos Rodrigues (RODRIGUES, 2000, p. 189), a primeira sistematização legislativa objetivando preservar as matas ciliares surgiu juntamente com o Código Florestal de 1934, através do Decreto Lei nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934. De acordo com esse Código foram consideradas inalienáveis e perenes as florestas então denominadas protetoras que garantiam a conservação do regime das águas. Infelizmente na época o Ministério da Agricultura não providenciou a classificação necessária, com isso o dispositivo se tornou letra morta, ou seja, sem qualquer efeito prático. Através da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, que instituiu a atual Código Florestal, finalmente as matas ciliares passaram a ser identificadas e protegidas.
Vale lembrar que o Código Florestal de 1934, em seu artigo 3º, a, designava as áreas de preservação permanente de “florestas protetoras”, enquanto no artigo 22, b, proibia a derrubada de vegetação existente nas margens dos cursos d’água (BRASIL, Decreto nº 23.793, 1934). Relativamente a tal assunto é sempre bom alvitrar o ensinamento legado pelo Desembargador Osny Duarte Pereira, que ao discorrer sobre as mencionadas florestas protetoras constantes do Código de 1934 anotou:
 
Sua conservação não é apenas por interesse público, mas interesse direto e imediato do próprio dono. Assim como ninguém escava o terreno dos alicerces de sua casa, porque poderá comprometer a segurança da mesma, do mesmo modo ninguém arranca as árvores das nascentes, das margens dos rios, nas encostas das montanhas, ao longo das estradas, porque poderá vir a ficar sem água, sujeito a inundações, sem vias de comunicação, pelas barreiras e outros males conhecidamente resultantes de tal insensatez.
As árvores nesses lugares estão para as respectivas terras, como o vestuário está para o corpo humano. Proibindo a devastação, o Estado nada mais faz do que auxiliar o próprio particular a bem administrar os seus bens individuais, abrindo-lhe os olhos contra os danos que poderia inadvertidamente cometer contra si mesmo. (PEREIRA, 1950, apud BRANDÃO, 2001, p. 130-131).
 
         O Código Florestal vigente, em seu artigo 2º, apresenta as florestas de preservação permanente como o primeiro tipo, nos seguintes termos:
 
Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura; 
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer  que seja a vegetação.
Parágrafo único – No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal,  e nas  regiões  metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
         Vale registrar que a expressão “de preservação permanente”, nos termos apresentados, se trata de toda a vegetação, ou seja, flora, que se encontra na situação descrita na lei. De acordo com o Dicionário Aurélio Eletrônico, os vocábulos têm o significado seguinte:
 
Floresta: [Do fr. ant. forest, atual forêt, com infl. de flor.] 1. Formação arbórea densa, na qual, ger., as copas se tocam; mata. 
Vegetação: [Do b.-lat. vegetatione.] Bot. 1. Conjunto de plantas que cobre uma região. [Não se congregam ao acaso, e a vegetação apresenta uma estrutura, uma fisionomia e uma composição que podem ser objeto de estudos; varia bastante, conforme o clima e o solo, donde existirem tipos muito diversos, como, p. ex., o cerrado, a caatinga e a floresta.]
Flora: [Do mit. lat. Flora, esposa de Zéfiro e deusa das flores.] 1. Bot. O conjunto das espécies vegetais de uma determinada localidade; 2. Conjunto de plantas que servem para determinado fim.
Mata: [Do lat. tard. matta, 'esteira de junco'.] 1. Terreno onde medram árvores silvestres; floresta, charneca, selva, bosque, mato. 2. Floresta. (FERREIRA, 1999).
 
         As matas ciliares podem ser entendidas como uma forma de vegetação nativa que se verifica ao longo dos cursos d’água, tais como rios e riachos, bem como ao redor das nascentes, lagos e reservatórios artificiais. Elas funcionam inclusive como filtros protetores do solo dessas águas correntes e dormentes, sendo que também protegem a flora e a fauna. Luiz Mauro Barbosa, em publicação especializada, destaca a maneira que as matas ciliares desempenham tal função: 
 
1) pela estabilização das ribanceiras dos rios, graças ao emaranhado de raízes que se estabelece com a formação de verdadeiros ‘filtros’ entre os terrenos mais altos e o ecossistema aquático;
2) pela participação no ciclo de nutrientes graças à absorção dos mesmos pela vegetação;
3) pela diminuição e filtragem do escoamento superficial impedindo ou dificultando o carreamento de sedimentos para o sistema aquático contribuindo para a manutenção da qualidade da água;
4) pela integração com a superfície aquática, proporcionando cobertura e alimentos para os componentes da ictiofauna, além da interpenetração dos raios solares, responsáveis pela estabilidade térmica de pequenos cursos d’água. (BARBOSA, 1992, apud RODRIGUES, 2000, p. 188).
 
         A Constituição da República de 1988 introduziu em seu texto o tema áreas de preservação permanente, como segue:
 
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (BRASIL, Constituição, 1988).
 
Observa-se, assim, que o constituinte concedeu permissão para o legislador definir em todas as unidades da federação os espaços que devem ser especialmente protegidos, sendo vedada a utilização que venha a comprometer a integridade de seus atributos. Em face desse permissivo constitucional estudiosos da doutrina, como, por exemplo, Ana Maria Moreira Marchesan, Promotora de Justiça do Rio Grande do Sul, entende que o Código Florestal foi recepcionado na sua integralidade pela Lei Magna, chegando essa Promotora de Justiça ainda a afirmar que “demonstrado fica que estava à frente dela, quando já elegia algumas áreas como tributárias de especial proteção: as áreas de preservação permanente”. (MARCHESAN, [2005?], p. 7).
         Para fins de visualização evolutiva e comparação, vejamos a redação original dos artigos que tratam da matéria no Código Florestal de 1965:
 
Art. 1° - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Parágrafo único - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas são consideradas uso nocivo da propriedade (art. 302, XI b, do Código de Processo Civil).
Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d'água, em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 5 (cinco) metros para os rios de menos de 10 (dez) metros de largura:
2 - igual à metade da largura dos cursos que meçam de 10 (dez) a 200 (duzentos) metros de distancia entre as margens;
3 - de 100 (cem) metros para todos os cursos cuja largura seja superior a 200 (duzentos) metros.
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, mesmo nos chamados "olhos d'água", seja qual for a sua situação topográfica; 
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos taboleiros ou chapadas;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, nos campos naturais ou artificiais, as florestas nativas e as vegetações campestres. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
         Vejamos agora a redação atual, com as alterações introduzidas após a Constituição da República de 1988, em face do disposto na Lei nº 7.511, de 1986, Lei nº 7.803, de 1989, e pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, adiante grifadas:
 
Art. 1° - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§ 1º - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas e demais formas de vegetação são consideradas uso nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedimento sumário previsto no art. 275, inciso II, do Código de Processo Civil.
§ 2º - Para os efeitos deste Código, entende-se por:
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do proprietário ou posseiro e de sua família, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mínimo, em oitenta por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja área não supere:
a) cento e cinqüenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e nas regiões situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do Maranhão ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense;
b) cinqüenta hectares, se localizada no polígono das secas ou a leste do Meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão; e
c) trinta hectares, se localizada em qualquer outra região do País;
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas;
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;
V - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA;
VI - Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do Maranhão. 
Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura; 
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer  que seja a vegetação.
Parágrafo único – No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal,  e nas  regiões  metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
  
 
“Para ser racional,
apenas o que é contrário à razão é insuportável.”
 
Epicteto (filósofo grego, 50-115)
 
 
3. A intervenção em área de preservação permanente na zona urbana e a jurisprudência
 
Acórdão recente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, relativo à Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, à unanimidade de votos, é ilustrativo com relação ao entendimento jurisprudencial predominante nos casos de intervenção em área de preservação permanente, no sentido de admitir-se a aplicabilidade irrestrita do Código Florestal também nas zonas urbanas, independente da existência de plano diretor ou legislação municipal de uso do solo. Trata-se de processo cuja ementa encontra-se vazada nos seguintes termos:
 
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - EDIFICAÇÃO EM MATA CILIAR - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - IMPOSSIBILIDADE. - A legislação ambiental veda a edificação em área situada às margens de rio, como forma de conferir proteção à mata ciliar. - Se o réu, embora notificado no início da construção a respeito da ilegalidade daquela obra, deu prosseguimento a ela, deve ser condenado a adotar as providências necessárias à recomposição do local. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).
 
 
Em seu o voto o relator destaca que se trata de apelação civil que julgou procedente o pedido inicial para condenar o réu, dentre outras, a obrigação de demolir o “prédio existente no imóvel localizado na Av. JK, 816, bairro Santa Clara, na parte em que a edificação avança sobre os limites da área de preservação permanente, observando a extensão legal de 50m, no prazo de 15 dias após o trânsito em julgado da decisão.”
Salienta ainda, que o magistrado de primeira instância “respaldou-se no fato de o Código Florestal prever a obrigatoriedade de existência de mata ciliar ao longo dos cursos d’água, em extensão variável de acordo com a largura do rio e na previsão contida na Lei Municipal 7803/89 de ser de 15 metros a partir da margem do rio, a área non aedificandi do município”.
Ao rejeitar a preliminar relativa à ilegitimidade passiva, narra que o apelante aventa “que a edificação foi realizada com autorização da Prefeitura Municipal de Divinópolis, por se tratar de obra urbana e sujeita às normas expressas do Plano Diretor, devendo a ação ser movida frente àquele ente político”.
Afirma que o apelante carece de razão, inclusive porque “o fato de ter havido autorização do Município para a realização da obra pode, no máximo, ensejar a responsabilização desse ente político frente ao apelante, mas não o torna parte legítima para figurar na presente ação civil pública”.
E diz que a preliminar relativa à impossibilidade jurídica do pedido deve ser rejeitada, em face da pretensão inicial de que o Código Florestal não se aplica às áreas urbanas não constituídas por florestas.
No mérito, segundo o relator, o apelante:
 
 
Assevera que o loteamento do Bairro Santo Clara, onde está situado o imóvel de propriedade do réu, foi aprovado pela Prefeitura Municipal de Divinópolis no ano de 1957, portanto, antes da edição do Código Florestal Brasileiro, incorporado ao ordenamento brasileiro no ano de 1965.
Alega que a existência de dano ao meio ambiente no local onde se encontra o imóvel que se pretende demolir, se ocorreu, foi no momento da formação do bairro, em 1957, sendo impossível que o Código Florestal retroaja para atingir o ato jurídico perfeito e o direito adquirido do réu à propriedade do imóvel, correlacionado aos direitos de usar, gozar e dispor do bem.
Assevera que o imóvel que se pretende demolir cumpre sua função social, pois nele funciona sociedade empresária que recolhe tributos e possui quase uma dezena de empregados, sendo desproporcional e absurdo que seja demolido para beneficiar algumas espécies de animais e plantas. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).
 
