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O EMPREENDEDORISMO COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


Autoria:

Elaine Gonçalves Pires


Pós-graduada em Contabilidade Pública,Mestranda (UFBA),Contadora da UFBA,Professora Universitária.

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Resumo:

O objetivo deste artigo é mostrar a importância do empreendedorismo no setor público brasileiro, bem como destacar os movimentos empreendedores que estão ocorrendo no Estado, abordando os impactos da Reforma do Estado no país.

Texto enviado ao JurisWay em 01/08/2010.



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1.    INTRODUÇÃO

O empreendedorismo pode ser definido como o ato de inovar, de encarar as mudanças como uma oportunidade de transformação de idéias. O termo “empreendedorismo” surgiu na iniciativa privada, mas está cada vez mais presente na administração pública como uma estratégia de modernizar e impulsionar a máquina pública.

 Contrapondo ao modelo do governo burocrático, surge postura do Governo Empreendedor, voltada para o cidadão, que passa a ser o cliente, com conceitos de eficiência, eficácia busca-se prestar serviços públicos com excelência.

 A administração pública possui requisitos essenciais que diferencia da iniciativa privada. A legislação, a cultura organizacional e limitação de recursos são fatores que dificultam uma postura empreendedora do gestor público.

 Nesse sentido, o presente trabalho pretende abordar a importância do empreendedorismo no setor público como uma nova forma de gestão pública, criado e agregando valor. O empreendedorismo como uma estratégia para transformar o setor público equiparando a iniciativa privada. O gestor público passa a se preocupar com a gestão de pessoas, liderança, eficiência.

 

2.    EMPREENDEDORISMO

 

O empreendedorismo é uma palavra derivada do termo entrepreneurship, utilizada para estudos relativos ao empreendedor. Pode ser definido como o ato de inovar, de encarar as mudanças como uma oportunidade de transformação, Dornelas (2005, p. 39) define empreendedorismo como o envolvimento de pessoas e processos que, em conjunto, levam à transformação de idéias e oportunidades. Desta forma o empreendedorismo seria a iniciativa de criar e desenvolver planos e projetos utilizando os recursos disponíveis transformando em crescimento e desenvolvimento econômico.

Sun Tzu (2007) disse: “Não é preciso ter olhos abertos para ver o sol, nem é preciso ter ouvidos afiados para ouvir o trovão. Para ser vitorioso você precisa ver o que não está visível”

Podemos perceber com isso que devemos estar sempre preparados para o novo. Para ser empreendedor é necessário ser visionário, perceber os acontecimentos com antecedência. Superando desafios tendo iniciativa buscando solucionar os problemas, transformando idéias em ações.

No Brasil, o termo empreendedorismo surgiu com a criação do SEBRAE, o qual tem por objetivo estimular as empresas a se modernizarem, contribuindo para o  desenvolvimento do país. Esse termo tornou-se mais presente em 1990 com a implantação do programa do Brasil Empreendedor, do Governo Federal, o Avança Brasil com a Gestão Pública Empreendedora.

Com o objetivo de criar um Estado mais ágil, competitivo e compatível com o  contexto em que se encontrava na abertura comercial e no neoliberalismo, o governo tinha como estratégia a gestão empreendedora. Passando a implantar na administração pública uma nova mentalidade gerencial equiparada a iniciativa privada, que seria a administração pública empreendedora. Essa política do governo foi fortalecida também com a participação de instituições como IEL, BNDES, Banco Mundial e ONG´s ou através do contrato de gestão que contribuíram para a aplicação da política de descentralização e modernização dos serviços públicos.

Para Dolabela (1999, p. 30) o empreendedor cria e aloca valores para indivíduos e para a sociedade, desta forma o empreendedorismo contribui para o crescimento e desenvolvimento econômico produzindo bens, serviços, emprego e renda, movimentando a economia. Explica que o empreendedorismo deve conduzir ao desenvolvimento econômico gerando e distribuindo riquezas para a sociedade. Assim podemos perceber que o empreendedor é a pessoa criativa que reage a mudanças de forma a fazer melhor o que já está sendo feito, otimizando recursos e possibilitando o desenvolvimento econômico.

Nesse sentido afirma Drucker (1987, p. 245)

As instituições de serviços públicos, tais como órgãos governamentais, sindicatos trabalhistas, igrejas, universidades, escolas, hospitais, organizações comunitárias e beneficentes, associações profissionais e comerciais, e semelhantes precisam ser tão inovadoras e empreendedoras como qualquer negócio.

Para tanto o empreendedorismo no setor público deve ser visto de forma diferenciada, considerando a própria estrutura administrativa burocrática e suas leis rígidas, que limita a liberdade e criatividade do empreendedor. Sendo assim, ao adotar uma visão e postura empreendedora o governo está garantindo o desenvolvimento do país tendo o empreendedorismo como principal fator de desenvolvimento.

