O MODELO TRIPARTITE DE SEPARAÇÃO DOS PODERES ADOTADO NO BRASIL

             O MODELO TRIPARTITE DE SEPARAÇÃO DOS PODERES ADOTADO NO BRASIL

 As relações humanas não se deram sempre da mesma forma, uma vez que grandes conflitos e guerras causaram feridas definitivas na história da humanidade, sempre tendo como principal objetivo a disputa pelo poder.

A busca pelo poder absoluto, pelo domínio cada vez maior de áreas, bem como a ganancia pela riqueza, condicionaram a existência humana a conviver com longos períodos de guerras e conflitos, que levaram a dizimar dezenas de milhares de vidas humanas ao longo da história. 

Durante determinados períodos da história humana houveram momentos em que as relações humanas não eram objeto de consideração pelo direito, não sendo uma relação juridicamente pertinente, não se incluindo no campo da consideração e regulamentação pelo direito.

A riqueza obtida com as invasões e aquisições militares fomentava cada vez mais as barbáries e crimes cometidos pelos governantes ao longo do tempo, não havendo nenhuma preocupação com as consequências desses atos e em relação as suas vítimas.

No transcurso do tempo, formas de governar foram criadas para controlar a sociedade de cada época, permitindo que governos autoritários passassem a obter lucros não somente com as conquistas extraterritoriais, mas com o trabalho da própria população, através da cobrança de impostos sobre a produção, extorquindo ou explorando a sua própria gente[1].

Pobreza e miséria não são vividas apenas pelos povos do século atual, mas situações que sempre acompanharam a humanidade, seja por dificuldades tecnológicas ou por imposição dos governos, mas sempre causando danos irreparáveis aos seres humanos. 

Pequenas conquistas foram obtidas pelos povos ao longo do tempo, sendo que formas de regulamentação de direitos remontam somente períodos recentes da história da humanidade, tendo a Revolução Francesa de 1789 sido um dos principais movimentos reformadores do período absolutista do Estado com profundas modificações políticas, sociais e econômicas[2].

Em cerca de dez anos, de 1789 a 1799, a aristocracia do antigo regime Frances perdeu seus privilégios, libertando os camponeses dos antigos laços que os prendiam aos nobres e ao clero, desaparecendo as amarras feudais que limitam as atividades da burguesia, criando um mercado de dimensão nacional[3].

O modelo revolucionário francês ainda hoje serve como exemplo do poder do povo em relação aos seus governos, demonstrando que as mudanças podem acontecer, mas dependem da vontade dos governados e não apenas dos governantes. 

A Revolução Francesa foi à alavanca que levou a França do estágio feudal para o capitalista e mostrou que a população era capaz até de condenar um rei, sendo um marco evolutivo de liberdade para o mundo[4].

É possível fazer uma relação da Revolução Francesa com o momento político vivido no Brasil nos dias atuais, visto que a grande instabilidade política é fruto de uma mudança política que ocorreu décadas atrás, visando à mudança de um governo militar para um governo popular, no qual se depositou a expectativa de mudanças que possivelmente modificariam para melhor as condições de vida das classes socais menos favorecidas.

Não foi o que aconteceu, pelo contrário, o anseio popular atual é de tentar retirar do poder os atuais governantes na busca de mudança do cenário político, visto que o atual governo reveste-se de acusações de corrupção e desvios de conduta que empurram o país em profunda crise econômica, situação simular a que fomentou a Revolução Francesa, embora diferentes as épocas e os cenários políticos, mais iguais em relação ao descontentamento popular quanto aos detentores do poder em detrimento das classes sociais menos favorecidas.

Nesse panorama histórico de conquistas e conflitos, o direito surgiu como um reflexo do pensamento dominante de cada época e de cada lugar, sendo o resultado daquilo que a classe dominante apresentava como o melhor, mais adequado, mais justo, para aquele determinado período da história[5].

