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LICENCIAMENTO AMBIENTAL: DESNECESSIDADE DE CONCESSÃO AOS EMPREENDIMENTOS E ATIVIDADES CAUSADORES DE IMPACTOS AMBIENTAIS POSITIVOS


Autoria:

Diego Bisi Almada


Advogado, Consultor Empresarial, Professor Universitário e Palestrante em todo o Brasil. Professor da Escola Superior de Advocacia do Estado de São Paulo. Coordenador da Escola Superior de Advocacia da 34ª Subseção da OAB/SP.

Telefone: 14 96957150


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Resumo:

A presente tese tem por escopo explicitar a desnecessidade de concessão de licenciamento ambiental às atividades e empreendimentos cujos impactos sejam apontados como positivos.

Texto enviado ao JurisWay em 11/11/2008.



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LICENCIAMENTO AMBIENTAL: DESNECESSIDADE DE CONCESSÃO AOS EMPREENDIMENTOS E ATIVIDADES CAUSADORES DE IMPACTOS AMBIENTAIS POSITIVOS

1.Introdução

 

O trabalho em tela tem por escopo explicitar a desnecessidade de concessão de licenciamento ambiental aos empreendimentos que sejam causadores de impactos ambientais de natureza positiva.

Tal assertiva remonta ao fato de que a abalizada doutrina nacional realiza a classificação dos impactos ambientais em várias espécies, sendo a mais importante, a que preconiza a bipartição dos mesmos em positivos e negativos.

Desta maneira, tais impactos, detentores de características específicas heterogêneas, bem como de conseqüências diversas para o meio ambiente não merecem ser analisados sob o mesmo prisma, enfrentando os mesmos óbices e conseqüências jurídicas.

Todavia, analisando mais detalhadamente a doutrina e a jurisprudência pátrias, é perceptível a presença de duas correntes que abordam tal assunto, sendo uma manifestamente favorável à concessão do licenciamento ambiental no caso supracitado e outra contrária.

Assim, tratando-se de questão que traz, em seu bojo, grandes discussões, ante a presença de eventuais interesses opostos, quais sejam, políticos, ambientais, sociais e jurídicos, o assunto merece análise minuciosa, haja vista a seriedade e complexidade do mesmo.

Nesse passo, é importante explicitar que, independentemente da corrente adotada, o escopo sempre será o mesmo, qual seja: a preservação do meio ambiente, seja em seu aspecto natural, artificial, cultural ou do trabalho.

Destarte, impende observar a questão social existente, haja vista que, independentemente da presença de outros fatos contidos no bojo do trabalho, esta sempre influenciará, pois a busca pelo desenvolvimento sustentável se demonstra incessante pela sociedade mundial atual.

A presente tese, em um primeiro momento traz, em seu bojo, a abordagem acerca de dois instrumentos de tutela do meio ambiente, quais sejam: o Licenciamento Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiental. A análise de tais instrumentos sob o prisma conceitual e procedimental enseja uma visão mais apurada da necessidade de existência dos mesmos e de suas efetivas aplicabilidades, haja vista a ilimitação de nossas necessidades pessoais frente aos recursos naturais que se apresentam totalmente limitados.

Posteriormente, em um segundo momento, a presente tese explicita a classificação dos impactos ambientais realizada pela doutrina, apresentando as particularidades de cada espécie, bem como a bipartição entre os impactos de natureza positiva e negativa.

Por derradeiro, o trabalho em questão apresenta a desnecessidade de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades causadoras de impactos ambientais positivos, haja vista a inexistência de danos à qualidade ambiental, oriundos da instalação de um empreendimento ou atividade dotada de tal característica.

 

2. Licenciamento Ambiental

 

O Licenciamento Ambiental é considerado como um dos instrumentos de que visam a proteção do meio ambiente, inseridos pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81).

Tal instrumento tem por objetivo a melhoria, preservação e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, pois, condições de desenvolvimento sócio-econômico e a proteção da dignidade da vida humana.

Corroborando com tal entendimento, cabe ressaltar a grande importância de tal instrumento de tutela, pois cabe a ele a função de evitar que empreendimentos e atividades não gerem e nem venham a gerar danos ao meio ambiente. Apesar de grandes discussões surgirem acerca da necessidade de sua utilização, frente ao sistema capitalista em que encontra inserida nossa sociedade, o que se pretende é compatibilizar o desenvolvimento com a preservação ambiental.