 

3. REFORMA ADMINISTRATIVA E SUAS IMPLICAÇÕES

 

3.1. Modernização do Estado

A partir da década de 1990, observa-se no Brasil uma mudança na forma de pensar das pessoas que exerciam poderes políticos ou relações com o Estado, principalmente na administração pública, com uma mudança de paradigmas, o governo mudou a forma de planejar e executar suas ações.

A Reforma administrativa foi iniciada em 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Costa, 2006, p. 135), com a proposta de implantar uma administração gerencial para o Estado brasileiro. A justificativa para tal política era a crise do estado, que não daria condições para o crescimento econômico, no qual se dizia ser incapaz de realizar investimentos e desempenhar de forma eficiente as  suas atribuições.

O Plano Diretor da Reforma do Estado dividiu em quatro setores de atuação, com base na visão e missão do Estado, tendo como objetivo de definir o planejamento estratégico o qual ficou apresentado da seguinte forma: o núcleo estratégico; sendo o centro de decisões do governo, atividades exclusivas; sendo os serviços realizados exclusivamente pelo Estado, como por exemplo, o poder da polícia; os serviços não exclusivos, tendo a atuação tanto do estado como das entidades não-estatais e a produção de bens e serviços para o mercado, definindo a partir daí qual deveria ser o papel do Estado em cada um desses setores.

O argumento principal era que o Estado se tornara incapaz de atender as expectativas  numa sociedade capitalista era necessário trazer o mercado para resolver a crise do Estado. O argumento era que a nova forma de gestão da coisa publica mais compatível com os avanços tecnológicos, descentralizada, ágil, o Estado se tornou disfuncional para o mercado.

Esse período foi marcado por crises econômicas, sociais e políticas. Como a Crise Fiscal, marcado por elevados índices de inflação, aumento da pobreza, das desigualdades sociais e forte influência da globalização e do neoliberalismo contribuíram para se repensar no verdadeiro papel do Estado, trazendo a reforma administrativa e tendo a administração publica como administração gerencial, trouxe influencia externas para tornar a maquina publica mais eficiente (Costa, 2006, p. 138).

A reforma administrativa trouxe conceitos de eficiência, eficácia e qualidade até então aplicados apenas na iniciativa privada. Estes conceitos se tornaram mais evidentes com a promulgação da Emenda Constitucional n° 19/1998, a qual originou a denominada Reforma Administrativa. Essa Emenda Constitucional inseriu o principio da eficiência, no art. 37 da Constituição Federal de 1988, com o objetivo de assegurar a boa prestação de serviços públicos.

As reformas eram orientadas, sobretudo, para os mercados, abertura comercial, privatizações, inibindo a expansão de forma igualitária e diminuindo cada vez mais o papel do Estado com a mercantilização do bem social. Por outro lado, tornou a administração pública moderna e eficiente.

Diante das mudanças ocorridas em sua volta, maior exigência do mercado e consequentemente dos usuários o Estado se viu obrigado a adotar um modelo mais moderno de administração pública, capaz de agir com mais eficiência e eficácia, dessa forma o ato de administrar é voltado para a excelência nos serviços, o gestor terá que desenvolver habilidades de um empreendedor buscando inovações e soluções para novos problemas da sociedade, tudo isso sendo observado pela ótica pública, onde os recursos são escassos e as necessidades em grandes proporções. Assim o Estado passa a se preocupar agora com a imagem da organização e dos gestores perante o cidadão.

 

3.2. Descentralização da Gestão Pública

A descentralização tornou-se um dos assuntos mais debatidos durante a reforma administrativa do estado. Para Abrucio (2002, p. 210), “a capacidade governativa vincula-se a qualidade da burocracia, de modo que esta se tornando fundamental para o sucesso do processo descentralizador”. Abrucio ressalta ainda que a descentralização no Brasil se encontra fortemente afetada pelo caráter federativo do país.

O modelo administrativo adotado antes da reforma era caracterizado pela centralização de decisões, excesso de burocracia, hierarquia, com isso um dos assuntos mais debatidos durante a reforma foi a descentralização. Sendo que a diferença principal entre esse modelo antigo, o burocrático e o gerencial seria a forma de controle orientado na eficiência, que deixa de se basear nos processos e passa a se concentrar nos resultados. 

A descentralização vem com a possibilidade de tornar a administração pública mais transparente e com maior rapidez nos processos, colocando poder de decisão nas mãos de pessoas que se encontravam na condição de submissão e dependência. A descentralização possibilitaria uma grande mudança na estrutura organizacional do Estado, transferindo o poder dos níveis centrais da administração para os periféricos, criando independência e poder de decisão nos níveis mais periféricos da administração.

