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Texto enviado ao JurisWay em 25/08/2015.
Última edição/atualização em 13/09/2015.
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O presente estudo vislumbra, no que tange à Lei nº 9.433/97, tecer um pano de fundo para se vislumbrar como se relacionam os instrumentos da política e os órgãos do sistema de gerenciamento, ao passo que é incabível a dissociação a questão econômica , pois qualquer ação de proteção das águas passam, necessariamente, por investimentos, seja para construir uma estação de tratamento de esgotos, seja para implantar um programa de educação ambiental, dessa forma os aspectos financeiros, relativos ao financiamento da política, não podem ser deixados de lado.
Outrossim, será iniciada análise acerca da atuação do Estado como gestor dos recursos hídricos objetivando visualizar se o mesmo vem conseguindo exercer tal papel de maneira satisfatória, implementando novos mecanismos de proteção e, principalmente, executando os já existentes. Deste modo, auferiremos, em tese, os motivos preponderantes acerca da Crise Hídrica que hoje assola amplamente vários Estados do Brasil, além de possibilitar verificar o grau de má gestão, em contexto geral, do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos hoje existente.
Inicialmente, cabe-nos salientar que apesar da Lei 9.433/97 em comento e, objeto de análise a posteriori, não empregar rigorosa divisão para alguns especialistas, o termo “recursos hídricos” deve ser empregado apenas quando se tratar de questões atinentes ao uso, adotando-se a denominação “águas” quando, ao se tratar das águas em geral, forem incluídas aquelas que não devem ser usadas por questões ambientais. Ou seja, sempre que a proteção ambiental das águas for considerada, o termo águas deve ser substituído por recursos hídricos.
Maria Luíza Machado Granziera, ainda pontua o quanto segue em sua obra:
“Árdua é a tarefa de distinguir o termo água da expressão recurso hídrico. Para Cid Tomanik Pompeu, água é o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização. É o gênero. Recurso Hídrico é a água como bem econômico, passível de utilização para tal fim. O Autor fundamenta sua opinião no fato de vigorar no Brasil um Código de Águas[1] e não um Código de Recursos Hídricos, pois o Código disciplina o elemento líquido mesmo quando não há aproveitamento econômico, como são os casos de uso para as primeiras necessidades da vida, da obrigatoriedade dos prédios anteriores de receberem as águas que correm naturalmente dos superiores, das águas pluviais etc.”[2]
No Planeta Terra, 97,5% da água existente é salgada, e 2,5% doce, sendo que, destes 2,5%, apenas 0,3%, correspondente à água doce de rios e lagos, é renovável. O restante está nas calotas polares e glaciares, gelo e neve nas montanhas (69%). Considerando distribuição global de água, apresenta-se latentemente à sociedade a necessidade de políticas nacionais e internacionais de gerenciamento e controle de seu uso.
Apesar da crescente crise hídrica apresentada nos últimos anos, aliada ainda às poucas e má executadas políticas de uso e controle dos recursos hídricos, o Brasil ainda mantém situação relativamente privilegiada, possuindo uma extensa rede hidrográfica, com seis grandes bacias: Amazonas, Tocantins, São Francisco, Paraná, Paraguai e Uruguai, além de condições climáticas que, via de regra, asseguram chuvas abundantes e regulares em boa (embora não toda) parte do país.
A posição de privilégio do Brasil é devida ao fato de termos à nossa disposição cerca de 15% da água doce existente no mundo. Dos 113 trilhões de metros cúbicos de água disponíveis para a vida terrestre, 17 trilhões estão em território brasileiro. Todavia, a distribuição regional dos recursos causa diversos transtornos e falta de abastecimento à população, pois 70% dos mesmos estão na Região Norte onde vivem apenas 5% da população Brasileira, enquanto os 30% restantes abastecem cerca de 95% da população.
Na Contramão à relativa abundância dos recursos hídricos brasileiros na maioria do seu território, a qualidade de tais tem sido comprometida por diversas formas de poluição como: lançamento de esgotos domésticos não tratados e de efluentes industriais, contaminação por agrotóxicos, mercúrio de garimpos, derramamentos de óleo entre outros. Para facilitar à visualização do cenário catastrófico da utilização dos recursos hídricos, nos centros urbanos residem cerca de 110 milhões de brasileiros, destes, apenas 40 milhões dispõem de redes de esgoto. E ainda, apenas, uma minoria de 4 milhões tem seus esgotos tratados, antes da água retornar aos rios.
Em continuidade aos fatos que apontam para o colapso do sistema de gerenciamento de seus recursos, o Brasil também possui um terço do desperdício universal da água tratada e encanada, atingindo número próximo à 40%. Além de dispor de mais de 100 mil cursos d’água poluídos em algum grau.