Essa assertiva se justifica em razão de que toda ação humana implica alteração no meio ambiente, umas dotadas de maior intensidade, outras em caráter quantitativo inferior. Nesse passo, é através do licenciamento que o Poder Público controla, fiscaliza e apresenta limites à instalação de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores.

De acordo com os ensinamentos de SMANIO[1], é importante destacar que o licenciamento ambiental deverá ser realizado sempre pautado em alguns princípios ambientais, como por exemplo: da moralidade ambiental, legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, supremacia do interesse público sobre o privado, indisponibilidade do interesse público, dentre outros.

O instrumento supracitado possui sua conceituação legal explicitada pelo artigo 1º, inciso I, da Resolução Conama nº 237/97. Explicita o referido artigo:

 

 

“Artigo 1º - (...) omissis

I- Licenciamento Ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerada efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”

 

Não obstante o inciso da referida Resolução, trazer, em seu bojo, a conceituação de Licenciamento Ambiental, o inciso II do mesmo diploma legal, explicita o conceito de Licença Ambiental. Assim, ensina o artigo 1º, inciso II, da Resolução Conama 237/97:

 

“Artigo 1º - (...) omissis

II – Licença Ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental, que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”

 

Em que pese a resolução supracitada explicitar as conceituações de licenciamento e licença ambientais, o artigo 8º do mesmo diploma expressa os tipos de licenciamento ambiental passíveis de ocorrência. São eles:

 

- Licença Prévia: artigo 8º, inciso I, da Resolução Conama nº 237/97;

- Licença de instalação: artigo 8º, inciso II, da Resolução Conama nº 237/97;

- Licença de operação: artigo 8º, inciso III, da Resolução Conama nº 237/97.

 

É importante salientar que entre uma etapa e outra de licenciamento poderá ser exigido o EIA/RIMA e a audiência pública, salvo quando o órgão licenciador competente verificar a inexistência de significativa degradação ambiental. Tal fato se justifica em razão de que somente é exigido licenciamento ambiental às atividades que sejam consideradas potencialmente poluidoras, sendo, portanto, dispensadas do procedimento aquelas que não se reduzem a tal qualidade.

 

 

3. Estudo Prévio de Impacto Ambiental

 

Quando o assunto abordado refere-se aos impactos ambientais, é necessário fazer alusão à Lei nº 6803/80, que foi o primeiro diploma legal pátrio a trazer, em seu bojo, a abordagem de tal instituto.

Ato contínuo, com a evolução legislativa, surgiu em nosso ordenamento jurídico a Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6938/81), sendo caracterizada como de suma relevância ao Direito Ambiental, pois foi a mesma que passou a tratar especificamente do bem jurídico ambiental.

Não obstante a característica supracitada, tal diploma legal ainda possui o mérito de ser considerado como o marco da transmigração da tutela dos interesses particulares para a tutela dos interesses coletivos.

Desta maneira, a lei supracitada, considerada a mais completa das leis pátrias que tutelam o meio ambiente, trouxe, em seu artigo 9º, inciso III, explícita menção acerca do estudo prévio de impacto ambiental.

Posteriormente, decorridos alguns anos, mais precisamente em 1986, veio à tona a conceituação do Impacto Ambiental. Tal conceito foi explicitado pelo artigo 1º da Resolução CONAMA 01/86, que dispõe:

 

“Artigo 1º - Para efeitos dessa Resolução considera-se impacto ambiental qualquer das propriedades físicas, químicas e biológica do meio ambiente, que, direta ou indiretamente, afetam: I- a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II- as atividades sociais e econômicas; III- a biota; IV- as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V- a qualidade dos recursos ambientais.

 

É importante salientar que tal instrumento de tutela do meio ambiente não possui guarida somente na legislação infraconstitucional, possuindo, também, alicerce constitucional, conforme dimana do artigo 225, § 1º, inciso IV da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Cabe ressaltar que tal instrumento será utilizado somente em obras, empreendimentos e atividades potencialmente causadoras de significativa lesão ao meio ambiente. Todavia, o conceito de atividades, obras ou empreendimentos potencialmente causadores de significativa lesão ao meio ambiente possui caráter subjetivo. Nesse passo, uma determinada atividade taxada como potencialmente poluidora, sob outra ótica, pode não ser atribuída a mesma conotação. Desta maneira, tendo em vista a inexistência de conceito de atividade potencialmente poluidora realizada pelo legislador pátrio, tal subjetividade vem sendo suprida pelo livre convencimento dos órgãos ambientais competentes para tal estudo.

