Atos Administrativos - Primeiras Noções

Atos Administrativos – Primeiras Noções

1 – Atos Administrativos

Todo ato praticado pela manifestação de vontade humana e que gera efeitos no universo jurídico é chamado de ato jurídico. Dentro do universo dos atos jurídicos encontramos os atos administrativos, que são os atos jurídicos praticados no âmbito das relações jurídicas de direito público, do Direito Administrativo.

2 – Fatos Administrativos

Como consequência da prática de atos administrativos temos os fatos administrativos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo dão a seguinte conceituação do que são os fatos administrativos:

“Fatos administrativos são comumente conceituados como a materialização da função administrativa; consubstanciam o exercício material da atividade administrativa em si. Decorrem de um ato administrativo, de uma decisão ou determinação administrativa, mas com esta não se confundem.

Os fatos administrativos não têm por fim a produção de efeitos jurídicos; eles se consubstanciam, tão-somente, a implementação material de atos administrativos, decisões ou determinações administrativas (por isso os fatos administrativos são também chamados de atos materiais). O fato administrativo é, destarte, mera realização material da função administrativa, de ordem prática, de execução, como a construção de uma ponte, a demolição de um prédio, a limpeza das ruas, a instalação de um serviço público (telefone, água, energia elétrica, etc.), a apreensão de mercadorias, a desapropriação de um bem particular, etc.”

Não devemos confundir atos administrativos e atos da Administração. Estes últimos são todos os atos praticados pela Administração, seja no âmbito do Direito Privado ou do Direito Público. Assim, podemos afirmar que todo ato administrativo é um ato da Administração, porém nem todo ato da Administração é um ato administrativo.

3 – Elementos

Para que se possa falar em ato administrativo, é necessário verificar a presença de cinco elementos[1] que o compõem: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. A falta de qualquer desses elementos torna o ato nulo. Di Pietro cita em sua obra o art. 2º da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular) que, ao indicar os atos nulos, faz referência a esses cinco elementos essenciais à validade do ato administrativo.

Lei nº 4.717/65

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo lembram que a competência, a finalidade e a forma são inteiramente vinculados para qualquer ato administrativo, enquanto o motivo e o objeto o são apenas para os atos vinculados.

Vejamos cada um desses elementos.

3.1 – Competência

Alguns autores, como é o caso de Maria Sylvia Di Pietro, prefere falar em sujeito, alegando que além de ser competente o sujeito também deve ser capaz, nos moldes do Código Civil.

A capacidade diz respeito à titularidade de direitos e obrigação por parte do sujeito praticante do ato, já a competência, nas palavras de Di Pietro, é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo.

Segundo as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello são características da competência:

Ø       É de exercícios obrigatório para os órgãos e agentes públicos.

Ø       É irrenunciável.

Ø       É intransferível.

Ø       É imodificável pela vontade do agente.

Ø       É imprescritível.

Maria Sylvia Di Pietro aponta, também, as seguintes regras aplicáveis à competência:

Ø       Decorre sempre de lei, não podendo o próprio órgão estabelecer, por si, as suas atribuições.

Ø       É inderrogável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros; isto porque a competência é conferida em benefício do interesse público.

Ø       Pode ser objeto de delegação ou de avocação, desde que não se trate de competência conferida a determinado órgão ou agente, com exclusividade, pela lei.

3.2 – Finalidade

A finalidade, como o próprio nome diz, é o resultado mediato, o fim que a Administração pretende alcançar com a prática do ato. Podemos dizer que a finalidade mediata de todo ato administrativo é o interesse público e que é alcançada após a prática do ato.

3.3 – Objeto

Também chamado de conteúdo do ato administrativo, o objeto guarda semelhança com a finalidade, porém enquanto a finalidade é ampla (interesse público) o objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. Em outras palavras, o objeto é o efeito imediato pretendido para que o resultado mediato (interesse público) seja alcançado.

Di Pietro ensina que o objeto deve ser lícito (de acordo com a lei), possível (realizável no mundo real e juridicamente), certo (ter destinatários, efeitos, tempo e lugar certos) e moral (de acordo com padrões de comportamento aceitos pela sociedade).