Além do iminente escassez de água que esse apresenta, a poluição das águas acarreta graves problemas de saúde pública, sendo que 72% dos leitos hospitalares são ocupados por pacientes vítimas de doenças transmitidas pela água. Pesquisa realizada em São Paulo pela Fundação Nacional de Saúde, em conjunto com a Fundação Estadual de Análise de Dados, mostra que as doenças associadas à falta de saneamento básico mataram no Brasil, em 1998, mais do que todos os homicídios daquele ano na Região Metropolitana de São Paulo, onde se concentra a maioria das mortes violentas no país. Naquele ano, 29 pessoas morreram por dia, no país, de doenças decorrentes de falta de água encanada, esgoto e coleta de lixo.
Traçado tal plano de fundo apresenta-se a Lei 9.433/97 que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, reconhecendo a natureza difusa dos recursos hídricos, ao estabelecer o domínio publico dos mesmos. Com a introdução de ferramentas de gerenciamento integrado e descentralizado dos recursos hídricos, a lei inaugurou no ordenamento brasileiro um novo paradigma, passando a reconhecer a finitude dos recursos e seu enorme valor econômico e social, devendo por isso serem preservados pela geração presente e também as futuras.
Diante da necessidade de proteção das águas contra diversas formas de poluição e de uso inadequado se traduz em normas legais que pretendem planejar, regular e controlar a sua utilização, de acordo com padrões e critérios definidos através de uma Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), e implementados através de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH).
A instituição de uma Política Nacional de Recursos Hídricos e a criação de um sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, pela primeira vez na história do país, é o objetivo da Lei 9.433/97[3]. Já a Lei 9.984, de 17/07/2000, criou a Agência Nacional de Águas (ANA), entidade Federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, estabelecendo regras para a sua atuação, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos.
3.2 PRINCIPAIS FUNDAMENTOS
A Lei 9.433/97, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que, de acordo com o seu art. 1º, tem os seguintes fundamentos:
A Água é insuscetível de apropriação privada e livre para o consumo humano, animal e para fins agrícola e industrial, segundo José Afonso da Silva. Mostra disso é que as águas situadas em terras particulares devem seguir seu leito, não podendo ser retidas pelo particular como coisa de sua propriedade. Desse modo a maior parte dos recursos hídricos (rios, lagos, etc.) são, inquestionavelmente, de natureza pública e de domínio da União e dos Estados, mas ainda que se admitisse a existência de águas particulares, entendimento superado pela Lei nº 9.433/97, no seu Artigo 1º, Inciso I, fixou que a água é um bem de domínio público, estas teriam a sua utilização sempre condicionada e limitada pelo interesse público, como todos os bens ambientais. Ainda cumpre-nos tecer algumas considerações acerca da publicização ilimitada, no que se refere a algumas situações peculiares, às quais não se aplicam, a nosso ver, as regras vigentes para gestão das águas públicas.
O Diploma Legal em comento, em seu Artigo19, afirma que a cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva: (i) reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; (ii) incentivar a racionalização do uso da água; (iii) obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. Assim, serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos à outorga pelo Poder Público.
Todavia, embora a Lei 9.433/97 tenha estabelecido, nos seus Artigos 20 e seguintes, critérios para fixação de valores e sua aplicação prioritária, o sistema de cobrança pelo uso de recursos hídricos é muito recente, e ainda não foi devidamente regulamentado e implementado eficazmente no Brasil. De acordo com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos criado pela lei referida, as Agências de Água serão responsáveis pela cobrança em razão do uso de recursos hídricos. Desse modo a Cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva reconhecer a água como um bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor. Ressaltemos que a água necessária para as atividades básicas de cada pessoa, em que, cada um vá diretamente abastecer-se, é uma captação insignificante do ponto de vista econômico, e, portanto, gratuita, consoante a interpretação dos Artigos 20 e 12, Parágrafo Primeiro, I e II da Lei 9.433/97.
Os fundamentos acima estão intimamente ligados e, basicamente, dizem respeito, à tendência contemporânea de legislações nacionais e tratados internacionais de buscar um equilíbrio entre os diversos usos da água, estabelecendo-se as prioridades a partir das necessidades sociais vigentes.
O Princípio Geral é o de “Gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas”, mas “em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos é o consumo humano e a dessedentação dos animais”. O uso múltiplo das águas deve ser procurado através do Plano de Recursos Hídricos, quando for abordar as “prioridades para outorga de direito de uso de recursos hídricos” (Artigo 7º, VIII, da Lei 9.433/97).