É importante salientar que ao término do estudo será lançada uma conclusão acerca da potencialidade do dano causado pela atividade no meio ambiente. Obviamente, tal conclusão apontará a possibilidade ou não da instalação do empreendimento.

Assim, se tal estudo opinar favoravelmente à instalação de um empreendimento ou atividade, o mesmo vinculará o órgão competente à concessão do licenciamento. No entanto, se a equipe técnica multidisciplinar opinar desfavoravelmente à instalação de tal empreendimento, não há vinculação do órgão licenciador, podendo o mesmo, mediante conveniência e oportunidade, conceder a licença àquele.

 

3.1 Espécies de impacto ambiental

 

Preliminarmente, cabe ressaltar, que ao se fazer alusão aos impactos ambientais estamos nos referindo ao gênero, que contém, em seu bojo, várias espécies. Tal fato remonta ao conteúdo da conclusão do Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Como já explicitado anteriormente, se o mesmo for favorável, o empreendimento estará apto a ser instalado e, por conseguinte, licenciado. Todavia, se a conclusão do mesmo for desfavorável, tal obra, poderá ou não ser licenciada, haja vista que o Estudo supracitado não possui caráter vinculativo ao órgão emissor da licença ambiental.

Nesse passo, são consideradas espécies de impactos ambientais:

 

- Impacto ambiental direto: é aquele que resulta de uma simples relação de causa e efeito, também chamado de impacto ambiental primário ou de primeira ordem;

 

- Impacto ambiental indireto: quando ocorre uma relação secundária em relação à ação ou quando é parte de uma cadeia de reações;

 

- Impacto ambiental imediato: é aquele que os efeitos são operados no momento em que ocorre a ação ou omissão danosa ao meio ambiente;

 

- Impacto ambiental estratégico: quando é afeto um componente ambiental de importância coletiva, nacional ou global;

 

- Impacto ambiental local: quando o impacto afeta apenas um local especificado e suas imediações;

 

- Impacto ambiental regional: quando o efeito operado se propaga além das imediações do local onde ocorreu a ação danosa ao meio ambiente;

 

- Impacto ambiental temporário: quando o efeito permanece por um tempo determinado, após a execução da conduta danosa ao meio ambiente;

 

- Impacto ambiental permanente: quando, uma vez executada a ação, seus efeitos não cessam de se manifestar em um lapso temporal conhecido.

 

Outrossim, de acordo com a abalizada doutrina de Paulo Affonso Leme Machado,[2] os impactos ambientais podem ser divididos em positivos e negativos.

Os impactos ambientais positivos são aqueles em que a ação ou omissão resultam na melhoria da qualidade ambiental. Um exemplo típico da existência de tal espécie de impacto ambiental consiste na recuperação de áreas degradadas, que contém, em seu bojo, erosões, que serão recuperadas mediante a utilização de galhos de árvores, ou seja, materiais orgânicos que não apresentam quaisquer espécies de malefícios ao meio ambiente.

A outra espécie de impacto ambiental é considerada como negativa, pois é aquela na qual a ação ou omissão resultam em dano à qualidade de um fator ou parâmetro ambiental. Tal espécie de impacto ambiental, mesmo sendo de caráter negativo, poderá ser ou não licenciado, haja vista que em tal procedimento há presença de discricionariedade do Poder Público, concedendo o licenciamento mediante conveniência e oportunidade. Um exemplo de impacto ambiental negativo a ser citado é a construção de usinas hidrelétricas, que necessitam para a consecução do empreendimento da realização de desmatamentos.

 

4. Desnecessidade de licenciamento ambiental em empreendimentos de impactos ambientais positivos

 

Como já explicitado anteriormente, serão submetidos ao processo de licenciamento ambiental os empreendimentos ou atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que possam causar degradação ambiental, atendendo neste último caso a disposições legais e normas técnicas aplicáveis ao mesmo.

É importante salientar que a Resolução Conama 237/97, trouxe, em seu bojo, o Anexo I que contém um rol exemplificativo de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental. Frise-se, tal rol é exemplificativo, em razão da impossibilidade de elaboração de uma relação contendo todas as atividades que deverão se sujeitar ao processo de licenciamento ambiental.