 
Em prosseguimento, esclarece que no âmbito municipal encontrava-se vigente a Lei nº 3.835/95, cujo artigo 12 possui a seguinte redação:
 
 
Ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, estradas vicinais, ferrovias, linhas de transmissão de energia elétrica e dutos, será obrigatória a reserva de faixa paralela de terreno non aedificandi, com 15 (quinze) metros de cada lado, medidos a partir da margem dos cursos de águas correntes e das águas dormentes e das faixas de domínio público. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).
 
 
Anota que o requerido sustenta que em virtude dos artigos 23 e 30 da Constituição da República de 1988, que o Município tem competência para estabelecer a faixa não edificável.
Lembra que o artigo 23 da Constituição da República de 1988, estabelece que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do inciso VI, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
Observa ainda, que o artigo 30, I, da Carta Magna, estabelece que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, todavia essa autorização de legislar sobre interesses locais, inclusive com a responsabilidade de juntamente com a União e os Estados proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, de forma alguma significa a concessão de autorização para não observar o que se encontra disposto na legislação federal.
Destaca que as áreas marginais dos rios encontram-se protegidas de acordo com as larguras fixadas pelo artigo 2º do Código Florestal, sendo que o Município não pode reduzir a dimensão dessa faixa protetiva estabelecida através de lei federal, inclusive porque o parágrafo único do mesmo artigo é categórico ao estabelecer que no caso das áreas urbanas, os planos diretores bem como as leis de uso do solo, deverão respeitar os princípios e limites fixados no próprio artigo.
Arremata que é “impossível que o Município restrinja a proteção ambiental das áreas situadas às margens, reduzindo a área considerada de preservação permanente”, e lembra ainda que:
 
 
A obrigação de conservar área de preservação permanente é limitação imposta ao proprietário, que deve observá-la, independentemente de qualquer requisito, pois, atualmente, o instituto da propriedade está diretamente atrelado ao seu fim social.
Ou seja, o exercício do direito de propriedade está limitado ao atendimento de seu fim social, mormente quando relacionado à preservação ambiental.
A preservação da mata ciliar é imposta em razão do bem coletivo e do interesse público, que, sem dúvidas, deve prevalecer sobre o particular. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).  
 
 
Por fim, antes de rejeitar as preliminares e negar provimento ao apelo, o relator colaciona a Apelação Cível nº 1.0223.03.126435-9, esclarecendo tratar-se da orientação jurisprudencial do mesmo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, com ementa redigida nos seguintes termos:
 
 
"APP - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - MATA CILEAR - ÁREA URBANA - PROJETO ""NOVA MARGEM - VIDA NOVA AO ITAPECERICA"" - MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS - LEGALIDADE - PLANTIO E DEMARCAÇÃO - FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. - A preservação ambiental, inclusive da mata ciliar, independe de qualquer norma outra específica e de qualquer regulamentação, sendo prevista na Constituição da República e no Código Florestal. [...] (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.126435-9/002, 2006).
 
 
“A natureza fez o homem feliz e bom,
mas (...) a sociedade o corrompe e torna-o miserável.”
 
Jean-Jacques Rousseau (filósofo e escritor francês, 1712-1778)
 
 
4. A competência dos municípios com relação às áreas de preservação permanente
 
No artigo doutrinário denominado A Edificação Urbana à Margem de Rios e de Outros Reservatórios de Água em Face do Código Florestal, publicado no periódico especializado Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA, Talden Queiroz Farias trata de questões relacionadas à aplicabilidade do Código Florestal em face de legislações municipais no que diz respeito à edificação urbana à margem de rios e outros reservatórios de água, a exemplo de lagos, lagoas e nascentes. (FARIAS, 2003, p. 959-967).
         O autor pontua a discussão mostrando que existe com relação à edificação urbana e o conflito entre as legislações municipais e as normas estabelecidas pelo Código Florestal, em especial as alíneas a, b e c do artigo 2º, que tratam da proteção das margens dos cursos d’água, nascentes, lagoas e reservatórios, questões que geram repercussões importantes na qualidade de vida das pessoas de maneira geral, e, em especial, na população de baixa renda.
         Em síntese, enquanto o Código Florestal considera como de preservação permanente as áreas marginais a essas águas correntes ou dormentes, inúmeros municípios entendem que, em se tratando de zonas urbanas tal lei não teria aplicação, ainda que nesses locais a conservação dos recursos e bens ambientais seja aspecto relevante.
De acordo com o articulista, a Constituição da República de 1988 mostra que a lei que deverá ser aplicada é o Código Florestal, em primeiro lugar porque a competência para legislar sobre meio ambiente é concorrente, e, em segundo lugar, porque há uma hierarquia normativa a ser seguida que só permite que o município legisle se não houver lei federal ou estadual sobre o assunto. Equivale dizer, que tanto o “plano diretor” como o “interesse local” devem observar os ditames da Constituição da República e os interesses da coletividade. Assim, além da leitura do parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal evidenciar a aplicabilidade do dispositivo também nas zonas urbanas, o artigo 170 da Carta Magna prescreve que há necessidade do desenvolvimento econômico respeitar o meio ambiente, isto é, as mencionadas alíneas a, b e c, constantes do artigo 2º do Código Florestal sempre deverão ser observadas independente da geração de empregos e aumento da circulação da renda.
Quanto ao conflito de competências entre o Código Florestal e as legislações ambientais municipais, Talden Farias afirma que:
 
Na prática não há consenso sobre a competência para legislar sobre área de preservação permanente em perímetro urbano pertencente aos Municípios ou à União.
Com a Constituição Federal de 1988 os Municípios passaram a ter competência expressa para legislar sobre o meio ambiente e também passaram a compartilhar com a União, os Estados e o Distrito Federal da competência para proteger o meio ambiente. (FARIAS, 2003, p.962).
 
E mais adiante arremata:
 
Essas e outras inovações constitucionais, como a da política de desenvolvimento urbano, que passou a ser também de competência dos Municípios, certamente reforçaram o impasse que já havia sobre a aplicabilidade ou não dos limites estabelecidos para as áreas de preservação permanente estabelecidos pelo Código Florestal. (FARIAS, 2003, p.962).
 
 
4.1 Acompetência constitucional
 
De acordo com a Constituição da República de 1988, com relação à matéria ambiental há dois tipos de competência para a atuação dos entes estatais, a saber: a competência de proteger o meio ambiente que é comum a todos os entes federativos, que para isso deverão atuar administrativamente de forma adequada, e a competência para legislar sobre o meio ambiente.
A Carta Magna prescreve:
 
Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Art. 30 - Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (BRASIL, Constituição, 1988).
 
Observa-se que a competência para legislar é concorrente, assim as normas editadas pela União deverão ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal, cabendo aos Municípios legislar somente sobre os assuntos de interesse local. Com relação à matéria ambiental, se a lei federal for omissa os Estados e o Distrito Federal poderão editar normas gerais, e, se a omissão for da União e também dos Estados, os Municípios poderão tomar tal providência. 
Então, recapitulando temos que, quanto à aplicabilidade das alíneas a, b e c do artigo 2º do Código Florestal a competência é concorrente, assim, com relação ao meio ambiente, tanto o Estado ao legislar haverá de observar a legislação federal, como o Município deverá se conformar às normas gerais fixadas pela União e pelos Estados.
Talden Farias salienta que a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao se pronunciar sobre o tema, sendo relator o Ministro Demócrito Ramos Reinaldo, no Recurso Especial nº 29.299-6-RS, assinalou:
 
I – Atribuindo a Constituição Federal, a competência comum à União, aos Estados e aos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer uma de suas formas, cabe, aos Municípios, legislar supletivamente sobre a proteção ambiental, na esfera do interesse estritamente local.
II – A legislação municipal, contudo, deve se constringir a atender às características próprias do território em que as questões ambientais, por suas particularidades, não contêm com o disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislação supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar.
[...]
V – Recurso conhecido e improvido. Decisão indiscrepante. (FARIAS, 2003, p. 963).
 
         E, na esteira desse mesmo raciocínio, Talden Farias ainda mostra que o Desembargador Lineu Peinado, do Tribunal de Justiça de São Paulo, quando relator da Apelação Cível nº 078.471.5/2-00, apontou entendimento semelhante, nos seguintes termos: “Mandado de Segurança – Legislação Ambiental – Tratando-se de legislação de proteção ao meio ambiente, não pode a lei municipal abrandar as exigências da lei federal. Interpretação do artigo 2º, da Lei nº 4.771/65 – Recurso improvido”.
 
 
4.2 As normas gerais estabelecidas pela União
 
         Com relação à capacidade da União estabelecer exclusivamente as “normas gerais”, sustentam alguns estudiosos (MUSSETI, 2002, apud FARIAS, 2003, p. 963) que a legislação ambiental objetivou, em seu nascedouro, ser utilizada como o instrumento jurídico para a defesa e preservação do meio ambiente. Em face de tal raciocínio, em se tratando de matéria ambiental, é permitido à União legislar de forma detalhada como se estivesse tratando de uma norma geral, para se evitar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios venham a facilitar a devastação ao legislarem de forma branda ou insuficiente. Além do que, fundado no princípio da precaução (MACHADO, 2006, p. 61-66), por exemplo, não se pode permitir o empreendimento quando há dúvida sobre o nível de degradação resultante da atividade a ser implantada.
Para esses estudiosos (MIRRA, 2002, apud FARIAS, 2003, p. 963), com relação às matérias que envolvem interesse coletivo, inclusive o meio ambiente, entende-se que “normas gerais” envolvem interesses gerais independente do detalhamento envolvido. Esse é o caso da própria Constituição da República, que em seu artigo 225, parágrafo 4º, dispõe especificamente sobre a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira.
De resto, eles assinalam (FARIAS, 2003, p. 964), quando o interesse coletivo é destacado independente da minúcia de uma determinada norma ambiental, para o legislador federal a norma geral deverá ser aplicada independente de se tratar de norma genérica, porque assim evita-se a legitimação de uma possível degradação. Exemplo dessa situação é o entendimento de que a Lei nº 4.771/65, que instituiu o Código Florestal, se aplica a qualquer imóvel independente de se tratar ou não de zona urbana, de acordo com a metragem especificada nas alíneas do artigo 2º, visto que a União no limite da sua competência assim estabelece através de norma geral. Ademais, em face da tal realidade, não pode o Município editar lei que fixe regras menos rígidas do que as constantes das leis federais ou estaduais, sob o argumento de que o assunto envolve interesse local, nos termos do artigo 30, I, da Constituição da República.  
 