O povo necessitava de proteção mínima, a fim de que direitos pudessem inibir atos arbitrários ou desumanos de seus governantes, os quais eram motivados pela desregrada busca por mais poder e por conquistas de territórios[6].

Os povos conquistados, na maioria das vezes, eram colocados em situação de inferioridade em relação a direitos dos povos conquistadores, mesmo sendo anexados ou incorporados por aqueles que os dominavam, situações que aumentavam cada vez mais a miséria e a fome, sem contar as atrocidades praticadas pelos exércitos em relação aos povos conquistados[7]. 

Ingo Wolfgang Sarlet ao tratar sobre a concepção jusnaturalista dos direitos naturais e inalienáveis do homem, leciona que

Ainda que consagrada a concepção de que não foi na antiguidade que surgiram os primeiros direitos fundamentais, não menos verdadeira é a concepção de que o mundo antigo, por meio da religião e da filosofia, legou-nos algumas das ideias chaves, que posteriormente, vieram a influenciar diretamente o pensamento jusnaturalista e a sua concepção de que o ser humano, pelo simples fato de existir, é titular de alguns direitos naturais e inalienáveis, de tal sorte que essa fase costuma também ser denominada de “pré-história” dos direitos fundamentais[8].

Com o avanço das tecnologias disponíveis em cada época, como por exemplo, a navegação, houve a possibilidade de aproximação dos povos, seja por conquistas, seja por estarem subjugados ou submetidos aos comandados dos conquistadores, motivo pelo qual houve a mistura, pode se assim dizer, de costumes, tecnologias e modos de vida, permitindo o aprimoramento e a criação de novas regras de convívio social[9].

A história mostra que as organizações surgiam e se sucediam no sentido de círculos cada vez mais largos e de cada vez maiores integrações dos grupos sociais, sendo o Estado, o resultado de lenta e gradual evolução organizacional do poder, que não pode ser confundida com as formas de agrupamento sociais antigas, as quais, embora respeitassem o governante, não podem ser consideradas como modelo de formação de Estado[10].

Apesar de importantes semelhanças políticas e sociais, não se pode considerar o Estado escravista, Estado antigo, Estado egípcio, Estado medieval, Estado feudal, como verdadeiramente formas de Estado, no sentido como hoje é empregado, uma vez que aqueles que agora sustentam o Estado usam o velho procedimento de dar nova roupagem a coisas antigas, tentando aproveitar as vantagens apresentadas pela tradição[11].

As formas constitucionais históricas diversamente construídas foram necessárias para compor as variadas estruturas feudais em um só mercado nacional, sob o mesmo poder político, visando à formação de uma comunidade negocial, que pudesse estabelecer relações mais harmônicas, visando à obtenção de lucro e a pacificação de conflitos.

Decorrente do poder estatal anteriormente formado, o monopólio do Estado tomou força institucional, antes dispersa por entre várias entidades legais e clericais, inclusive, das forças armadas, uma vez que o mercantilismo integrou a poligarquia feudal nesse monopólio soberano, o que definiu essa nova forma de organização política[12].

O modelo de Estado conforme se conhece hoje surgiu somente no século XV, em virtude de sua estruturação, que o definiu como conjunto de todas as relações entre os poderes públicos e os indivíduos, a fim de promover a harmonização entre os detentores do poder, seus governantes e o povo, prevendo o maior número de regras possíveis, vedando, em parte, o arbítrio estatal[13].

A necessidade de racionalização e humanização das relações sociais fez com que os textos escritos exigissem que todo o âmbito estatal estivesse organizado por normas jurídicas, e que o poder estatal e a atividade por ele desenvolvida se ajustasse ao que fora determinado pelas previsões legais, ou seja, a submissão de todos ao Estado de Direito.