O objeto do ato administrativo pode ser dividido, ainda, em natural ou acidental. O objeto natural é aquele efeito que o ato produz pela própria prática, sem necessidade de expressa menção. Já o objeto acidental é o efeito produzido como consequencia de cláusulas acessórias e que gera efeitos no objeto natural. Constituem o objeto acidental o termo (indicação do dia de início ou de término da eficácia do ato), o modo ou encargo (ônus imposto ao destinatário do ato administrativo) e a condição (subordinação do efeito do ato a evento futuro e incerto. Divide-se em suspensiva e resolutiva. A primeira suspende o início da eficácia do ato até que o evento ocorra e a segunda faz cessar a produção de efeitos do ato uma vez ocorrido o evento.

3.4 – Motivo

É o pressuposto fático e jurídico que dá causa ao ato, ou seja, é a verificação da existência de um dispositivo legal e de fatos concretos que ensejam a prática do ato.

Não se deve confundir motivo e motivação. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que a motivação é a exposição dos motivos que determinaram a prática do ato, a exteriorização dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato, a declaração escrita desses motivos. É a demonstração, por escrito, de que os pressupostos autorizadores da prática do ato realmente aconteceram. Em seguida dão o exemplo da demissão de um servidor, que tem como motivo a infração por ele praticada e a motivação seria a exposição de motivos, a exteriorização, por escrito, do motivo que levou a Administração a aplicar tal penalidade.

A motivação está ligada aos princípios da transparência e da publicidade. Entretanto, de acordo com a doutrina majoritária, nem todos os atos da Administração precisam de motivação. Somente os atos vinculados devem ser sempre motivados por escrito.

3.5 – Forma

Hely Lopes Meirelles ensina que a forma é requisito vinculado e imprescindível à validade do ato. Todo ato administrativo é, em princípio, formal e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita. Diz-se que é quase sempre a forma escrita porque essa é a regra, porém existem exceções, podendo haver ordens exteriorizadas através de sinais luminosos, placas, apitos, gestos, etc.

Lei nº 9.784/99

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

4 – Atributos

Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo “atributos são as qualidades dos atos administrativos. Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condições que devem ser observadas para sua válida edição, seus atributos podem ser entendidos como as características inerentes a estes atos administrativos.”

A maior parte da doutrina aponta quatro atributos dos atos administrativos: a auto-executoriedade, a imperatividade, a tipicidade e a presunção de legitimidade, sendo os dois primeiros só estão presentes em alguns atos administrativos. Vejamos cada um desses atributos.

4.1 – Auto-executoriedade

São atos auto-executórios aqueles praticados pela Administração Pública sem a necessidade de autorização judicial prévia. São praticados pela Administração pelo seu poder de império sobre os administrados. A Administração faz uso da auto-executoriedade em situações de urgência, nas quais sua atuação deve ser imediata a fim de evitar prejuízos para a coletividade (como vimos, a finalidade dos atos da Administração é sempre o interesse público), e somente pode valer-se desse atributo nas situações previstas na lei. Na prática desses atos pode a Administração inclusive fazer o uso da força, quando necessário. Apesar de não precisar de autorização judicial para a prática desses atos, nada impede que eles sejam apreciados pelo Poder Judiciário.

4.2 – Imperatividade

Como veremos à frente, alguns atos da Administração Pública são caracterizado como atos de império, ou seja, são de observância obrigatória dos administrados. São atos que criam obrigações para seus destinatários. Nesses casos, a Administração está fazendo uso da imperatividade, do chamado poder extroverso do Estado. Note que a imperatividade não está presente em todos os atos da Administração, mas somente naqueles que geram obrigações para os administrados.

Em regra, o poder de império do Estado deve ser cumprido, mesmo que a obrigação criada seja ilícita, até sua retirada do universo jurídico. Diz-se em regra, pois em alguns casos a própria lei determina que ordens ilegais não sejam cumpridas.

4.3 – Tipicidade

A tipicidade dos atos da Administração decorre do princípio da legalidade, ou seja, os atos praticados pela Administração estão previstos na lei, para cada finalidade que esta pretenda alcançar. Tal atributo garante ao administrado uma segurança contra a discricionariedade da Administração.

4.4 – Presunção de legitimidade

Este atributo, que está presente em todo ato da Administração Pública, garante que os atos possam gerar efeitos desde sua edição, mesmo que contenha vícios ou defeitos, não precisando, a cada ato praticado, consultar o Poder Judiciário ou outro órgão sobre a legitimidade do ato. Não cabe ao órgão que pratica o ato provar sua validade, uma vez que o ato é presumidamente válido. Cabe a quem verificar a presença de vícios ou defeitos a prova de sua existência.