“A necessidade não tem lei.”
 
Santo Agostinho (doutor da igreja, 354-430)
 
 
5. O plano diretor e o artigo 2º do Código Florestal
 
Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. (BRASIL, Constituição, 1988).
 
 
Então, de acordo com o transcrito artigo 182 da Constituição da República, o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, devendo, ainda, para cumprir a sua função social a propriedade urbana atender o que dispõe o plano.
         A partir daí, a questão que se coloca é se o plano diretor pode fixar uma margem menor para as áreas de preservação permanente, contrariando, portanto, uma lei federal, no caso o Código Florestal. Partindo do princípio que o objetivo do plano diretor é ordenar o desenvolvimento municipal e propiciar o bem-estar dos habitantes, então é inadmissível que esse mesmo instrumento venha a legitimar a degradação visto que o objetivo do direito urbano, contrariamente, é proteger o meio ambiente além de promover o desenvolvimento e a justiça social.
         A Constituição da República dispõe:
 
 
Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (BRASIL, Constituição, 1988).
 
 
         A partir da leitura desses artigos observa-se que o plano diretor necessariamente deverá incluir a preservação do meio ambiente, visto que o mesmo objetiva o bem-estar coletivo, assim sendo é evidente que, para degradar, a autonomia municipal não poderá prevalecer contrariando consagrados comandos e princípios constitucionais.
         Dispõe o Código Florestal:
 
 
Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
[...]
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
 
         Para Talden Farias (FARIAS, 2003, p. 965) é o parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal que elimina qualquer dúvida sobre a aplicabilidade ou não das alíneas a, b e c, do mesmo dispositivo, que prescreve a obrigatoriedade dos planos diretores e leis de uso do solo respeitarem os limites impostos pela legislação federal. Esse parágrafo único foi acrescentado através da Lei nº 7.803, de 18 de julho de 1989, que expressamente dispôs sobre a aplicabilidade do dispositivo nas zonas urbanas.
Por fim, há de se levar em conta, que questões importantes deverão ser levantadas e avaliadas quando se analisa conjuntamente o desenvolvimento econômico e a proteção do meio ambiente, pois essa proteção ambiental poderá ser vista como um embaraço ao pleno desenvolvimento dos negócios. Nesse caso, o conceito de desenvolvimento sustentável prescrito no artigo 225 da Constituição da República deve ser observado, visto que o interesse das gerações futuras haverá de ser protegido, devendo, portanto, a política de desenvolvimento levar em conta a proteção ambiental. Ademais, em função das limitações ecológicas do planeta, não é possível se pensar no desenvolvimento econômico a qualquer custo, em especial com o sacrifício da qualidade de vida das pessoas.
  
 
“O primeiro que, depois de ter cercado um terreno, teve a idéia
de dizer: ‘Isto me pertence’, e encontrou pessoas bastante
simples para acreditar nisso, foi o verdadeiro fundador da
sociedade civil. Quantos crimes, quantas guerras,
 quantos homicídios, quantas misérias e quantos horrores
não teria poupado ao gênero humano aquele que,
arrancando as estacas e enchendo o fosso, tivesse
gritado aos semelhantes: Cuidado para não cairdes na
conversa deste impostor; estais perdidos e esqueceis
que os frutos são de todos, e que a terra não é de ninguém!”
 
Jean-Jacques Rousseau (filósofo e escritor francês, 1712-1778)
 
 
6. As limitações administrativas e a desapropriação indireta
 
         Quando o Poder Público, direta ou indiretamente, causa o esvaziamento econômico do direito de propriedade, há uma obrigação de se reparar o prejuízo. Evidentemente, nesse caso não se trata de mera limitação administrativa, mas sim de interdição da propriedade. Quando o bem-estar social ocasiona sacrifício a um ou mais indivíduos, então o Estado deverá indenizar.
         A limitação administrativa pode ser entendida como uma imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública, que condiciona o exercício de direitos ou atividades particulares às exigências do bem-estar social. Essa limitação resulta, em geral, do poder de polícia da Administração, sendo que se manifesta através de imposições unilaterais e imperativas, quer de modo positivo, negativo ou permissivo, ou seja, fazer, não fazer, ou deixar de fazer.
         Tais limitações administrativas deverão atender às justas exigências do interesse público que as motiva, não devendo resultar na total destruição da propriedade ou das atividades reguladas, tampouco devendo ser arbitrárias ou absolutas, sendo que haverão de se expressar em forma legal e balizada de acordo com os direitos individuais constantes da Constituição da República.
         Ademais, para serem legítimas, as limitações administrativas que não envolvam indenizações deverão ser gerais, ou seja, dirigidas a propriedades indeterminadas, mas que sejam determináveis por ocasião da aplicação. È importante também esclarecer que, para o caso de situações particulares que evidenciam conflito com o interesse público, certamente a solução haverá de ser encontrada no uso da servidão administrativa ou na desapropriação, mediante justa indenização.
         Há de se observar que a restrição ao direito de propriedade, originária do Código Florestal, se ancora na função social da propriedade, e por se tratar de limitação administrativa não provoca direito à indenização. Além disso, vale lembrar, que exatamente por se tratar de limitação administrativa não ocorre o impedimento integral da atividade econômica. Assim, por exemplo, se o proprietário de imóvel rural for agravado além daquilo previsto de forma geral para todos, ele deverá ser indenizado.
         Questão atual que vem sendo objeto de questionamento é a que advém da criação de áreas de preservação permanente e os efeitos sobre o patrimônio de quem detinha o domínio de tais áreas. Paulo de Bessa Antunes (ANTUNES, 2002, p. 405) dá notícia de que inúmeras decisões dos nossos tribunais determinam o pagamento de indenizações em razão do esvaziamento econômico do bem privado. Entretanto, a simples declaração que uma área vir a se submeter a um regime especial de proteção florestal não significa que a mesma passou automaticamente a integrar o domínio público.
         Doutrinariamente a desapropriação indireta é assim definida:
 
         a) pelo professor Celso Antônio Bandeira de Melo:
                                     
É a designação dada ao abusivo e irregular apossamento do imóvel particular pelo Poder Público, com sua conseqüente integração ao patrimônio público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório. Ocorrida esta, cabe ao lesado recurso às vias judiciais para ser plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o Estado houvesse procedido regularmente. (MELO, apud ANTUNES, 2002, p. 405).
 
 
         b) pelo jurista Hely Lopes de Meirelles:
                  
Não passa de esbulho da propriedade particular e, como tal, não encontra apoio em lei. É situação de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a ela pode opor-se o proprietário até mesmo com os interditos possessórios. Consumado o apossamento dos bens e integrados no domínio público, tornam-se, daí por diante, insuscetíveis de reintegração ou reivindicação, restando ao particular espoliado haver a indenização correspondente, de maneira mais completa possível. (MEIRELLES, apud ANTUNES, 2002, p. 405-406).
 
         c) pelo professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
                  
Na realidade, não se trata de uma modalidade de desapropriação, mas de um ato ilícito da Administração, que se omite no cumprimento de dois requisitos constitucionais inarredáveis da desapropriação: declaração e indenização. Dá-se quando o Estado se apossa da propriedade particular e a utiliza efetivamente no interesse público. A afetação decorrente integra, irreversivelmente, o bem esbulhado, ao domínio público, cabendo, porém, ao espoliado, pleitear a indenização que, por se tratar de ato ilícito, há de ser a mais ampla possível. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, apud ANTUNES, 2002, p. 406).
 
 
         Observa-se, a partir dessas definições, que a desapropriação indireta pode ser entendida como uma construção doutrinária e jurisprudencial relativa ao apossamento puro e simples de bens privados. Por exemplo, quando se grava com a intocabilidade toda a área de um Parque Nacional, Estadual ou Municipal, sem dúvida se trata de uma forma de intervenção do Estado no domínio econômico, visto que certamente os proprietários de terras no local não poderão mais explorar o bem em face do esvaziamento do seu conteúdo econômico.  
         O Superior Tribunal de Justiça vem entendendo que:
                  
As limitações administrativas, quando superadas pela ocupação permanente, vedando o uso, gozo e livre disposição da propriedade, desnatura-se conceitualmente, materializando verdadeira desapropriação. Impõe-se, então, a obrigação indenizatória justa e em dinheiro, espancando mascarado confisco. (ANTUNES, 2002, p. 407).
 
         Ainda que esse possa ser o entendimento desse Tribunal de Justiça, é importante salientar que cada vez mais os bens naturais são valorizados. Também não se pode perder de vista que múltiplas são as atuais formas de atividade econômica, assim sendo, sempre será conveniente analisar o caso concreto, pois, por exemplo, uma área não mais agricultável poderá vir a ser considerada de grande potencial turístico.
 
 
“Nem todos podem tudo.”
 
Virgílio (poeta latino, 70-19 a.C.)
 