Sobre o conceito de Constituição e a formação de uma hierarquia estatal, leciona Alexandre de Moraes que[14]

Constituição, latu sensu, é o ato de construir, de estabelecer, de firmar, ou, ainda, o modo pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas, organização, formação. Juridicamente, porém, Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, a formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas.

O tema relativo à separação de poderes, ao longo da história, tem sido objeto de estudo e considerações por parte de grandes pensadores como Platão, Aristóteles, Locke, Montesquieu, dentre outros, que culminaram no modelo tripartite conhecido atualmente, inclusive como princípio constitucional inserido no ordenamento jurídico pátrio, também utilizado na maioria das organizações de governo das democracias ocidentais, como a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789[15].

De acordo com Manuel Gonçalves Ferreira Filho, citando Montesquieu, na obra ‘Política’ repartiu as funções de Estado em deliberante, que consiste na tomada de decisões fundamentais, executiva que consiste na aplicação pelos magistrados das decisões e judiciária que consiste em fazer justiça[16].

A clássica visão da separação dos poderes também pode ser conceituada e entendida como uma definição formalista, que possui em seu cerne a conexão entre formalismo e a ideia de que o governo deve ser baseado em leis e não na vontade arbitrária e ambiciosa dos homens.

No Brasil adotou-se o modelo tripartite, possibilitando, dessa forma, meios de controle dos poderes, atribuindo a cada um deles, quais sejam executivo, legislativo e judiciário, funções específicas e atribuições harmônicas em prol da manutenção dos direitos e garantias previstos na carta constitucional de 1988[17].

O conceito de separação de poderes diz respeito a uma forma e modelo de governar cuja criação remonta à Grécia Antiga, sendo a essência dessa teoria o princípio de que os três poderes que formam o Estado devem existir e coexistir de forma independente e harmônica, mantendo-se as características de Estado único e indivisível[18].

O Estado unitário simples é um modelo também utilizado e diz respeito a uma forma centralizada administrativa e juridicamente, sendo que todas as decisões são concentradas no poder central, evitando, desse modo, decisões conflitantes que interfiram na área de atuação dos demais poderes. Entretanto, é possível dizer que a centralização das decisões serviu de base para a formação dos Estados autoritários e que essa forma de Estado não contribuiu para o processo democrático, tendo em vista que não houve espaço para que a população das diversas regiões participasse do processo de formação da vontade nacional, como é o caso da democracia[19].

O Estado Unitário simples, portanto, só pode existir de forma sustentável, em pequenos Estados, onde existe identidade de cultura, língua, costumes e religião, sendo que a pequena área administrada pelo governante único, torna mais fácil e simples governar, até mesmo porque pode haver uma espécie de consulta popular das necessidades daquela comunidade, situação que não se mostra viável em países com grande extensão territorial[20].

No modelo de Estado unitário desconcentrado, muito embora não existam diferentes esferas de poder em nível central, regional e local, o poder central mantém órgãos de representação dentro de divisões territoriais, sendo que essas representações atuam em nome do poder central, que mesmo unitário, se torna presente junto à população.

No Brasil, temos um modelo muito parecido que são os distritos, os quais pertencem ao município sede, mas possui um administrador ligado ao poder central, mas que está diretamente apto a atender as necessidades locais dos munícipes.

O Estado unitário descentralizado pode ser visto como uma evolução dos Estados unitários desconcentrados que ao longo do tempo passaram a receber competências administrativas transferidas por lei e adquiriram personalidade jurídica própria, consequentemente, quanto maior o número de competências administrativas transferidas ao ente territorial, maior é o grau de descentralização[21].

O Estado regional e o autônomo são exemplos de Estados unitários descentralizados, sendo que a descentralização ocorre não só em relação às competências administrativas, mas também em relação às competências legislativas ordinárias, fazendo com que a organização e a execução de competências tenham certa liberdade delegada a outros órgãos da própria administração do poder[22].