Maria Sylvia desmembra esse atributo em dois entendimentos. Primeiramente, presume-se que a interpretação ou aplicação da norma jurídica pela Administração foi correta. O outro entendimento é de que há também a presunção da veracidade, ou seja, presume-se que os fatos alegados pela Administração existem ou ocorreram e são verdadeiros.

5 – Classificação dos Atos Administrativos

Os atos administrativos podem ser classificados por vários critérios. Estudaremos aqui as classificações mais importantes feitas pela doutrina majoritária.

5.1 – Atos internos e externos

Atos internos são aqueles que produzem efeitos apenas dentro da própria Administração Pública. Por esse motivo, não há necessidade de publicação no Diário Oficial, bastando uma comunicação aos interessados. São exemplos de atos internos as ordens de serviço e uma portaria de remoção de um servidor.

Atos externos são tanto aqueles destinados aos administrados, quanto aqueles destinados à própria Administração Pública mas que geram efeitos fora da repartição que o originou. Os atos externos devem ser publicados na imprensa ou órgão oficial (princípio da publicidade). São exemplos de atos externos os decretos e regulamentos.

5.2 – Atos gerais e individuais

Atos gerais são aqueles que não possuem destinatários certos. Assim, todos aqueles que se encontrem em situação que se amolde ao que o ato prevê são seus destinatários. Decretos e regulamentos são alguns exemplos de atos gerais.

Atos individuais são aqueles que possuem destinatários certos ou determináveis. Pode ser destinado a um único indivíduo ou a vários, desde que determinados. Um exemplo de ato individual é a exoneração de um servidor.

5.3 – Ato simples, complexo e composto

Ato simples é aquele que depende da vontade de apenas um órgão, seja esse órgão representado por apenas um agente ou por um conselho. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo dão o exemplo do ato de exoneração de um servidor comissionado como a decisão administrativa proferida pelo Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.

No ato complexo é necessário que haja manifestação de vontade de dois ou mais órgão para que o ato seja praticado. Importante notar que há apenas um ato, e não vários atos simples praticados em sequencia por diferentes órgãos. Os autores citados acima dão como exemplo de ato complexo a concessão de determinados regimes especiais de tributação que dependem de parece favorável de diferentes ministérios, como o Ministério da Indústria e Comércio e o Ministério da Fazenda, no caso da isenção relativa a algumas aquisições de bens de informática.

Ato composto é aquele praticado pela manifestação de vontade de apenas um órgão, mas que depende da atuação de outro órgão para que possa produzir efeitos. Difere do ato simples por não bastar a vontade de um órgão, mas também não depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos. O segundo órgão atua apenas ratificando, aprovando, homologando ou autorizando o ato, o que pode ser feito tanto antes, quanto depois da manifestação de vontade do órgão criador do ato.

5.4 – Classificação quanto aos efeitos

Ato constitutivo – cria uma situação jurídica nova para o destinatário. Pode gerar tanto um direito quanto uma obrigação.

Ato desconstitutivo (ou extintivo) – é o ato que extingue uma situação jurídica existente.

Ato modificativo – é o ato que modifica uma situação jurídica já existente, sem suprimir direitos ou obrigações.

Ato alienativo – ato pelo qual é feita a transferência de bens ou de direitos de um titular a outro.

Ato enunciativo (ou declaratório) – são atos que apenas declaram a existência de uma situação jurídica existente. Através desse ato a Administração apenas atesta ou reconhece uma situação, sem modificar, extinguir ou gerar efeitos jurídicos.

Ato abdicativo – é o ato através do qual o titular de um direito abre mão dele. Em obediência ao princípio da indisponibilidade dos bens públicos, estes atos geralmente exigem autorização legislativa.

5.5 – Ato válido, nulo e inexistente

Ato válido é aquele que obedeceu a todas as exigências legais para sua prática, observando, principalmente, os elementos ou requisitos estudados acima, quais sejam, a competência, a finalidade, o objeto, o motivo e a forma.

Ato nulo é aquele que não obedeceu a todas as exigências necessárias para sua criação, seja pela falta de algum elemento ou por um defeito insanável. O ato nulo é ilegal e ilegítimo, não podendo, portanto, gerar efeito entre as partes.

