Livro Ponto dos Servidores do Município de São Paulo: É um documento que pode ser acessado pelo púbico em geral ou é um documento de controle interno?

1.       Introdução

Abordamos a presente questão sobre o prisma da Administração Pública, a qual estão inseridos os Servidores Públicos.

As formas de controle sobre o trabalho dos Servidores, assim como sua possível adulteração, por vezes é alvo de dúvidas, ou até mesmo denúncias.

Também se faz necessário o entendimento referente aos procedimentos a serem tomados para que a devida apreciação de eventuais irregularidades a serem sanadas.

A legislação em vigor, desde a esfera Federal, até sua chegada aos Estados e municípios, relata basicamente como é sua forma de controle de presença dos Servidores, seus responsáveis pelos apontamentos e procedimentos de sanções perante as irregularidades. Porém, a legislação em si necessita de uma vasta interpretação para que possamos ter uma forma de levarmos ao conhecimento do poder público em âmbito administrativo as eventuais irregularidades.

2.       As formas de controle de assiduidade dos Servidores Públicos

No âmbito da Legislação em vigor temos as formas de como podem ser efetuados o controle de assiduidade e apontamentos de ausências dos Servidores.

O controle pode ser realizado segundo artigo 6º, do Decreto 1590/95, do Poder Executivo Federal, das seguintes formas:

I – controle mecânico;

II – controle eletrônico;

III – folha de ponto.

Pelo princípio da simetria os Servidores estaduais e municipais se encontram submetidos ao controle de frequência em algumas das formas acima descritas.

A Legislação do Estado de São Paulo, por exemplo, estabelece como é realizada essa forma de controle e sua competência do cumprimento, tal seja, o Livro Ponto para determinados segmentos, por exemplo as escolas.

No âmbito educacional, em relação ao papel do controle desses apontamentos, a legislação encarrega essa tarefa ao Diretor Escolar, que, por sua vez, delega ao Secretário Escolar, conforme Instrução DRHU - 2, de 2 de fevereiro de 2007. Passemos a analisar as questões de sua competência:

I – Compete ao Diretor de Escola, dentre as atribuições que visam a assegurar o cumprimento da legislação vigente, bem como dos regulamentos, diretrizes e normas emanadas da administração superior, controlar a freqüência diária do pessoal docente, de acordo com o disposto no inciso V do artigo 73 do Decreto nº 17.329, de 14 de julho de 1981, adotando os seguintes procedimentos, em sua jurisdição:

(...)

VI – Será apurada a responsabilidade, sujeita à pena disciplinar nos termos da lei, do Diretor de Escola que deixar de cumprir suas atribuições, referentes ao registro e ao controle de freqüência dos servidores.

Também vemos o entendimento sobre o descumprimento do devido apontamento no Decreto nº 52.054, de 14 de agosto de 2007:

Dispõe sobre o horário de trabalho e registro de ponto dos servidores públicos estaduais da Administração Direta e das Autarquias, consolida a legislação relativa às entradas e saídas no serviço, e dá providências correlatas.

Artigo 23 - Serão responsabilizados disciplinarmente os chefes imediatos e mediatos dos servidores que, sem motivo justo, deixarem de cumprir as normas relativas ao horário de trabalho e ao registro do ponto.

Note que o Manual do Secretário do Município de São Paulo, em consonância com a legislação municipal, carrega em seu escopo as formas de registros de frequência em Livro de Ponto (Portaria nº 84/SEMPLA.G/2014), sobre seu devido controle tanto pela chefia como pelo próprio Secretário e sobre a responsabilidade funcional que acarreta para seu devido uso.

É o que disciplina o Comunicado nº 023/DERH 3, de 2011:

Art. 16 - O registro de ponto deverá retratar a situação funcional do servidor, nele constando expressamente, o horário de entrada, saída e intervalo para refeição, as faltas, férias, licenças, saídas durante o expediente, compensações e outros afastamentos.

§ 1° - Cabe à chefia imediata e mediata do servidor, sob a supervisão do titular da Pasta, exercer o controle do ponto e a fiscalização do cumprimento da jornada de trabalho, sob pena de responsabilidade funcional.