 
7. Do direito adquirido em matéria ambiental
 
A grande maioria da doutrina moderna sustenta que em matéria ambiental, em face da preferência do direito público, não existe direito adquirido. Esse é o entendimento, e pronto! Ora, em se tratando de um segmento do conhecimento jurídico que não comporta generalizações, é evidente que situações específicas do caso concreto haverão de surgir exigindo explicação mais profunda e criteriosa. Por certo o Direito Ambiental não haverá de se contentar com tamanha superficialidade.
A questão é que, uma nova lei estabelecendo padrões ambientais mais restritivos, e, por conseguinte, impondo condicionantes mais severos com relação aos direitos individuais, em geral busca justificativa na prevalência do interesse público sobre o interesse privado. Evidentemente aqui não se pretende sugerir um retorno à retrógrada visão individual e egoísta, em detrimento daquela atual de socialização do direito. Entretanto, é necessário não perder de vista, que mesmo em se tratando de leis ambientais que buscam a melhoria da qualidade de vida da sociedade, princípios como o da irretroatividade da lei devem ser aplicados com critério, para que não se verifique a desestabilização do interesse individual, até porque há estreita relação entre os interesses sociais e individuais.
O instituto do direito adquirido decorre de idéias antigas, e em breves palavras podemos afirmar que sua origem acontece a partir de um fato jurídico que observou a lei da época em que se formou e produziu, e que tenha se incorporado ao patrimônio do indivíduo.
Em um momento posterior, a Lei de Introdução ao Código Civil, em seu artigo 6º, parágrafo 2º, dispôs o seguinte: “Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.” (BRASIL, Decreto-Lei nº 4.657, 1942). Com relação ao assunto o civilista Caio Mário da Silva Pereira assinalou:
        
De início, cumpre assinalar que a idéia do direito adquirido, tal como consignada na Lei de Introdução, tem aplicação tanto no direito público quanto no direito privado. Onde quer que exista um direito subjetivo, de ordem pública ou de ordem privada, oriundo de um fato idôneo a produzi-lo segundo os preceitos da lei vigente ao tempo em que ocorreu, e incorporado ao patrimônio individual a lei nova não pode ofender. (PEREIRA, 2004, p. 159).
 
Posteriormente, a Constituição da República de 1988, em seu artigo 5º, XXXVI, tratou da matéria da seguinte maneira: “A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.” (BRASIL, Constituição, 1988).
         Destarte, nos termos colocados é possível entender que a lei nova possui um caráter geral e imediato, entretanto não poderá alcançar aquela situação jurídica que foi constituída e fundada em lei anterior, pois se assim acontecer haverá o imediato comprometimento da segurança jurídica do sistema.
         De acordo com o magistério do mesmo Caio Mário a questão pode ser vista também nos seguintes termos:
          
Costuma-se dizer que as leis de ordem pública são retroativas. Há uma distorção de princípio nessa afirmativa. Quando a regra da não-retroatividade é de mera política legislativa, sem fundamento constitucional, o legislador, que tem o poder de votar leis retroativas, não encontra limites ultralegais à sua ação, e, portanto, tem a liberdade de estatuir o efeito retrooperante para a norma de ordem pública, sob o fundamento de que esta se sobrepõe ao interesse individual. Mas, quando o princípio da não-retroatividade é dirigido ao próprio legislador, marcando os confins da atividade legislativa, é atentatória da Constituição a lei que venha ferir direitos adquiridos, ainda que sob inspiração da ordem pública. A tese contrária encontra-se defendida por escritores franceses e italianos, precisamente porque, naqueles sistemas jurídicos, o princípio da irretroatividade é dirigido ao juiz e não ao legislador. (PEREIRA, 2004, p. 162).
 
         Noutro giro, para ilustrar, e guardadas as devidas proporções, pode-se imaginar a situação de uma atividade perfeitamente licenciada e em operação, que para tal exigiu vultosos investimentos com infra-estrutura, de repente vir a ser paralisada em face de revogação da licença concedida. Ora, o sentimento é de que a Administração Pública não pode mais revogar a licença concedida, se ainda estiverem vigentes e sendo observadas todas as condicionantes impostas, pois assim agindo estaria configurada não só uma afronta ao direito adquirido, mas ao próprio conteúdo do direito de propriedade. 
         Ainda, Paulo Affonso Leme Machado ao tratar de tema relacionado exemplifica o entendimento da seguinte maneira: “Numa zona industrial que viesse a ser transformada em zona residencial, poder-se-ia obrigar as indústrias a limitações em suas atividades?” E, o emérito doutrinador responde nos seguintes termos:
 
Temos que constatar se as indústrias estavam ou não obedecendo às normas de emissão e demais exigências das autoridades competentes. No caso em que a indústria estivesse cumprindo exatamente as normas legais e regulamentares, nenhuma sanção se lhe poderia impor. Daí, portanto, inexistindo situação ilegal e não tendo havido vício na concessão da licença, não seria caso de qualquer anulação. Entendendo, contudo, o Poder Público que não mais conviria a presença da indústria, questiona-se sobre a possibilidade de o Poder Público revogar o ato administrativo que consentiu na instalação, na zona referida: parece-nos possível a revogação, desde que o Poder Público desaproprie a indústria. (MACHADO, 2006, p. 195).
 
 
“O bom senso é o senso do momento.”
 
Pitigrilli (escritor italiano, 1893-1975)
 
 
8. Da aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas
 
         Há o entendimento de que o Código Florestal aplica-se ao meio florestal e urbano em face do seu artigo 1º que não estabelece qualquer distinção, sendo que o exercício do direito de propriedade rural, urbano, público ou particular, deve respeitar as limitações constantes do artigo 2º. O parágrafo único do artigo 2º, em face da Lei nº 7.803/89, remete a definição das áreas de preservação permanente aos planos diretores e leis de uso do solo, salientando, como já visto, “respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo”.
         A partir dessa redação do parágrafo único, poderia se inferir que o legislador federal teria atribuído ao Município a capacidade de definir essas áreas quando estiverem localizadas na zona urbana. A demonstração de tal conclusão, é possível sustentar, decorreria tanto em virtude do regime de repartição das competências em matéria ambiental, como pelo importante significado ecológico dessas áreas, independente de se encontrarem na zona urbana ao invés da rural. 
         É possível se tecer críticas aos limites previstos no Código Florestal, se aplicados na zona urbana, em virtude do que estipula a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, ao fixar para loteamentos urbanos uma área non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. Nesse sentido poderia se argumentar que, não se pode reduzir o grau de proteção dessas áreas no meio urbano, simplesmente por se tratar de um contexto espacial diferente do rural. Além do mais, observariam, os limites fixados pelo Código Florestal foram modificados em data posterior à Lei nº 6.766/79.
         Para Ana Maria Moreira Marchesan (MARCHESAN, [2005?], p. 19), Promotora de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, o Município não possui habilitação para legislar em matéria ambiental em face do disposto no artigo 24, VI, da Constituição da República de 1988. Para tanto, o argumento é de que, a interpretação deve ocorrer levando em conta o artigo 30, da Carta Magna, que atribui aos Municípios competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, nos termos do inciso I, e, suplementar a legislação federal e estadual no que couber, de acordo com a redação do inciso II. Por fim, combinando esses artigos com o 225, que evidencia o modelo do federalismo cooperativo para se obter o equilíbrio ambiental, então se conclui que o Município pode legislar em matéria ambiental, mas observando sempre os princípios e limites anteriormente fixados, tanto pelos Estados como pela União.
         Paulo de Bessa Antunes (ANTUNES, 2004, p. 1) sustenta que a redação do parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal é incoerente e não apresenta qualquer utilidade prática. Ao mesmo tempo em que o texto prevê a possibilidade dos planos diretores estabelecerem quais serão as áreas de preservação permanente nos perímetros urbanos, regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, ele impõe ao legislador municipal a obrigação de respeitar os princípios e limites definidos pelo próprio artigo.
         É conveniente aqui abrir um parêntese para o esclarecimento da finalidade do Código Florestal e o contexto da época em que o mesmo foi elaborado. Em 1965, quando redigido, esse Código procurou definir de maneira geral os instrumentos necessários ao desenvolvimento florestal, bem como a produção industrial de madeira. É importante observar que, na linha da redação original do Código, a forma de proteção do solo encontra-se inserida no contexto do desenvolvimento florestal de então, e inclusive há um estreito vínculo do Código com a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, o antigo IBDF, atualmente substituído pelo IBAMA, ou seja, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Naquela oportunidade o Código Florestal foi elaborado com o objetivo de promover o desenvolvimento, entretanto, em virtude da falta de normas que tratassem da questão, e, especialmente, em face de seu maior rigor, os membros do Ministério Público cada vez mais passaram a mencioná-lo como também aplicável às áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas.
         Ora, é evidente que o Código Florestal não foi desenvolvido como instrumento jurídico para proteger o ambiente urbano, pois nesse ambiente as peculiaridades são bem diversas. Além da abordagem generalista, a vocação desse Código é eminentemente industrial, inclusive sendo sequer capaz de intervir, por exemplo, em questões urbanas relacionadas à arborização, ocupação de margens de cursos d’água, lagoas ou encostas.
         Ademais, não se pode esquecer que os artigos 30 e 182 da Constituição da República de 1988 prescrevem que, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e fixar através de lei as diretrizes previstas para o desenvolvimento urbano. Esse conjunto de normas reunidas no plano diretor deverá regular a gestão do solo urbano, entretanto a realidade que se constata é diversa, pois a maioria esmagadora dos Municípios brasileiros ainda não providenciou a edição deste plano.
 