O Dispositivo legal objeto do presente estudo, adotou o princípio segundo o qual bacia hidrográfica é a unidade físico-territorial de planejamento e gerenciamento das águas. Embora a Lei 9.433/97 não tenha estabelecido um conceito de bacia hidrográfica, é bem aceita a sua definição como a área total de drenagem que alimenta uma determinada rede hidrográfica. Desta feita, conforme presente na Obra de Paulo Afonso Leme Machado[4] a implementação da política nacional e Estadual dos Recursos Hídricos não será embasada nos limites da UniãO ou dos Estados. A aplicação do quadro normativo hídrico terá como unidade territorial a “bacia hidrográfica”, como aponta o Artigo 1º, V da Lei 9.433/97”.
A gestão poderá ser totalmente pública ou mista, dependendo da Escolha da União, dos Estados, dos Município, dos Usuários, e das organizações Cívicas. Todavia, a gestão dos Recursos Hídricos não poderá ser totalmente privada, pois os Poderes Públicos Federal e dos Estados, conforme for o domínio desses recursos, deverão exercer o controle dos usos das águas através da outorga dos direitos de uso.
Na lei objeto do presente estudo estão previstos organismos em quatro níveis: (i) Agências de Água; (ii) Comitês de bacia Hidrigráfica e; (iii) Conselho Nacional de Recursos Hídricos (Estados/DF e Nacional).
São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos, conforme o art.2º da Lei 9.433/97: (i) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; (ii) a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; (iii) a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequados dos recursos naturais (catástrofes como enchentes, inundações, etc.)
As Diretrizes de Ação previstas pela Política Nacional implementada estão intimamente relacionadas com os fundamentos e objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos, orientada basicamente para a necessidade de assegurar às futuras gerações a disponibilidade dos recursos hídricos pela sua utilização atual de forma racional. A premissa básica é de que a água é necessária em todos os aspectos da vida, e que a escassez generalizada, a destruição gradual e o agravamento da poluição dos recursos hídricos exigem o planejamento e a gestão integrada desses recursos, o que a Lei 9.433/97 procura consolidar.
Tais Planos visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos (art. 6º). Tem longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo.
É medida típica das atribuições do poder de polícia ambiental, que visa combater, de forma preventiva, a poluição das águas, através da avaliação dos níveis de qualidade das águas, a fim de estabelecer metas a serem atingidas segundo os usos (principais) a que se destinam.
A outorga é uma autorização que o poder público concede, sob condições e prazo determinados, para que alguém explore economicamente atividade relacionada a água. De acordo com o Artigo 11 da Lei 9.433/97, o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
Faz parte dos fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, elencados no Artigo 1º, II, da Lei 9.433/97, a concepção de que a “agua é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico”.
Consiste em Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, através de sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão. Os dados gerados pelos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos serão incorporados no Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos, cujos princípios básicos defuncionamento são a descentralização da obtenção e produção de dados e informações, a coordenação unificada do sistema e o acesso aos dados e informações, garantido a toda a sociedade.
3.10 SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS
Conforme estabelece o Artigo 21, XIX, a Constituição Federal é de competência da União, “instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso”, e a Lei 9.433/97 veio justamente cumprir este mandamento constitucional, suprindo lacuna legislativa existente até então. Diante dos termos do art. 33 da Lei 9.433/97, com as alterações introduzidas pela Lei 9.984, de 17/07/2000, integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, a Agência Nacional de Águas, os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal, os Comitês de Bacia Hidrográfica, os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos, e as Agências de Águas.
Foi regulamentado pelo DECRETO No 2.612, DE 3 DE JUNHO DE 1998 regulamentou a composição e o funcionamento do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, que é composto por representantes: dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República relacionados com a gestão da água (sem exceder a metade mais um do total dos membros do Conselho) indicados pelos Comitês Estaduais; dos usuários dos RH; das organizações civis de RH.
A ANA – Agência Nacional de Águas – é uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, na sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
4 CONSIDERAÇÕES ACERCA DA CRISE HÍDRICA NACIONAL
Decorrente do fenômeno da intensa urbanização, fatalmente decorreu o aumento da demanda, seja para seu consumo, seja com relação à descarga de recursos hídricos contaminados, sendo desta maneira, fundamental que a infraestrutura de abastecimento tivesse acompanhado esse fenômeno. Sendo assim, a atual crise hídrica brasileira enfrenta basicamente, dois obstáculos: a escassez e a qualidade do recurso hídrico
As Políticas de Recursos Hídricos, de Saneamento Básico e de Resíduos devem ser implementadas de maneira integrada. Todavia, não é o que ocorre na atualidade, devido à incapacidade do Estado brasileiro de atuar de forma planejada e sistemática a Gestão Adequada do Sistema de Recursos Hídricos. A lei 9433/97 instituidora da Política Nacional de Recursos Hídricos reconheceu a natureza difusa dos recursos hídricos, introduzindo ferramentas de gerenciamento integrado e descentralizado dos recursos hídricos, a lei instalou no ordenamento brasileiro um nova perspectiva, passando-se a reconhecer a finitude dos recursos e seu enorme valor econômico e social, devendo por isso serem preservados para presentes e futuras gerações.