Luis Roberto Barroso, ao tratar sobre o tema democracia e forma de Estado leciona que[23]

Já no tocante a democracia, é possível considera-la em sua dimensão predominantemente formal, que inclui a ideia de governo da maioria e de respeito aos direitos individuais, frequentemente referidos como liberdades públicas, como as liberdades de expressão, de associação, de locomoção, realizáveis mediante abstenção ou cumprimento de deveres negativos pelo Estado.

A delegação de competências legislativas e administrativas é autorizada pela Constituição do Estado e é efetivada por meio de lei, sendo que a descentralização ocorre de cima para baixo, já que parte do poder central e, portanto, fica a critério desse poder conceder, reduzir ou ampliar as autonomias das regiões, ou seja, é o poder central que deve decidir sobre a concessão de autonomia para as regiões.

A forma unitária de Estado foi adotada no Brasil durante o Primeiro e o Segundo Reinados, sendo que após a Proclamação da República, em 1889, a forma federalista passou a ser a utilizada, condicionando cada poder a sua área de atuação, dentre de limites estabelecidos na carta constitucional, limitando os poderes[24].

A Constituição Federal de 1988, visando evitar principalmente o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais previu a existência dos poderes do Estado independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais e prevendo prerrogativas e imunidades para que bem pudessem ser exercidas, bem como criando mecanismos de controles recíprocos, sempre como garantia de perpetuidade do Estado Democrático de Direito[25].

Não há como se falar em poderes harmônicos entre si sem que haja limitações de competência para cada um atuar, ou seja, a limitação ou delimitação de atribuições se mostra essencial a fim de que não haja possibilidade de invasão de competências, desestruturando o próprio poder ou criando conflitos que tornem impossível a manutenção do próprio Estado.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho[26]leciona que a concentração ou a confusão de poderes não é propícia à liberdade individual, estando melhor assegurada pela separação, ou pela colaboração dos poderes, que implica distinção ou separação de funções.

Sem sombra de dúvidas, o objetivo da separação dos poderes é de que ambos devem existir e coexistir em um Estado Democrático de Direito da forma mais harmônica possível, sem que o poder fique concentrado nas mãos de uma pessoa apenas, como acontecia no Estado Absolutista, em que o governo e a justiça se concentravam nas mãos de um único governante, que era o rei.

No Brasil, ocorre atualmente um conflito entre os poderes, visto que em razão da ausência de políticas públicas que deveriam ter sido implementadas pelo Poder Executivo em relação a questões como saúde, medicamentos, vagas em hospitais e transplantes, forçaram o Poder Judiciário a interferir na competência dos outros poderes e, por consequência, determinaram o bloqueio de valores da União, dos Estados ou Municípios a fim de custearem tratamento médico, fornecimento de medicamentos ou a internação hospitalar de pessoas que ingressaram com ações judiciais, interferindo, e às vezes de forma instabilizadora, no orçamento dos referidos entes públicos.

Tassia Aparecida Gervasoni e Mônia Clarissa Hennig Leal[27], ao tratarem sobre a judicialização da política pública e ativismo judicial, lecionaram sobre a atuação mais incisiva do Poder Judiciário, sob pena de se negarem direitos previstos na Constituição, ou seja, a própria eficácia dos direitos fundamentais reclama uma atuação mais incisiva do Judiciário, sob pena de termos uma Constituição repleta de direitos, mas que são negados a todo tempo pelo Poder que deveria assegurá-los.

Separação dos poderes não significa isolamento ou distanciamento entre os poderes, mas sim distinção entre as suas funções, de modo que, harmoniosamente possam atingir os fins e objetivos previstos na Constituição, que são de construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer formas de discriminação.

O Estado Federal é democrático pela própria natureza, sendo que a existência de duas ordens governamentais não pode possibilitar que existam conflitos de competências entre essas ordens, uma vez que esses conflitos devem ser resolvidos de forma pacífica e por meios adequados, a fim de não comprometer a própria existência do Estado.