 
8.1 Do interesse local dos municípios
 
         Não existe um consenso sobre a amplitude da abrangência da expressão “assuntos de interesse local” que consta do artigo 30, I, da Carta Magna, e essa indefinição gera situações controversas, envolvendo interesses locais e interesses regionais muitas vezes conflitantes.
         Há de se observar que em se tratando de matéria ambiental é praticamente impossível delimitar o interesse como exclusivamente local, pois o dano ambiental dificilmente será limitado a um exclusivo espaço físico. Para ilustrar, basta observar os efeitos causados com a supressão da mata ciliar do rio São Francisco para a expansão da produção agrícola, que agora, assoreado, exige vultosos investimentos para ser recuperado. Não pode, portanto, o interesse local de um dado Município prevalecer sobre o interesse de toda uma coletividade, muito especialmente quando se trata de ecossistemas essenciais à manutenção da vida. Exatamente a partir de tal raciocínio não se pode afirmar, segundo Talden Farias (FARIAS, 2003, p. 964), que as alíneas a, b e c, do artigo 2º do Código Florestal, intervêm em interesses locais de um específico Município, inclusive porque a própria Constituição da República reconhece que, por hierarquia normativa, a lei federal deve ser observada.
         Mas tal entendimento pode vir a ser subsidiado com outras avaliações. De acordo com o artigo 23, VI, da Constituição da República de 1988, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possuem competência comum para proteger o meio ambiente, sendo que a área de atuação de cada membro será definida a partir da regra do interesse preponderante. Não há dúvida que o organizar o espaço urbano é competência da administração pública municipal, administração pública essa que deverá conduzir o desenvolvimento das cidades, inclusive no que diz respeito às funções sociais, buscando garantir o bem-estar dos seus habitantes.
         Nos termos dos artigos 30, I, e 182, parágrafos 1º e 2º, a Constituição da República de 1988 fixa competências expressas com relação a direito urbanístico, e, além disso, confere aos Municípios competência privativa para legislar com relação à política de desenvolvimento urbano, através do plano diretor. É necessário ressaltar que a vigência do Código Florestal antecede à Constituição da República de 1988, sendo, como visto anteriormente, que alguns afirmam que o Código foi integralmente recepcionado pela Constituição.
         Nessa altura, dois pontos devem ser destacados: o primeiro para lembrar que toda lei, federal, estadual ou municipal, deve ser interpretada à luz da Carta Magna; e, o segundo, que foi a partir da Constituição de 1988 que o Município passou a fazer parte da federação como membro, com a atribuição preferencial de cuidar do processo de desenvolvimento urbano.
Então, parece desarrazoada qualquer interpretação dada ao Código Florestal que não leve conta o pacto federativo, quando se vislumbra o parágrafo único do artigo 2º, o parágrafo 2º do artigo 4º, e o parágrafo único do artigo 22, assim redigidos:
 
Art. 2º -  Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal,  e nas  regiões  metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º -  A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º -  A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 - A União, diretamente, através do órgão executivo específico, ou em convênio com os Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis.
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
Igualmente corrobora essa percepção observarmos que a Lei nº 7.803/89, ao revogar a letra i do artigo 2º do Código Florestal, excluiu do rol as áreas de preservação permanente situadas nas áreas metropolitanas, e, ao acrescentar o parágrafo único no mesmo artigo, eliminou a condição de intocabilidade das áreas de preservação permanente situadas na zona urbana, prescrevendo que fossem observados os planos diretores e leis de uso do solo municipais.
Posteriormente, com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, deu-se a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ocasião que foram fixadas as diretrizes gerais de política urbana para todos os entes federados, e, com isso, finalmente atendeu-se o disposto no artigo 21, XX, da Carta Magna, assim redigido: “Art. 21 – Compete à União: XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. (BRASIL, Constituição, 1988). De resto, ao estabelecer as regras gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade deixa claro, que ao exercer a competência para legislar os Municípios devem assegurar a proteção ao meio ambiente, e isso fica evidenciado em diversos incisos do artigo 2º, com a redação seguinte:
 
Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
 
 
Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 12), com propriedade observam que os Municípios devem proteger os recursos naturais localizados nas zonas urbanas, buscando o bem-estar social, mas assegurando a proteção ambiental. Tanto é verdade que o parágrafo único do artigo 3º, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, foi alterado através da Lei nº 9.785/99, para impor várias restrições objetivando proteger áreas consideradas sensíveis, conforme os grifos seguintes:
 
Art 3º - Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei municipal.
Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (BRASIL, Lei nº 6.766, 1979).
 
 
É importante destacar que a União, ao legislar normas gerais, não pode impedir que o Município assegure o cumprimento da função social da cidade, cuide da organização urbanística e propicie o bem-estar de seus habitantes. É necessário que a competência do Município com relação ao interesse local seja respeitada, inclusive porque o próprio Município conhece muito bem a sua própria realidade. Sobre o assunto Roberta Damis e Taís Andrade salientam o seguinte:
 
Tratando brilhantemente do assunto, vale a pena conferir a lição do mestre Celso Ribeiro Bastos: "O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de autuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais". (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 13).
 
 
         Cabe ainda ressaltar os dizeres do artigo 39 do Estatuto da Cidade, com relação à função social da propriedade urbana:
 
Art. 39 - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
        
         Por fim, considerando o princípio da especialidade, há de se entender que o plano diretor da cidade terá preferência com relação a qualquer outro dispositivo legal que estabeleça regras gerais.
 
 
8.2 Da necessidade de revisão do Código Florestal
 
         O Código Florestal foi instituído através da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e desde a sua promulgação ele vem sofrendo inúmeras alterações, que a nosso sentir quando envolvem questões urbanas lamentavelmente devem ser considerados meros remendos.
         De maneira geral, a lei está envolvida com o contexto da época de sua elaboração, sendo que além de observar a Constituição vigente, deverá, ainda, ter origem na atuação do poder constituinte derivado. Foi a partir dessa realidade que o Código Florestal foi idealizado, sendo que na época vigia a Constituição da República de 1946. Com relação à repartição das competências aquela Constituição atribuía à União o papel principal, essencialmente centralizador, restando aos demais entes federados importância secundária. Vale observar que os Estados-membros, à época, sequer podiam legislar sobre florestas em face do disposto no artigo 5º, XV, 1, da Carta Magna então vigente. Assim, a partir do contexto de todo esse poder de legislar da União, é que o Código Florestal foi elaborado.
         A partir da Constituição da República de 1988, e em virtude do princípio da proteção ambiental, o meio ambiente equilibrado passou a ser considerado um direito, dito direito de terceira geração. Aspecto igualmente importante decorre do duplo significado da dimensão desse princípio: o primeiro, econômico, observado a partir da redação do artigo 170, VI; e, o segundo, decorrente do artigo 1º, III, envolvendo a dignidade da pessoa humana, com a seguinte redação:
 
Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
III - a dignidade da pessoa humana; (BRASIL, Constituição, 1988)
 
         Também, a partir da Carta de 1988, em seu artigo 24, VI, observa-se que União, Estados e Distrito Federal passaram a legislar sobre florestas, ou seja, houve repartição da competência concorrente. O parágrafo 1º desse mesmo artigo dispõe que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”, e, o parágrafo 2º, que “a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”.
         Com relação ao parágrafo 1º acima apontado, Patrícia Azevedo assinala o seguinte:
 
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura das suas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos”. (SILVEIRA, 1999, p. 137).
 
         No mesmo artigo, Patrícia Azevedo (SILVEIRA, 1999, p. 136) destaca o verbete que trata da conceituação de áreas de preservação permanente, de acordo o Dicionário de Direito Ambiental – Terminologia das Leis do Meio Ambiente, de autoria de Maria da Graça Krieger e Ana Maria Becker Maciel, assim redigido: “As áreas de preservação permanente são áreas que, pelas suas condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas e climatológicas, formam um ecossistema de importância no meio natural.”
A partir daí tem-se que uma área de preservação permanente deve atender ao mesmo tempo a vários elementos condicionantes, inclusive técnicos e não jurídicos, além da própria complexidade da concepção de áreas de preservação permanente, assim sendo, não é possível, de maneira simplista, buscar determiná-las exclusivamente a partir da largura dos cursos d’água. Essas, portanto, seriam normas específicas pertencentes aos Estados-membros e aos Municípios, evidentemente, no âmbito do interesse local. Sobre o assunto a própria Patrícia Azevedo arremata:
 
Cremos que o subjetivismo adotado para definir-se o art. 2º, a, deste diploma, como uma norma geral, afronta a autonomia dos Estados-membros e Municípios, já que em determinadas regiões seria possível a ocupação de trecho das áreas vedadas, que foram declaradas como áreas de preservação permanente.
[...]
Cremos que a norma inscrita no art. 2º, a, não constitui norma geral e, dessa forma, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, sendo inconstitucional. (SILVEIRA, 1999, p. 138).
 
Com relação ao resguardo e os limites das matas ciliares José Eduardo Ramos Rodrigues é contundente, senão vejamos:
 
Quanto à questão da proteção das matas ciliares, o Código Florestal merece várias críticas, na medida em que não leva em conta a diversidade ambiental dos cursos d’água brasileiros. Como ressalta Luiz Mauro Barbosa na sua já por nós citada obra, é necessário lembrar que a realidade ambiental se apresenta de maneira heterogênea, cada rio organizando-se no relevo de forma diversificada. Assim, por exemplo, em regiões onde os vales são mais abruptos e mais sujeitos a erosão, a mata ao longo do rio deve ser mais extensa do que nas planícies fluviais amplas e relativamente planas, cujos terrenos são mais estáveis e onde os processos erosivos são menos drásticos. No estabelecimento de faixas para preservação da mata ciliar outros fatores como os mencionados devem ser considerados, especialmente na fase atual, onde se propõe a recuperação de grandes trechos degradados das matas ciliares. Desta forma, alguns fundamentos ecológicos para o manejo de florestas, relacionados com o ciclo hidrológico, diversidade biológica e ciclagem de nutrientes também precisam ser considerados.
[...]
Por outro lado, o parágrafo único do mesmo art. 2º, com a redação que lhe é dada pela Lei 7.803/89, informa que nas áreas urbanas, regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, serão observados a respeito das áreas de preservação permanente os planos diretores, os limites e princípios a que se refere este mesmo art. 2º.
Ora, a regra geral é que a esmagadora maioria dos municípios não possui plano diretor nem lei de uso do solo. E ainda que tivesse, parece quase impossível aplicar-se à espécie os limites que o Código Florestal determina para as áreas rurais, onde a ocupação e utilização do solo é de características completamente diferentes. (RODRIGUES, 2000, p. 190-191).
 