Tal assertiva também encontra abalizamento no fato de que, com o avanço tecnológico e a conseqüente mutação dos costumes da sociedade, diversas condutas lesivas ao meio ambiente poderão surgir e não serem abarcadas pela resolução supracitada. Um exemplo a ser citado é o dos transgênicos. Como é cediço, o presente caso não está abarcado pela resolução supracitada. Desta maneira, estariam os mesmos dispensados do licenciamento ambiental?

Diante de tal evento, o melhor entendimento, é que tal rol possui caráter exemplificativo, pois se acatarmos a teoria de que o mesmo é taxativo, diversas atividades potencialmente poluidoras e impactantes ao meio ambiente, como é o caso dos transgênicos, estariam dispensadas do licenciamento ambiental.

Como já explicitado, para que um empreendimento ou atividade sejam considerados potencialmente poluidores, há necessidade de realização do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, que trará em sede conclusiva a avaliação dos eventuais malefícios ou benefícios ocasionados ao meio ambiente.

Assim, dependendo do resultado, o órgão licenciador competente concederá ou não a licença ao empreendimento ou atividade requisitante.

Preliminarmente, é importante salientar que a bipartição entre impactos ambientais positivos e negativos apresentam particularidades heterogêneas que afetam diretamente o procedimento de licenciamento ambiental.

Tal fato remonta à existência de dois posicionamentos dispostos pela doutrina nacional acerca do licenciamento ou não de empreendimentos e atividades causadores de impactos ambientais positivos.

A primeira corrente sustenta que as atividades ou empreendimentos, independentemente, de serem caracterizados como causadores de impactos ambientais positivos ou negativos, deverão ser licenciados, pois a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 225, § 1º, inciso IV, não realiza
qualquer diferenciação acerca de espécies de impactos ambientais, mas tão somente, exige a realização de EIA/RIMA em todas as atividades potencialmente poluidoras.

Desta maneira, se a primeira corrente for acatada, todas as atividades, sejam as dotadas de impactos ambientais positivos, sejam as de caráter negativo, deverão ser licenciadas.

Destarte, a segunda corrente sustenta a desnecessidade de licenciamento ambiental aos empreendimentos e atividades causadores de impactos ambientais positivos. Tal posicionamento se abaliza no fato de que tais impactos somente tendem a causar benefícios ao meio ambiente, diferentemente do que ocorre com os impactos ambientais negativos. Os impactos positivos são geralmente representados por processos de recuperação ambiental tendentes a causar melhorias à qualidade ambiental.

Ambas correntes de posicionamento apresentam pontos favoráveis e contrários. No tocante à corrente que sustenta a necessidade de licenciamento ambiental para todas as espécies de impactos, o ponto favorável está no alto grau de preservacionismo ao meio ambiente. Tal assertiva se justifica pelo fato de que há presença de um rigorismo mais elevado na concessão das licenças, buscando, desta maneira, analisar detalhadamente cada caso, e mediante a discricionariedade do órgão competente, garantir ao empreendimento ou atividade a possibilidade de instalação e operação.

Destarte, pontos contrários também permeiam o posicionamento supracitado, como, por exemplo, a morosidade e o custeio. Outra alegação que se faz presente diz respeito à alta complexidade dos processos de licenciamento.

No tocante à segunda corrente, que sustenta a desnecessidade de licenciamento ambiental aos empreendimentos ou atividades causadores de impactos ambientais positivos, demonstra-se como ponto favorável, a possibilidade de se incentivar o aumento dos processos de recuperação de áreas degradadas, pois com a ausência de tal requisito, a quantidade de óbices serão reduzidos, sendo, desta maneira, possível a implementação de projetos, que, por muitas vezes, serão altamente benéficos à qualidade ambiental.

Todavia, os pontos desfavoráveis também se fazem presentes. O primeiro deles diz respeito ao fato de que com a aplicação de tal teoria, eventuais empreendimentos ou atividades poderão utilizar-se da mesma, com a finalidade de burlar a legislação ambiental, buscando, por derradeiro, o licenciamento ambiental, mediante um falso estigma de recuperação ambiental.

 Tal argumento não merece prevalecer, haja vista que ao se dispensar do licenciamento ambiental as atividades e empreendimentos causadores de impactos ambientais positivos, há necessidade de que as mesmas demonstrem a contribuição à qualidade ambiental, não ensejando, portanto, um processo de desmoralização de tal instituto.