Já as ocorrências previstas que cabem sanção:

Art. 17 - Caracteriza-se falta disciplinar a ser imputada às chefias imediata e mediata do servidor:

I - a não assinalação do registro de ponto nas hipóteses previstas nos incisos I e II do artigo 92 do Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais;

II - o registro de ponto em aberto para o dia seguinte;

III - a ausência de controle efetivo do cumprimento da jornada de trabalho, bem como das horas prestadas a título de serviço suplementar ou excedente, serviços de emergência, tarefas especiais e hora-aula, horas-atividade e horas-adicionais;

 IV - adulteração, rasuras e outras irregularidades nos respectivos registros de ponto;

V - o não controle das saídas durante o expediente, na forma do estipulado na legislação;

VI - o não controle da saída dos servidores que, em virtude das atribuições do cargo ou função por eles ocupados, realizarem trabalhos externos;

VII - a convocação de servidores para prestação de hora suplementar, de emergência, tarefas especiais e horas excedentes em desacordo com o previsto na legislação pertinente;

 VIII - a falta de comunicação das irregularidades ocorrentes no registro de ponto, aos seus superiores hierárquicos.

3.       Os princípios da administração pública perante o controle de assiduidade dos Servidores Públicos

Mister se faz destacarmos os princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Temos a necessidade de contemplarmos a presença dos princípios e, também, em complemento um ao outro.

Lembramos que pelo princípio da legalidade se impõe que a administração pública só possa fazer aquilo que esteja expressamente previsto em lei.

Já o princípio da impessoalidade visa que a administração não deve conceder privilégios ou até mesmo desvantagens a particulares, mantendo-se em posição de neutralidade mediante seus atos administrativos.

Atentar-se também ao princípio da moralidade que visa a ética, boa-fé, honestidade.

Já o princípio da publicidade é o conferido aos atos administrativos serem realizados com transparência, tanto de seus comportamentos, como os pertencentes aos bancos de dados.

Por fim o princípio da eficiência que visa impedir gastos que venham a ferir o erário público. É o princípio que impõe, segundo Meirelles (2003:102) a realização de cada atribuição com a maior “presteza, perfeição e rendimento funcional”.

Trataremos neste diapasão dos cinco princípios acima elencados pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37.

Contudo, Lenza (2013, 64-85) ainda destaca outros princípios, sendo eles o da supremacia do interesse público, presunção de legitimidade ou de veracidade, especialidade, controle ou tutela, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, razoabilidade e proporcionalidade, motivação e, por fim, segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé.

Atrelando tais princípios constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) ao Livro Ponto Municipal, temos o entendimento de que ele deve atender a todos os princípios, em especial:

         atender a legalidade, pois assim está definido em lei sobre sua necessidade e forma;

         tratar da impessoalidade, pois o Livro Ponto não confere privilégios ou imposições de cunho pessoal aos servidores;

         estar atendo ao princípio da moralidade, pois partimos do princípio que o mesmo é preenchido correspondendo à verdade real;

         conferir a publicidade, pois sua informação deve ser transparente, em principal atenção à divulgação ao público do horário de trabalho de toda equipe em local visível;

         estar conectado à eficiência, pois seria um prejuízo aos cofres públicos o pagamento por horas não trabalhadas por algum Servidor.

4.       Procedimentos para averiguação de irregularidades

Cabe então se discutir como se dariam os procedimentos para a averiguação de eventual irregularidade sobre o apontamento no Livro Ponto.

No exercício de suas funções, vencida a esfera da gestão escolar (Diretor e Secretário), entendemos que a Supervisão Escolar tem a competência para a devida verificação de regulação deste instrumento.

Por se tratar de uma questão complexa, fatalmente se abrirá procedimento de averiguação preliminar em caso de eventuais irregularidades apuradas, nos moldes do Decreto nº 43.233, de 22 de maio de 2003. Este decreto “Regulamenta os procedimentos administrativos disciplinares, bem como a Lei nº 13.519, de 6 de fevereiro de 2003, que altera dispositivos das Leis nº 8.989, de 29 de outubro de 1979, e nº 10.182, de 30 de outubro de 1986, e revoga os Decretos nº 35.912, de 26 de fevereiro de 1996 e 37.698, de 11 de novembro de 1998.”

Atenção especial merece o art. 2º do referido Decreto:

Art. 2º. São procedimentos disciplinares:

I - de preparação e investigação:

a) a Apuração Preliminar (artigos 96 a 102);

b) a Sindicância (artigos 103 a 107).

c) o Procedimento de Investigação da Ouvidoria-Geral do Município (artigos 108 a 111);

 II - do exercício da pretensão punitiva:

a) a Aplicação Direta de Penalidade (artigos 112 e 113);

b) o Processo Sumário (artigos 114 a 119);

c) o Procedimento Sumário (artigos 120 e 121);

d) o Inquérito Administrativo (artigos 83 a 95);

e) o Inquérito Administrativo Especial (artigos 122 a 132);

III - de Exoneração de Servidor em Estágio Probatório (artigos 133 a 136).