O Deputado Federal Gustavo Fruet, na qualidade de relator de projeto de lei recentemente apresentado pelo Deputado Federal Jamil Murad, que trata dos assentamentos habitacionais de baixa renda situados em áreas de preservação permanente e zonas de risco, em zonas urbanas, ao firmar o voto destacou a atual visão do legislador para o caso, no âmbito da legislação urbanística e ambiental, cujos termos em parte são os seguintes:
 
Urge, portanto, oferecer uma solução para o problema, criando condições legais para a regularização dessas ocupações, de maneira que, de um lado, seja preservado o direito das pessoas à vida e à moradia e, de outro, minimizado o dano ambiental que está sendo perpetrado. Sobre esse aspecto, é importante ressaltar que, do ponto de vista ambiental, o uso regrado de uma área de preservação permanente para fins de moradia, da qual resulte certo controle e medidas mitigadoras, é sempre menos danoso que a ocupação irregular dessa mesma área.
Para equacionar essa questão, a MP 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, alterou o art. 4º do Código Florestal (Lei nº 4.771, de setembro de 1965). Com a mudança, admite-se a autorização para supressão de vegetação em área de preservação permanente (APP) ‘em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto’ (art.4º, caput). Sendo área urbana, a supressão pode ser autorizada pelo órgão municipal competente, se o Município dispuser de conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, ressalvada a necessidade de anuência prévia do órgão ambiental estadual competente (art. 4º, § 2º). Entre outras medidas, está previsto que o órgão ambiental competente deve indicar, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor (art. 4º, § 4).
[...]
Além disso, discute-se no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Urbano o Projeto de Lei nº 3.057, de 2000, e seus apensos, que intentam reformular a norma legal que rege o parcelamento do solo para fins urbanos no País. Essa reformulação, que conta com a participação ativa do Ministério das Cidades e de vários setores da sociedade civil interessados no tema, pretende abranger também a questão da regularização fundiária urbana, dando tratamento legal adequado para as ocupações irregulares em APP. O texto que vem sendo discutido, diga-se de passagem, segue a mesma linha adotada pelo CONAMA, no sentido de definir os casos em que seria admitida a supressão da vegetação e quais as medidas compensatórias a serem adotadas. (BRASIL, Projeto de Lei nº 5.107, 2005).
 
         De acordo com a redação atual do Código Florestal, com relação aos casos previstos pelo caput do artigo 2º e suas diversas alíneas, as áreas de preservação permanente ali criadas têm natureza jurídica de limitação administrativa não gerando, em princípio, direito a indenização. Já, com relação às áreas de preservação permanente localizadas nas áreas urbanas, conforme entendimento de Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo, Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados e estudiosa da matéria, “a lei apresenta redação que tem gerado sérias controvérsias. Há posições totalmente antagônicas em relação ao termo ‘limites’ presente no parágrafo único do art. 2º do Código Florestal”. (ARAÚJO, 2002, p. 4).
Sobre o termo “limites” Ronald Victor Romero Magri e Ana Lúcia Moreira Borges, pesquisadores e membros do Ministério Público de São Paulo, afirmam:
 
Esse termo não pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numéricas contidas na norma federal, pois assim não seria a lei municipal senão mera repetição daquela.
Não pode também ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mínimo a ser obedecido pelo legislador local, que assim só poderia estatuir restrições maiores. Isso porque tal situação redundaria no paradoxo de se impor para o espaço urbano padrões mais rigorosos do que para o natural. Apenas para ilustrar esse ponto, basta figurar a hipótese de uma cidade ribeirinha, situada à beira de um rio com mais de seiscentos metros de largura, ter de deslocar-se para, no mínimo, meio quilômetro de sua margem, para satisfazer a norma do art. 2º, letra a, inc. V, da lei em causa, posto que o estatuto municipal sobre o tema não poderia autorizar qualquer supressão da vegetação ciliar naquela extensão.
Por conseguinte, a expressão ‘limites’ apenas pode significar que a lei municipal não pode fixar padrões mais rigorosos do que os contidos na federal, que constitui, por assim dizer, o seu teto. Esse critério visaria assegurar que não fosse a propriedade urbana mais onerada que a rural, pelas restrições impostas à sua utilização em prol da preservação ambiental. Ao mesmo tempo, tal solução é a mais condizente com tudo quanto acima ficou dito a propósito de ambiente artificial e natural. (MAGRI; BORGES, 1996, p. 75).
 
         Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei sustentam que os limites do Código Florestal são inaplicáveis às zonas urbanas, devendo o assunto ser tratado pela legislação urbanística, nos termos seguintes:
 
Portanto, as faixas indicadas na letra a do artigo 2º do Código Florestal variam de acordo com a largura dos rios ou cursos d’água, sendo de trinta metros a faixa mínima, em ambos os lados, medida das suas margens e de um rio mínimo de cinqüenta metros nas nascentes e nos chamados olhos d’água.
Ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios de águas naturais ou artificiais as faixas mínimas variam de acordo com a utilização desses mananciais.
O nosso entendimento é de que essas exigências são para imóveis situados na zona rural, não só pelo que estipula o parágrafo único do art. 2º do Código Florestal, anteriormente transcrito, como pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos, uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. (AMADEI; AMADEI, 2002, apud ARAÚJO, 2002, p. 5).
 
Como bem salienta em estudo Suely Mara Araújo, a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, não revoga o parágrafo 1º do artigo 3º do Código Florestal, havendo de ser entendido a partir da atual redação do artigo 4º referenciado que as novas regras aplicam-se tão somente àquelas áreas de preservação permanente criadas nos termos do artigo 2º do mencionado Código. Então, de acordo com as novas regras, a supressão de vegetação em áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas segue as regras fixadas pelo órgão ambiental municipal, naqueles municípios que possuam conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, sendo também exigida a anuência prévia do órgão ambiental estadual. Destarte, além da necessidade do procedimento administrativo próprio para comprovar a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa locacional do empreendimento, também será necessário se atender as novas regras trazidas pela citada Medida Provisória nº 2166-67/2001, que modificou em parte a redação do artigo 1º do Código Florestal, da seguinte maneira:
 
Art. 1º - [...]
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;
V - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
         Em seguida, prosseguindo o estudo já mencionado, Suely Araújo anota:
 
A redação do art. 4º trazida pela MP 2.166-67/01 é problemática em relação a vários aspectos. No que se refere a áreas urbanas, a anuência do órgão estadual pode ser entendida tanto como um ato específico para cada procedimento administrativo, quanto como um ato genérico que ateste que o Município tem capacidade para conceder autorizações para supressão de vegetação em APP. No que se refere a áreas rurais, ou a áreas urbanas em municípios que não contam com conselho de meio ambiente ou plano diretor, não há como saber quando cabe a anuência prévia do órgão federal ou municipal de meio ambiente (§ 1º do art. 4º). Além disso, a vedação à supressão de vegetação em nascentes, dunas e mangues em casos de interesse social não tem uma justificativa evidente.
Em relação à vegetação das APP previstas pelo art. 3º do Código Florestal e criadas pelo Poder Executivo federal, há que se ponderar se a Constituição Federal de 1988 não teria retirado do IBAMA a competência para autorizar a sua supressão. As APP assim declaradas pelo Poder Público assemelham-se em tudo aos espaços territoriais especialmente protegidos do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal. E diz a Constituição que esses espaços, uma vez criados por decreto ou por lei, só podem ser alterados ou suprimidos mediante lei. Mas há quem entenda que a lei de que fala a Constituição, no caso das APP, é o próprio Código Florestal, que delega genericamente essa competência ao órgão federal. (ARAÚJO, 2002, p. 7-8).
 
         Nesse momento, é importante salientar, que resoluções, portarias e decretos não são instrumentos adequados para instituir áreas de preservação permanente, ou seja, somente lei deve ser usada, isto porque, além da área ficar submetida a cuidados especiais, o proprietário passa a sofrer sérias restrições com relação ao seu direito de uso e gozo, devendo ser lembrado que no mundo jurídico somente a lei em sentido concreto pode inovar quando são criados direitos e obrigações.
         A leitura da nova redação do artigo 4º do Código Florestal, alterado pela Medida Provisória nº 2.166-67, indica que a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. A seguir, ao estabelecer a condição para supressão de vegetação em área de preservação permanente, o parágrafo 2º desse mesmo artigo 4º excepciona a regra fixada, senão vejamos:
 
Art. 4º -  A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º -  A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
Ora, a partir da leitura do texto legal observa-se, na contramão do desejo de muitos, que o fato da área de preservação permanente se encontrar na zona urbana impõe modificação da proteção legal a esse recurso natural, ou seja, de acordo com as precisas palavras de Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade, a questão é assim esclarecida:
        
Com efeito, o parágrafo segundo representa exceção à intocabilidade de APP e, por se tratar de área urbana, até mesmo dispensa a exigência da declaração de utilidade pública ou interesse social para a supressão da vegetação. Aqui, mais uma vez, se pretendeu reforçar a tese de que cabe ao Município a disciplina do uso e ocupação do solo em seu território, mormente em se tratando de zona urbana. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 4).
 
         A seguir, nos parágrafos 3º e 4º do artigo 4º, também encontramos exceção à regra de proibição da supressão de vegetação nas áreas de preservação permanente, nos casos eventuais ou de supressão de baixo impacto, sendo que nessas situações inclusive se dispensa a declaração de utilidade pública ou mesmo o interesse social, que será substituída pela autorização do órgão ambiental competente, havendo ainda a previsão até de medidas mitigadoras e compensatórias que poderão vir a ser adotadas pelo empreendedor. Ora, a partir daí fica evidente que há uma correlação entre o grau de impacto causado e o rigor da lei, e ainda, em se tratando de zona urbana há uma evidente flexibilização do tratamento dado aos recursos naturais, inclusive, até porque nas zonas urbanas a sensibilidade ecológica naturalmente é diferenciada, em face das necessidades e até pressões das próprias comunidades. Portanto, é evidente a inaplicabilidade nas zonas urbanas da regra geral de que as áreas de preservação permanente são intocáveis.
         Buscando nos ensinamentos de Carlos Maximiliano uma maneira adequada de entendimento do parágrafo único do artigo 2º, com vistas a interpretá-lo em consonância, tanto com os demais dispositivos do Código Florestal como com o próprio ordenamento jurídico do país, vemos que na consagrada obra Hermenêutica e Aplicação do Direito encontramos apontamentos indicando que a interpretação das normas legais deve levar em conta o valor lingüístico, utilizando a semântica para efetivar uma interpretação sistemática do dispositivo, mas sempre de maneira a não comprometer a finalidade do texto. Vejamos o que diz o insigne mestre:
        
O fim inspirou o dispositivo; deve, por isso mesmo, também servir para lhe limitar o conteúdo; retifica e completa os caracteres na hipótese legal e auxilia a precisar quais as espécies que na mesma se enquadram. Fixa o alcance, a possibilidade prática; pois impera a presunção de que o legislador haja pretendido editar um meio razoável, e, entre os meios possíveis, escolhido o mais simples, adequado eficaz. O fim não revela, por si só, os meios que os autores das expressões de Direito puseram em ação para realizar; serve, entretanto, para melhor compreendê-los e desenvolvê-los em suas minúcias. Por conseguinte, não basta determinar finalidade prática da norma, a fim de reconstruir o seu verdadeiro conteúdo; cumpre verificar se o legislador, em outras disposições, já revelou preferência por um meio, ao invés de outro, para atingir o objetivo colimado; se isso não aconteceu, deve-se dar a primazia ao meio mais adequado para atingir aquele fim de modo pleno, completo, integral. (MAXIMILIANO, 1996, p. 152).
 