Ato inexistente é aquele que foi produzido por alguém que não é agente da Administração Pública, mas que se fez passar como tal. Logo, não é um ato administrativo. Também são inexistentes, de acordo com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, os atos cujos objetos sejam juridicamente impossíveis.

5.6 – Atos de império, de gestão e de expediente

Atos de império são aqueles de observância obrigatória por parte dos administrados. São atos praticados pela Administração sem que tenham sido solicitados pelo administrado.

Atos de gestão são atos praticados pela Administração em um mesmo plano que os administrados. Em outras palavras, a Administração Pública age como se pessoa privada fosse.

Atos de expediente, segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, são atos internos da Administração Pública que visam a dar andamento aos serviços desenvolvidos por uma entidade, um órgão ou uma repartição.

5.7 – Ato perfeito, imperfeito, pendente ou consumado

Ato perfeito é aquele que completo, terminado, que passou por todas as etapas necessárias para sua conclusão. Não podemos confundir ato perfeito com ato válido, pois o simples fato de ter sido concluído não significa que o ato obedeceu a todos os requisitos essenciais para que seja válido.

Ato imperfeito é aquele que ainda não foi concluído, faltando pelo menos uma etapa para sua perfeição.

Ato pendente é aquele que apesar de estar perfeito, ou seja, ter sido concluído, passado por todas as etapas de produção, ainda não produz efeitos, por estar sujeito a alguma condição. Em síntese, o ato pendente é o ato perfeito à espera da ocorrência de uma condição para que comece a gerar efeitos.

Ato consumado é aquele que já produziu todos os seus efeitos e não é capaz de gerar mais nenhum efeito. O ato consumado não pode ser impugnado, pois é definitivo e imodificável.

5.8 – Atos vinculados e discricionários

Ato vinculado é aquele que tem todos os seus requisitos, todas as condições para sua prática estabelecidos em lei, não tendo o administrador nenhum poder de escolhe para a prática do ato.

Já o ato discricionário é aquele que dá ao administrador o poder de escolher sobre a oportunidade ou conveniência para a prática do ato. Em outras palavras, dá ao administrador uma certa liberdade de escolhe para a prática do ato, sempre dentro dos limites estabelecidos pela lei.

6 – Espécies de Atos Administrativos

Existem diversas classificações dos atos quanto às espécies. Veremos aqui as principais espécies apresentadas pela doutrina majoritária.

6.1 – Atos normativos

São atos que contêm instruções, comandos aos administrados e que são expedidos pelo Poder Executivo. São exemplos as portarias, regulamentos, decretos, resoluções. A principal função desses atos é a de trazer detalhes para uma melhor aplicação das leis.

Os atos normativos são semelhantes às leis, porém com uma diferença, não podem inovar o ordenamento jurídico, ou seja, não podem criar para os administrados obrigações ou direitos que não estejam previstos em lei.

6.2 – Atos enunciativos

São atos que não possuem nenhuma manifestação de vontade da Administração. Têm a finalidade de declarar, atestar, a pedido do interessado, uma situação jurídica já existente. Alguns exemplos de atos enunciativos são as certidões, atestados, pareceres e apostilas.

6.3 – Atos negociais

Os atos negociais são manifestações de vontade da Administração com a finalidade de realizar com os particulares relações jurídicas. Não se trata de um contrato, pois a manifestação de vontade é apenas da Administração, porém essa vontade coincide com a vontade do particular envolvido, que é quem geralmente provoca a Administração a fim de obter o ato. As principais espécies de atos negociais são as permissões, as licenças e as autorizações.

Um exemplo de ato negocial dado por Celso Spitzcovsky é a permissão para o uso de um bem público pelo particular em troca da exploração de publicidade pelo particular responsável pela conservação da área.

6.4 – Atos punitivos

Essa espécie de ato é utilizada para a aplicação de sanções pela Administração aos seus servidores (atos punitivos internos) ou aos administrados (atos punitivos externos) e encontra fundamento no poder disciplinar, no caso de atos internos, e no poder de império, no caso de atos externos.

São exemplos de atos punitivos internos as advertências, suspensões e demissões. Já os atos punitivos externos são as aplicações de multas, interdição de atividades e a destruição de produtos.