Entendemos também que, por se tratar de um documento de órgão público, o mesmo deve ser mantido em local seguro. A vigília ou manuseio desmedido por pessoas não diretamente competentes para os atos de controle podem revelar até medidas fraudulentas, porém, há de se atentar que se faz necessário o clima de cooperação no ambiente de trabalho junto também à comunidade escolar.

Voltemos, portanto ao raciocínio central. Na ausência de clareza na atuação da equipe de gestão escolar ou de determinados Servidores, entendemos que qualquer munícipe ou pessoa interessada, possa se dirigir diretamente à própria gestão no primeiro momento. Não obtendo a satisfação, ou vendo algum direito público ferido, deve-se respeitar a hierarquia que tem a competência em qualquer tipo de averiguação inicial, neste caso, a próxima escalada deve ser a supervisão escolar.

Outras formas de exposição de suspeita(s) de irregularidade(s), como falas públicas, publicações em redes sociais etc. podem ensejar efeitos negativos na esfera civil e/ou criminal, como também em algum desvio de conduta administrativa quando realizada por algum servidor (no caso da PMSP a Lei 8989/79).

Os casos mais comuns que a própria mídia acaba divulgando trata de casos dos vulgarmente chamados “funcionários fantasmas” ou de determinados Servidores que “assinam o ponto”, mas não ficam no expediente conforme o registrado, podendo se tratar de pequenas ausências ou até da ausência total em determinados dias de seu expediente.

A exposição deste grupo de pessoas, por exemplo, merece a devida apuração, porém também estão cobertas pelo manto da constituição sobre a presunção de inocência, comum no Estado Democrático de Direito. Reforçamos que isso não torna as pessoas envolvidas em irregularidades isentas de apuração, mas as protege de eventuais constrangimentos públicos exacerbados que a legislação visa proteger.

Na esfera civil, a pessoa que se sentir lesada pela exposição também tem direito a reparação por dano moral. Cavalieri Filho afirma que o "(...) dano moral, à luz da Constituição vigente, nada mais é do que violação do direito à dignidade".

Conforme os artigos 186, 944 e 945, do Código Civil, podemos analisar como se configura o dano e sua reparação:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Art. 944. A indenização mede-se pela extensão do dano.

Parágrafo único. Se houver excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e o dano, poderá o juiz reduzir, eqüitativamente, a indenização.

Art. 945. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.

No âmbito penal temos os denominados crimes contra a honra. Seja pela:

         calúnia, que é a falsa imputação de um crime;

         difamação, que é a imputação de algo não definido como crime, mas a fato desonroso;

         injúria, quando se afeta a dignidade ou o decoro.

Cada tipo penal com sua característica própria, porém importante mais uma vez a proteção ao respeito à dignidade da pessoa humana.

Portanto, temos claro que a(s) pessoa(s) que realmente comete(m) o ato da irregularidade de apontamento em Livro Ponto, claramente comete um dano ao erário público. Portanto, não se trata de encobrir um dano, mas sim, sobre a forma da apuração devida.

5.       Os denominados “combinados internos” e não viabilização dos “acordos”

No âmbito da administração pública escolar, temos notado algumas situações em que os diretores se veem reféns, ou que se colocam nessa situação, ao fazerem o que chamam vulgarmente de “acordos internos”. Negociações como folgas, “entrar ou sair mais cedo” por ter feito mesmo uma benesse para a escola, geram um grande risco para os Servidores.

Notadamente temos observado gestores que “promovem amplos acordos, eventuais acordos ou nenhuma forma de acordo”. Geralmente as críticas são levadas aos pontos extremos (aos que só fazem acordos versus os que nunca fazem acordos), perpassando uma sensação de que eventuais acordos façam a “máquina pública caminhar”.

Arriscada a discussão aqui provocada, porém o desafio de se administrar um equipamento público, com Servidores que possam estar se sentindo lesados por “alguns ou muitos acordos” que só privilegiam um ou outro grupo, deve fazer parte de um estudo mais aprofundado pelos membros de cada equipe de gestão escolar.

6.       Referências bibliográficas:

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