         É certo, pois, que o Código Florestal objetivou fixar as normas e regras exclusivamente para florestas inseridas no meio rural, ou seja, onde a ingerência humana é ocasional. Tanto é verdade que se observarmos o texto original, que entrou em vigor em 1965, não encontramos uma única referência à área urbana, entretanto, inúmeros são os dispositivos que citam atividades rurais.
Há de se ressaltar ainda que, no texto atual modificado, somente em três oportunidades encontramos a menção de área urbana, sendo todas elas fruto de alterações posteriores à própria Constituição da República de 1988, e que vieram resolver dúvidas e inclusive elucidar que a regra do caput do artigo não se aplicaria nas zonas urbanas. Cronologicamente as alterações ocorreram com a Lei nº 7.803, de 24 de agosto de 1989, que acresceu parágrafo único ao artigo 2º e parágrafo único ao artigo 22, e, com a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que acresceu o parágrafo 2º ao artigo 4º, verbis:
 
Art. 2º -
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal,  e nas  regiões  metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º -
§ 2º -  A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 –
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
         De resto, vale observar, que se os limites inseridos no parágrafo único do Código Florestal fossem mínimos, é certo que os planos diretores e as próprias leis de uso do solo perderiam, via engessamento, o próprio sentido de existirem, pois, em essência, tão somente repetiriam o Código Florestal. Além do mais, é difícil imaginar, que o legislador objetivou impor ao meio urbano já densamente povoado, regras mais restritivas que as propostas para o meio rural.
         Por fim, vale lembrar, que é através dos planos diretores e das leis de uso do solo que a municipalidade busca a melhor adequação para as áreas verdes das zonas urbanas e de expansão urbana. Sobre essa questão Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade muito bem lembraram o que foi pontificado pelo professor Édis Milaré:
                  
A preservação de áreas verdes no perímetro urbano dos Municípios tem o objetivo de ordenar a ocupação espacial, visando a contribuir para o equilíbrio do meio ambiente em que mais intensamente vive e trabalha o homem. As normas que disciplinam, no meio ambiente urbano, a preservação de áreas verdes, são as contidas no Plano Diretor, na lei de uso do solo, seja municipal, seja metropolitana, e em outras editadas especialmente para tal fim. [...] A supressão de árvores ou formações arbóreas isoladas em áreas urbanas, que não se enquadrem em qualquer das situações de proteção ambiental, pode ser feita mediante simples autorização do Poder Público Local, quando a lei assim o exigir. (MILARÉ, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 7).
 
         A aplicação indistinta das regras fixadas no Código Florestal para as áreas de preservação permanente podem ser consideradas inadequadas porque não levam em conta as importantes diferenças existentes entre as zonas rurais e urbanas, além do mais, não se pode perder de vista a importância de se proteger o ambiente, mas também assegurar o bem-estar social das populações urbanas. Também não se pode esquecer que o Poder Público, inclusive através do próprio EIA-RIMA, para adequar a qualidade de vida urbana, tem meios e capacidade para avaliar casos de supressão de vegetação e as necessárias medidas mitigadoras ou compensatórias que cada caso venha a requerer.
         Igualmente importante é buscar-se a adequada interpretação do texto legal,  inclusive de forma que o mesmo se adapte à época em que se encontra o intérprete, para que assim ocorra a necessária adequação à realidade. Como muito bem observaram Roberta Damis e Taís Andrade, a letra da lei não comporta uma só forma de interpretação, assim sendo:
 
É necessário dizer que, pelo processo interpretativo, não decorre a descoberta do unívoco ou do correto sentido, mas, sim, a produção de um sentido originado de um processo de compreensão, onde o sujeito, a partir de uma situação hermenêutica, faz uma fusão de horizontes a partir da historicidade. Não há interpretação sem relação social. (STRECK, 1999, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
 
         Para demonstrar que o artigo 2º do Código Florestal, quando originalmente elaborado, não objetivou disciplinar questões relacionadas às zonas urbanas, Vicente Gomes da Silva, consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente, formulou as indagações seguintes:
 
Como compatibilizar o conceito de largura ou metragem estabelecidas na lei para os corpos d’água existentes nos centros urbanos? Como resolver, por exemplo, a proibição de construção de prédios públicos, ou mesmo residenciais, nos topos de morros, montes, montanhas, serras, nas encostas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas se boa parte das cidades brasileiras encontram-se no litoral e quase todas construídas em regiões e locais que se enquadram na proibição da norma? (SILVA, 2002, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
 
         A verdade é que a realidade urbana sempre foi diferente. Inadmissível é agora imaginar que a pretensão do legislador foi, em se aplicando o Código Florestal em áreas urbanas, que seja providenciada a destruição de avenidas, prédios e mesmo bairros inteiros que, em alguns casos, foram implantados a centenas de anos, porque se encontram em desacordo com a lei que em 1965 entrou em vigor. Sem esquecer ainda, das implicações que, a contra-senso, decorreriam envolvendo muitas vezes populações inteiras. Para percebermos a impertinência da conclusão basta observar a quantidade de edificações que existem junto às margens de pequenos cursos d’água nas capitais brasileiras.
         Vale ainda destacar, que objetivando a aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas, o artigo 2º do Código Florestal foi alterado com a introdução da alínea i, assim o texto legal passou a considerar também de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situada “nas áreas metropolitanas definidas em lei” (BRASIL, Lei nº 6.535, 1978). Entretanto, para dirimir dúvida, posteriormente essa alínea foi suprimida e parágrafo único foi acrescentado ao artigo 2º, com isso, em se tratando de zonas urbanas, estabeleceu-se que deveriam ser observados os planos diretores e as leis de uso do solo (BRASIL, Lei nº 7.803, 1989), momento, inclusive, que foram ampliados os limites fixados para as faixas constantes do caput do artigo 2º.
         Ainda, sobre a necessidade de uma interpretação adequada do Código Florestal, Roberta Damis e Taís Andrade resgatam o posicionamento de Jackson Lisboa Junior, Procurador Federal do IBAMA, nos seguintes termos:
 
As APPs em área urbana, são especialmente protegidas, mas têm outro regime jurídico, respeitados os princípios e limites do código. Este regime é baseado no uso sustentável dos recursos naturais compatíveis com o meio ambiente urbano. Este regime de uso está amparado no estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/79), na lei de Zoneamento Costeiro (7.661/88), e nas demais leis urbanísticas municipais.
[...]
Viu-se, na prática, a necessidade de se flexibilizar o regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas ante à incompatibilidade de sua manutenção integral no meio ambiente urbano. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
 
         E, prosseguindo, essas mesmas estudiosas da matéria alertam que o Código Florestal não pode ser interpretado de maneira a trazer prejuízos irreparáveis aos interesses das comunidades urbanas, e inclusive salientam, a proteção dos recursos naturais inseridos nas zonas urbanas deve ser providenciada de acordo com o caso concreto, como bem observa Paulo Victor Fernandes, nos seguintes termos: “A interpretação, levando-se em consideração todos os fatores a ela relacionados, deve se dirigir para uma conclusão que privilegie o meio ambiente, sem, contudo, obstar a produção e o desenvolvimento. Esta é a finalidade da norma”. (FERNANDES, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
         Mostra inequívoca de que nos últimos anos o Código Florestal vem sendo remendado para atender questões urbanas, é a interpretação que vinha sendo dada ao parágrafo 1º do artigo 3º, e as alterações introduzidas a partir da Medida Provisória nº 2.166-67/2001.
         Com relação a tal parágrafo, o entendimento do IBAMA era de que seu poder de autorizar a supressão também se aplicava às vegetações de preservação permanente criadas pelo artigo 2º do Código Florestal, ou seja, esse poder de autorizar não estava restrito somente às florestas criadas a partir do artigo 3º, isto é, aquelas declaradas por ato do Poder Público.
         Posteriormente, a partir da Medida Provisória nº 2.166/2001, o Poder Executivo Federal procurou eliminar a dúvida quanto à extensão da aplicação do parágrafo 1º do artigo 3º quando se necessita suprimir vegetação em área de preservação permanente, visto que, a partir da nova redação do artigo 4º, foi possível suprimir-se esse tipo de vegetação decorrente do artigo 2º, sem a necessidade de lei própria, o que era a dúvida. Entretanto, curiosamente, a Medida Provisória não revogou expressamente o parágrafo 1º do artigo 3º que tanto gerava dúvidas, com isso, e devido à falta de clareza do texto legal, permanece o impasse quanto à exclusiva aplicabilidade das regras do artigo 4º ao artigo 2º do mencionado Código.
         Com relação à supressão de vegetação considerada de preservação permanente nas zonas urbanas, elas atualmente dependem da observância do parágrafo 2º do artigo 4º, ou seja, autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, e, ainda, anuência prévia do órgão ambiental estadual.
         Além disso, como anteriormente mencionado, também é necessário procedimento administrativo que comprove a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa técnica ou locacional do empreendimento proposto, sendo que a utilidade pública e o interesse social estarão condicionados à discricionariedade prevista no artigo 1º do próprio Código Florestal, modificado pela Medida Provisória supra mencionada.
Como se observa, o entendimento do CONAMA era de que as florestas de preservação permanente do artigo 2º do Código Florestal, dependendo das situações, podiam vir a ser suprimidas. Com a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, o artigo 4º do Código Florestal passou a ter a seguinte redação:
 
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 1º - A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
§ 3º - O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.
§ 4º - O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor.
§ 5º - A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas “c” e “f” do art. 2º deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
§ 6º - Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA.
§ 7º - É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
 
 
“A sabedoria amadurece
por meio do sofrimento.”
 
Ésquilo (trágico grego, c. 525-456 a.C.)
 