6.5 – Atos ordinatórios

São atos que encontram fundamento no poder hierárquico e que são praticados com o objetivo de disciplinar o funcionamento da Administração e as atividades dos agentes públicos.

São exemplos dessa espécie de ato as circulares, avisos, instruções, ordens de serviços e ofícios.

7 – Extinção dos Atos Administrativos

Como vimos, uma vez publicado, o ato administrativo entra em vigor e deve ser obedecido, mesmo que contenha vícios (atributo da presunção de legitimidade). Entretanto, o ato administrativo não é eterno. Em determinado momento pode acontecer de não ser mais necessário a existência de um ato. Pode ser também que sejam encontrados vícios ou ilegitimidade nos atos administrativos. Uma outra hipótese é a desobediência, por parte do destinatário, dos requisitos exigidos para que o ato continue em vigência. Todas essas situações são motivos que levam à extinção dos atos administrativos, o que pode ocorrer, pela manifestação de vontade da Administração, através de três modalidades: a revogação, a anulação ou a cassação do ato. Além disso, existem outras formas de extinção dos atos administrativos que independem de manifestação de vontade ou declaração, sendo as principais delas a contraposição, a caducidade, a extinção natural, a extinção objetiva, a extinção subjetiva e a renúncia.

7.1 – Revogação

A revogação é a retirada do mundo jurídico de um ato que, apesar de legal, não é mais conveniente. Trata-se de ato discricionário, que produz efeitos a partir de sua prática (ex nunc). A revogação só pode ser feita pela Administração que praticou o ato a ser revogado.

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, a “revogação é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela Administração – e somente por ela – por não mais lhe convir sua existência.”

7.2 – Anulação

A anulação de um ato está relacionada à sua ilegalidade ou ilegitimidade. Não tem ligação alguma com o mérito, apenas com a obediência à lei ou ao Direito.

Uma vez verificada a existência de um vício insanável, a anulação torna-se obrigatória, sendo, portanto, um ato vinculado. Pode a anulação ser feita pela própria Administração (controle interno) ou pelo Poder Judiciário.

Os efeitos da anulação são ex tunc, ou seja, são retroativos.

7.3 – Cassação

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que a “cassação é a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos. No mais das vezes, a cassação funciona como uma sanção para aquele particular que deixou de cumprir as condições exigidas para a manutenção de um determinado ato.”

Um exemplo é a cassação da licença de determinado estabelecimento que passou a comercializar produtos contrabandeados.

7.4 – Contraposição

É a extinção do ato, pela prática de outro ato com ele incompatível. Maria Sylvia dá o exemplo do ato de exoneração de um servidor, que tem efeito contraposto ao ato da nomeação do servidor.

7.5 – Caducidade

Essa modalidade de extinção ocorre quando a edição de uma nova legislação torna impossível a manutenção do ato até então em vigência. Um exemplo é a caducidade de permissão de um comércio em área que, através de nova lei, torna-se exclusivamente habitacional.

7.6 – Extinção natural

Ocorre após o cumprimento natural de seus efeitos. Um exemplo é uma permissão dada por tempo determinado. Após esse tempo há a extinção natural do ato.

7.7 – Extinção objetiva

Ocorre pela extinção do próprio objeto do ato. Um exemplo é a extinção da licença dada para uma empresa que é desconstituída por seus sócios.

7.8 – Extinção subjetiva

É a extinção do ato em razão da falta do sujeito destinatário. Um exemplo é a extinção de licença concedida a alguém que vem a falecer.

7.9 – Renúncia

Ocorre quando o destinatário beneficiado pelo ato abre mão de seu direito. Obviamente, não é possível ocorrer a renúncia nos atos de império, uma vez que nesses casos o destinatário está obrigado a cumprir o que determina o ato.

8 – Convalidação dos Atos Administrativos

A convalidação de um ato é, segundo os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, o refazimento de modo válido e com efeitos retroativos (ex tunc) do que fora produzido de modo inválido.

A convalidação é possível quando o ato tenha sido praticado com vícios sanáveis, desde que não lesione o interesse público ou terceiros.

Lei nº 9.784/99

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Não é qualquer tipo de vício que possibilita a convalidação. Somente são passíveis de convalidação os vícios relacionados à competência e à forma, desde que sejam sanáveis.

Bibliografia:

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 15. Ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. Ed. São Paulo: Atlas, 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004.