Corroborando com esse entendimento, é possível perceber que teoria supracitada não sustenta a dispensa ou desnecessidade de licenciamento em todos os tipos de impactos ambientais, mas tão somente aos positivos. Desta maneira, as atividades detentoras de impactos ambientais de natureza negativa deverão sofrer o processo de licenciamento adequado para que seja possível a instalação e operação.

Diante do exposto, é possível perceber que a melhor teoria a ser adotada é a que explicita a desnecessidade de licenciamento, quando constatados impactos ambientais de natureza positiva. A adoção de tal teoria se dá pelo fato de que, mesmo com a dispensa de licenciamento no caso supracitado, o cunho preservacionista será mantido. Ademais, com a dispensa do licenciamento, indubitavelmente, haverá um aumento nos projetos de recuperação ambiental, o que trará enormes benefícios ao meio ambiente.

 

 

6. Conclusões Articuladas

 

6.1 A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (lei nº 6938/81), caracterizada como o marco de transmigração da tutela dos interesses privados para a tutela dos interesses coletivos, elencou em seu artigo 9º, vários instrumentos de preservação do meio ambiente, destacando-se, dentre eles: o Licenciamento Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiental.

 

6.2 Os impactos ambientais são bipartidos em: positivos e negativos. Os impactos ambientais positivos são aqueles em que a ação ou omissão resultam na melhoria da qualidade ambiental, ao passo que os impactos negativos são aqueles que geram dano à qualidade de um fator ou parâmetro ambiental.

 

6.3 Os empreendimentos e atividades causadores de impactos ambientais positivos, em razão da perceptível intenção de ensejar benefícios ambientais, devem ser dispensados de licenciamento, pois a obrigatoriedade desse instrumento de tutela para tal espécie de impacto poderia causar, em muitos casos, a não consecução de várias atividades benéficas ao meio ambiente.

 

Bibliografia

 

ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.

 

________. Natureza Jurídica do Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Revista de Direito Ambiental, n.1, jan-mar, 1996, p. 80-88.

 

BUGALHO, Nelson R. Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Revista de Direito Ambiental, n.15, jul-set, 1999, p. 18-33.

 

FINK, Daniel Roberto; ALONSO JÚNIOR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. São Paulo: Forense, 2000.

 

FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juruá, 1998, p. 56-62.

 

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.

 

MEDAUAR, Odete (Org.). Coletânea de Legislação de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.

 

MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência e glossário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.

 

SANCHEZ, Luiz Henrique. Os países de avaliação do impacto ambiental. Revista de Direito Ambiental, n.0, p. 138-157.

 

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 252-263.

 

SMANIO, Gianpaollo Poggio. Interesses difusos e coletivos: Estatuto da criança e do adolescente, consumidor, meio ambiente, improbidade administrativa, ação civil pública e inquérito civil. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.



[1] SMANIO, Gianpaollo Poggio. Interesses difusos e coletivos: Estatuto da criança e do adolescente, consumidor, meio ambiente, improbidade administrativa, ação civil pública e inquérito civil. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 94.

[2] MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.

 

 

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Comentários e Opiniões

1) Keila De Morais (13/09/2009 às 12:43:14) IP: 200.97.139.53
EU ADOREI LER SOBRE ESSE TRABALHO POR QUE Ñ E EM TODO SAITE QUE EMCOMTRAMOS TAMTAS COISAS FALAMDO SOBRE O ASSUNTO EU ACHEI ISSO MUITO BACANA ADOREI COMTINUEM ASSIM !!!!!!!
2) Sr. Alves (20/11/2009 às 15:36:09) IP: 189.14.64.141
A leitura desse artigo me lançou luz aos métodos legais para impedir ações danosas ao nosso patrimônio ambiental. Muito interessante, ótimo estímulo para eu fazer uma leitura mais especializada sobre o tema, e em seguida aplicar conscientemente o conhecimento obtido.
3) Chaves (23/11/2009 às 17:37:11) IP: 187.67.230.242
Como irá comparar a lista de impactos negativos e positivos para análise e tomada de decisão que indica que há mais impactos positivos negativos?

Com sua tese todas as metodologias de AIA de anos serão descartadas.

Solicito que contrate um especialista sobre o tema para defender sua tese. É assim que os juizes fazem quando não dominam a tecnologia paa um julgamento. Perito ambiental, por exemplo.



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