 
9. Conclusões
 
Em um país com dimensões continentais é complexo legislar de forma adequada quando o assunto envolve tamanha diversidade regional, em especial peculiaridades envolvendo mais de cinco mil municípios brasileiros. Ora, em se tratando de um universo tão amplo de diferenças, envolvendo desde um minúsculo povoado interiorano até uma metrópole como a Grande São Paulo, não se pode conceber a aplicação de normas gerais do Código Florestal a espaços urbanos tão díspares.
A realidade urbana muitas vezes é diferente da rural quanto à proteção ao meio ambiente, e, em qualquer dos casos, também haverão de serem diferentes as flexibilizações da tutela dos recursos naturais. O bem-estar social numa cidade reúne peculiaridades, e exemplo disso são as necessidades que as comunidades urbanas possuem de moradias cercadas de inúmeras obras de infra-estrutura. Ademais, não se pode esquecer que a interpretação das normas ambientais deve ser efetivada de acordo com o desenvolvimento sustentável, portanto, sempre buscando a conciliação do crescimento econômico e interesse social, com a proteção ambiental.
A correta interpretação hermenêutica do artigo 2º do Código Florestal leva ao entendimento de que a sua aplicação se restringe ao meio rural, especialmente em virtude da redação do parágrafo único, taxativo ao estabelecer, que no caso de áreas urbanas observar-se-á o disposto no respectivo plano diretor e leis de uso do solo. E esse mesmo parágrafo único é encerrado com a disposição normativa de que, o legislador municipal deverá respeitar os princípios e limites a que se refere o artigo.
         De acordo com ensinamento do magistrado e professor Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 358), tal disposição normativa não está obrigando o legislador municipal a repetir o disposto nas diversas alíneas do parágrafo 2º do Código Florestal, pois, nesse caso, a própria existência do parágrafo único seria injustificada. Ademais, não se pode esquecer que os “limites e princípios” constantes da norma envolvem mera diretriz, ou seja, a lei municipal não poderá vir a ser mais rigorosa do que o Código Florestal.
         Há de se registrar que, nas zonas urbanas, é praticamente impossível demarcar-se como área de preservação permanente faixas marginais com largura superior a trinta metros, e, havendo dificuldade de se aplicar a norma, poderá haver inobservância do artigo 182 da Constituição da República de 1988, do teor seguinte: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais, fixadas em lei, têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. (BRASIL, Constituição, 1988).
Destarte, parece imprudente que a largura das faixas marginais dos cursos d’água seja providenciada através de lei federal, pois é inadmissível imaginar que tal aplicação possa ser efetivada indistintamente em todo o território nacional, vez que, obviamente, a bacia do rio Amazonas difere sobremaneira da bacia do rio Arrudas na cidade de Belo Horizonte, assim como do rio São Francisco em Pirapora.
         Para a democracia é importante a possibilidade de se permitir que as administrações municipais cuidem, por si, de seus próprios espaços urbanos, até porque a Constituição da República de 1988 conferiu aos Municípios a capacidade de autogestão. Portanto, em se tratando o território nacional de um espaço com dimensões continentais, e envolvendo uma gama tão vasta de biodiversidades, é importante que a legislação ambiental seja interpretada com suficiente adequabilidade técnica e razoabilidade.
É evidente a imperfeição da redação do parágrafo único do Código Florestal, modificado pela Lei nº 7.803/89, e tal imperfeição não pode vir a ser justificativa para se aplicar regras das áreas de preservação permanente indistintamente em zonas urbanas.
Além da revisão imediata do Código Florestal, também é imprescindível que se providencie avaliação da possibilidade de uso e exploração sustentável de determinadas áreas de preservação permanente, havendo talvez com isso necessidade de se revir a roupagem jurídica das mesmas, para se harmonizar os artigos 170 e 182 da Constituição da República de 1988.
As faixas de preservação permanente fixadas pelo Código Florestal, em geral são inaplicáveis à realidade urbana das bacias hidrográficas, e são igualmente inaplicáveis à realidade que envolve encostas ou topo de morros. Como anteriormente salientado, alternativa que deve ser analisada é tratar essa questão, no âmbito rural e urbano, a partir de avaliações providenciadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, que levem em conta, dentre outras, as condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas, climatológicas, e inclusive as atividades econômicas e sociais predominantes.
A Constituição da República de 1988 não prevê a aplicação do Código Florestal nas zonas urbanas, entretanto trata do plano diretor que é o instrumento básico de política desenvolvimento e de expansão urbana, para organizar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
         A aplicação do plano diretor decorre de imposição constitucional que objetiva tornar democrática a política e o planejamento urbanístico. Ademais, como bem ressalta o magistrado Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 361), a Lei nº 7.803/89, que modificou a redação da alínea a do artigo 2º do Código Florestal, ao introduzir os itens 1 a 5 o fez de maneira inconstitucional, pois o artigo 22 da Constituição da República de 1988 não fixou à União competência privativa para legislar sobre matéria ambiental, ou seja, a Carta Magna na verdade estendeu essa competência a todos os entes federados e inclusive fixou as regras.
Ora, se de acordo com expressos termos dos artigos 1º e 2º da Lei nº 10.257/2001, Estatuto da Cidade, o plano diretor se encarrega de proteger os recursos naturais nas zonas urbanas, então a aplicação do Código Florestal em tais espaços estará restrita àquilo em que houver compatibilidade.
Nas zonas urbanas não é saudável a preocupação com o meio ambiente ser vista ou tratada como conflitante com o planejamento dos espaços, visto que esse planejamento só se justifica se estiver voltado para atender o bem-estar das próprias pessoas, sendo um meio ambiente ecologicamente equilibrado condição essencial para a sadia qualidade de vida. E é importante observar, inclusive a partir da ótica do Estatuto da Cidade, que para se reordenar os espaços urbanos críticos, levando em conta as questões ambientais, é necessário se pensar em longo prazo e de acordo com uma perspectiva solidária, evidentemente comprometida com a qualidade de vida tanto da presente como das futuras gerações.
Vale destacar também, que caso o legislador tivesse interesse em definir áreas de preservação permanente nas zonas urbanas, certamente essa providência seria tomada e faria parte da Lei nº 10.257/2001, ou seja, do Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ao definir as normas gerais balizadoras da política de planejamento urbano, como consta do parágrafo único do artigo 1º do teor seguinte: “Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
É necessário observar que, nos termos do parágrafo 1º desse mesmo artigo 182, o plano diretor se destaca como instrumento importante para desenvolvimento da política urbana. Ronald Pietre observa que Hely Lopes Meireles em sua consagrada obra Direito Municipal Brasileiro, afirma que o plano diretor:
 
Deve ser a expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É um instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda a atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade. [...] A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins urbanísticos como para efeitos tributários. [...] Promulgada a lei municipal instituidora ou ampliadora da zona urbana, a prefeitura deverá enviar seu texto integral ao Incra, para a cessação de sua jurisdição sobre a nova área urbana e transferência da competência impositiva federal (ITR) para a municipal (IPTU), incidente sobre o terreno e respectivas construções. (MEIRELES, [1999?], apud PIETRE, 2006, p. 359).
 
 
O artigo 24 e seu inciso VI, da Constituição da República de 1988, esclarecem que a competência para legislar sobre matéria ambiental é concorrente, sendo que o parágrafo 1º deste mesmo artigo esclarece: “No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”. (BRASIL, Constituição, 1988). Ou seja, enquanto a União é competente para fixar as normas gerais, os Estados são competentes para estabelecer as normas específicas com relação à matéria ambiental.
De acordo com o artigo 23, combinado com os artigos 30, VIII, e 182, da Constituição da República de 1988, o Município possui competência para proteger o meio ambiente, bem como realizar a organização do seu território, devendo ser lembrado, nos expressos termos do mencionado artigo 182, que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, e que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Nos termos do artigo 23, VI, da Carta Magna, em virtude do princípio da legalidade, os municípios também possuem competência legislativa em matéria ambiental, pois, evidentemente, não poderiam agir sem lei autorizativa para tal. Assim sendo, e em face da competência legislativa dos Estados e Municípios em matéria ambiental, há de se concluir pela inconstitucionalidade da Lei nº 7.803/89 que, ao incluir os itens 1 a 5 na alínea a do artigo 2º, do Código Florestal, não observou que tais itens deveriam tratar de normas gerais, conforme expresso no artigo 24, parágrafo 1º da Carta Constitucional de 1988.
Antônio Herman V. Benjamin, em artigo consagrado denominado Reflexões sobre a Hipertrofia do Direito de Propriedade na Tutela da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente, pontua com relação ao direito de propriedade o seguinte:
 
O Direito Ambiental – e com ele todos os instrumentos destinados a viabilizar o desenvolvimento sustentável – não enseja, de maneira alguma, o enfraquecimento ou a destruição do direito de propriedade. Ao revés, a nova disciplina é manifestação necessária e legítima de um direito supra-individual (o meio ambiente ecologicamente equilibrado) que, no plano constitucional, participa da própria gênese do direito de propriedade e o condiciona. No fundo, a norma ambiental tão só deseja um mínimo de “ponderação ecológica”, para usar a referência de Gomes Canotilho, no sentido de obrigar os empreendedores e todos os operadores jurídicos a levarem em conta, em suas decisões e valorações, a proteção do meio ambiente. (BENJAMIN, 1997, p. 60-61).  
 
 
Destarte, não é conveniente se aplicar a legislação ambiental de maneira apaixonada, inclusive porque tal procedimento poderá resultar em termos práticos, humanitários e jurídicos, em uma violação dos direitos do homem mais grave do que não se aplicar.
 
“Os progressos obtidos por meio do ensino são lentos;
já os obtidos por meio de exemplos são mais imediatos e eficazes.”
 
Sêneca (filósofo latino, 4 a.C.-65 d.C.)
 
 
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SILVEIRA, Patrícia Azevedo da. Análise crítica do Código Florestal: perspectivas para sua revisão. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v. 4, n. 16, p. 135-143, out./dez., 1999.
 
 
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Comentários e Opiniões

1) Jose Adão P Do Nascimento (22/10/2009 às 10:04:32) IP: 189.47.178.3
Parabens pelo trabalho, bastante abrangente. Porém, constata-se que todas as leis, resoluções e decretos, são meramente interpretativos, haja visto, que não se sabe peremptóriamente que lei seguir, depende única e exclusivamente da interpretação dos juizes, sendo que cada um, interpreta de acordo com seu entendimento. Fica sempre a dúvida, e como sempre, a população brasileira é prejudicada. A pessoa vai a um órgão, obtem parecer favorável, já o outro contesta. E uma balburdia total.


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