O Poder Judiciário no Estado Federal deve ser um órgão encarregado da fiscalização do exercício das competências que lhe foram atribuídas constitucionalmente, a fim de que haja uma demarcação entre o campo federal e o estadual, ou seja, além de outras atribuições, tem a função de guardião dos limites constitucionais da distribuição de competências, visando à manutenção da forma federativa de Estado.

Nada obstante, a atividade interpretativa pode variar de acordo com fatores políticos, econômicos e sociais, levando à centralização de determinadas competências, que de acordo com os princípios básicos do federalismo, seriam dos outros entes federativos, gerando, dessa forma, o chamado fenômeno do ativismo judicial.

A supremacia da Constituição é a especial característica que lhe confere predominância sobre as demais normas jurídicas, subordinando-a aos seus comandos, conforme leciona Nagib Slaibi Filho[28], ao dizer que é justamente tal qualidade de supremacia que atribui à determinada norma jurídica a denominação de Constituição ou leis constitucionais, estas as normas supremas que não estejam consolidadas em uma coletânea, como aquela.

 John Locke, um inglês nascido em 1632, considerado o pai do liberalismo político, que se opunha ao regime absolutista vigente até então, entendia que a forma de governar não poderia ou permitiria concentração, sob pena de condicionar o poder a tirania do governo e aos arbítrios desmedidos do detentor do poder, que era perpétuo naquela tempo. Leciona Brecho Mota[29]que

De acordo com sua teoria, os homens viviam antes num estado natural em que prevaleciam a liberdade e a igualdade absoluta, sem o controle de nenhuma espécie de governo. A única lei existente era a da natureza, isto é, cada indivíduo punha em execução sua própria lei para proteger seus direitos naturais: vida, liberdade e propriedade. Como cada um estabelecia sua vontade, o resultado final acabaria sendo o caos.

A divisão dos poderes, segundo o critério funcional, é a célere separação dos poderes que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, administração e jurisdição, que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos entre si, que as exercerão com exclusividade[30].

Ao Poder Legislativo coube a função precípua de produzir e fiscalizar a execução das leis, existindo a atividade administrativa dentro de cada Poder, a fim de que possa gerenciar e administrar sua própria organização interna.

Ao Poder Executivo coube a atividade administrativa do Estado, devendo dar cumprimento às leis, atendendo às necessidades da população, em relação à infraestrutura, saúde, educação e cultura, além de correta e adequadamente aplicar as verbas púbicas.

Ao Poder Judiciário coube a função de dizer o direito, pacificando a sociedade e resolvendo os conflitos levados ao seu conhecimento[31], sendo a última instância a ser procurada, quando os meios propiciados pelo Executivo na sua função de administrar, não conseguirem resolver o problema, ou possibilitar meios para a solução pacifica do conflito, conduzindo, dessa forma, ao ajuizamento das ações, provocando o Poder Judiciário a solucionar o conflito.

Um dos sistemas hoje praticados, o convencional ou governo de assembleia[32], que é adotado na Suíça, escapa à apreciação crítica de que desrespeita os princípios democráticos. Entretanto, esse sistema não contempla concentração, uma vez que a administração da justiça é confiada a órgãos independentes, resguardando a liberdade individual.

Os chamados freios e contrapesos previstos no ordenamento jurídico constitucional pátrio permitem um balanceamento e ao mesmo tempo um controle harmônico dos poderes, fazendo com que decisões tomadas por um dos poderes não sejam dotadas de absoluta ausência de controle por parte dos demais, ou seja, não existe poder absoluto, sem qualquer controle por parte do outro poder.

Importante mencionar a independência do Ministério Público, o qual exerce a função de fiscal da execução da lei e, em muitos casos é o autor das ações judiciais, que também restou preservada pela Constituição Federal de 1988, fazendo com que houvesse um ente público, ao qual se atribuiu a função independente de fiscalizador dos mandos do Estado e da conduta do cidadão, fazendo cumprir a lei, sob pena do mesmo agir através de ações judicias e administrativas próprias como a ação civil pública e o inquérito civil, que permitem ajustamento de condutas ou condenação dos envolvidos por meio de posteriores decisões judiciais.