Mesmo ao considerarmos os avanços apresentados pela Constituição e pela Política Nacional de Recursos Hídricos percebe-se que essas evoluções não tiveram a finalidade de eliminar a centralização das leis, e, muito embora privilegie o uso múltiplo das águas, a CR/88 ainda mantém seu foco no aproveitamento energético dos recursos hídricos. Deste modo, é incabível apontar fatores como aumento populacional e mudanças climáticas, fenômenos esses que vêm evoluindo flagrantemente ao longo dos anos.
Portanto, apresenta-se que os instrumentos de gestão e planejamento previstos em lei que não foram observados e a avaliação ambiental dos recursos hídricos realizada de maneira indevida, deixaram de ser contempladas as políticas de saneamento e de resíduos prejudiciais. Sendo assim, não foi possível combater com maior eficácia os conflitos de uso e de controle dos Recursos Hídricos o que direcionou à nossa sociedade à atual crise hídrica na intensidade e gravidade com que é imposta contemporaneamente.
Ao finalizarmos o presente estudo, existem alguns pontos que merecem destaque. Ao tentarmos verificar as reais causas da Crise Hídrica instalada, verificamos que a estrutura do Estado não está capacitada para responder às necessidade requeridas para o cumprimento da Norma Jurídica, sendo que para que tal evento ocorra o mesmo deveria, dispor de mais recursos destinados, principalmente à FISCALIZAÇÂO. Apesar da implementação de um Sistema em teoria, suficientemente bom, não havendo fiscalização a regra não alcança a efetividade necessária e dificilmente, mesmo estando em vigor será cumprida.
Existe uma quase que inépcia do poder público quanto à formação de novas políticas que sejam dinâmicas e atualizadas. É necessário que órgãos que exercem papeis fundamentais como do Judiciário, que visa apurar o que ocorre efetivamente nos casos concretos, na formulação e desenvolvimento de políticas e alteração e aperfeiçoamento da legislação.
Por fim, especificamente quanto à Política Nacional de Recursos Hídricos, ressaltemos que a lei fornece os contornos necessários para sua implantação, sendo adequada, muito embora não suficiente. É necessária a participação integrada dos usuários e população, em geral, devidamente informada dos riscos que se corre em matéria de abastecimento público.
“Os resultados do desrespeito às normas não são de ordem acadêmica ou filosófica: a água que falta para beber atinge o homem em sua necessidade mais básica – O DIREITO À VIDA.”[5]
FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Águas: aspectos jurídicos e ambientais. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2002. 277 p. ISBN 8573944595;
SÃO PAULO (ESTADO) Secretaria do Meio Ambiente. Informações básicas para o planejamento ambiental. São Paulo: Sma, 2002. 84 p. ISBN 8586624233;
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2006. 1038 p. ISBN 8574203327;
GESTÃO de recursos hídricos: aspectos legais, econômicos, administrativos e sociais. Brasília: Secretaria de recursos hídricos, 2000;
CABRAL, J. Bernardo BRASIL. Tratados internacionais de recursos hídricos. Brasília: Senado Federal, 1998. 186 p. (Caderno legislativo; n. 003/98);
Estudo sobre a Lei – 9.433/97
Disponível em: http://www.macae.rj.gov.br/midia/conteudo/arquivos/1409016248.pdf
Site da Agência Nacional de Águas
Disponível em: http://www2.ana.gov.br/Paginas/institucional/SobreaAna/legislacao.aspx
Código Civil Brasileiro
Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm
Constituição Federal
Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#cfart21xix
[2]GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de águas: disciplina jurídica das águas doces. São Paulo: Atlas, 2014. 245 p. ISBN 8522428859;
[3] A Lei 9.433/97 é originária do Projeto de Lei 2.249/91, enviado pelo Poder Executivo à Câmara dos Deputados em 1991, tendo sido relator na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias o deputado Fábio Feldmann, e, posteriormente, o deputado Aroldo Cedraz. O projeto sofreu inúmeras e profundas alterações em seu texto original, e só foi aprovado pela Câmara dos Deputados em outubro de 1996. Depois de aprovação pelo Senado Federal, foi encaminhado ao Presidente da República, que o sancionou com 13 vetos.
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