No âmbito de controle constitucional, o controle de constitucionalidade está ligado à supremacia da Constituição sobre todo o ordenamento jurídico e, também a de rigidez constitucional e proteção aos direito fundamentais[33], obrigando a análise das demais leis e regramentos jurídicos sob a luz da Constituição, ou seja, a interpretação deve se dar sempre com a prevalência e observância dos ditames previstos no ordenamento constitucional[34].

O objetivo da Constituição Federal, ao estabelecer diversas funções, imunidades e garantias aos detentores das funções soberanas do Estado, Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, visou principalmente à defesa do regime democrático, dos direitos fundamentais e da própria separação dos poderes, legitimando o tratamento diferenciado fixado aos seus órgãos de poder, em face da prevalência do princípio da igualdade e da manutenção do Estado Democrático de Direito.

As garantias que possuem os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário de independência e autonomia baseiam-se em finalidades essencialmente constitucionais, exercendo ambas as funções únicas do Estado, dentro de uma visão contemporânea das funções estatais, que reconhece o Estado constitucional de direito assentado na ideia de unidade, pois o poder soberano é uno, indivisível, existindo órgãos estatais, cujos agentes políticos têm a missão precípua de exercer atos de soberania.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho[35] leciona que a concentração dos poderes não é contraria à democracia, considerada em abstrato, uma vez que exercida de maneira democrática e responsável não permite riscos ao Estado.

O governo exercido pelo povo diretamente, como foi praticado em Atenas, compreendia a união de todas as funções do Estado em mãos de um único órgão, a alta assembleia, da qual todos podiam participar, sendo que referido modelo que não pode ser mais utilizado nos dias atuais, em razão da enorme população brasileira, e em razão das próprias dificuldades do Estado, em razão do seu tamanho.

A experiência histórica ensinou que a completa e absoluta concentração só serviu à opressão e ao desrespeito dos princípios democráticos, propiciando a certos governantes a possibilidade crimes contra a própria humanidade, como ocorreu em países, como Alemanha, Angola, Síria e muitos outros.

Na visão ocidental de democracia, o governo pelo povo e a limitação de poder estão indissoluvelmente combinados, pois o povo escolhe seus representantes que, agindo como mandatários, decidem o destino da nação.

José Afonso da Silva[36], ao tratar do tema sobre garantias constitucionais dos direitos ensina que

São instituições constitucionais que se inserem no mecanismo de freios e contrapesos dos poderes e visam impedir o arbítrio, com o que constituem ao mesmo tempo técnicas assecuratórias de eficácia das normas conferidoras dos direitos fundamentais.

                Embora o momento histórico seja preocupante no Brasil, importante mencionar que alguns artifícios ou mecanismos constitucionais são utilizados pelo detentor do poder máximo junto ao executivo a fim de eximir-se da responsabilização penal ou administrativa, visto que ao distribuir verbas públicas aos deputados permitiu-se o arquivamento da proposta de impeachment apresentada junto ao Congresso Nacional, situação que se amolda a exacerbação do poder conferido ao executivo, delineando um Estado sem o equilíbrio que a carta constitucional buscou preservar e manter.

Dessa forma, o que a Constituição Federal de 1988 buscou concretamente foi a harmonia, o convívio pacífico e evolutivo do Estado, para que o país pudesse crescer e se desenvolver sem sofrer influências negativas ou autoritárias por parte de seus governantes ou de seus representantes internos, a fim de que o poder, embora legitimado, pudesse pender para um dos lados, criando ou possibilitando a criação de um Estado autoritário, sem controle de seus mandos e desmandos por parte de apenas um dos poderes constituídos.