Essa fragmentação da administração em núcleos menores e autônomos não pode ser vista como independência de decisão. Esta descentralização traz um distanciamento da administração central sendo transferidas as responsabilidades para os setores de sua competência. Por outro lado, podemos perceber que ao descentralizar o poder fica, teoricamente, mais fácil o controle e participação popular. Nesse sentido, a descentralização seria uma maneira de gerência, focada no cidadão e nas suas necessidades. Para tanto a estrutura descentralizada deve possibilitar autonomia nas decisões políticas e uma gerência participativa, uma vez que as decisões são tomadas por quem está diretamente ligado às reais necessidades de forma localizada.

Diante disso, podemos perceber que com a descentralização, o Estado passa a não se responsabilizar mais pelos serviços de forma direta. Os conceitos de gestão, bem como, a forma de gerir, sofrem influências políticas, culturais e econômicas, observando o próprio cenário da época em que o estado passava por um processo de redefinição e com grande influência do processo de globalização (cultural, política e econômica) e o transnacionalização do capital.

 

4.        ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

A administração privada é marcada por competições, avanços e mudanças constante na economia. O ambiente ao qual ela está inserida exige que ela seja orientada pelas novas oportunidades trazidas pela globalização da economia.

O acirramento da concorrência, as rápidas mudanças de mercado e a globalização fazem com que as empresas busquem o seu diferencial com o objetivo de se manterem no mercado. Elas se vêem obrigadas a se transformarem, criando algo novo, gerando dificuldade e mudança em oportunidades novas, tem dessa forma o empreendedorismo como aliada para enfrentar as pressões do  mercado globalizado.

Na administração privado o gestor é livre para inovar, criando e desenvolvendo novas habilidades, capaz de enfrentar e atender as demandas do mercado consumidor, desta forma atingir o seu objetivo principal que é gerir lucro, satisfazendo as necessidades dos seus clientes.

Ao passo que a administração privada visa o lucro, na administração pública o gestor visa realizar a função social tendo ai o lucro social.

Sob a ótica jurídica, a administração pública é abordada por Hely Lopes Meirelles (1982) da seguinte forma:

 “Administração Pública è todo aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

 “Na Administração pública não há liberdade pessoal enquanto que na particular é permitido é licito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer aquilo que a lei não proíbe”

Sendo assim, na iniciativa privada o gestor possui liberdade de inovar desde que não vá de encontro às leis, para ele é permitido fazer tudo que não é proibido. Desta forma, para ser empreendedor o administrador da empresa privada poderá utilizar os recursos disponíveis, sem estar ligado aos processos burocráticos de contratação, de compras, de alocação de recursos como investimentos, e de despesas.

Outro fato relevante da iniciativa privada é a participação nos lucros dos gestores e funcionários, o que os tornam mais motivados e orientados para obtenção dos resultados. Os gestores e funcionários das empresas privadas se sentem livres para investir e utilizar o orçamento para investir em oportunidades mais atraentes para a obtenção do lucro.

Para tanto, a gestão pública ao adotar o modelo de gestão da iniciativa privada não deve se esquecer dos seus objetivos. Sabendo que um aspecto fundamental para se definir uma política de administração empreendedora para o setor público é conhecer e entender suas peculiaridades. Diferenciando do setor privado, que visa o lucro enquanto a administração pública visa realizar a função social e atender ao interesse público. Assim para que se tenha uma gestão mais eficiente, equiparada a iniciativa privada é necessário um planejamento condizente com a realidade da administração publica.

 

5. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 

5.1. Gestão Estratégica na Administração Pública

De acordo com Aurélio Buarque de Holanda (2001), a estratégia é uma “arte de aplicar os meios disponíveis ou explorar condições favoráveis com vista e objetivos específicos”, assim ela seria definida como os caminhos que devem ser trilhados para se atingir um determinado objetivo.

Pode-se dizer também que estratégia “implica na capacidade de raciocínio lógico, sendo necessária habilidade de previsão das possíveis reações às ações empreendidas” (Schmidt, 2002, p. 39), e na estratégia que os gestores avaliam as oportunidades ambientais externas assim como capacidades de recursos internos a fim de decidir sobre metas e conjunto de planos de ação.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) representa uma estratégia para o enfrentamento dos problemas encontrados na administração pública fortemente burocrática, com a presença do patrimonialismo, coronelismo, com o intuito de criar uma atmosfera possível de solucionar esses problemas gerando eficiência dos serviços públicos.

Ensina Sun Tzu (2007, p. 31) “na guerra preze pela vitória rápida e evite as operações prolongadas”. Assim, podemos entender que ao desenvolver um processo de ação ou decisão de forma prolongada estamos gerando um aumento de esforço humano, minimização do tempo, custo de material quando consumido todos os recursos. Neste sentido, o planejamento estratégico de uma empresa deve ser observado fatores como tempo, recursos disponíveis, e o ambiente externo, evitando os processos desnecessários, que trazer falta de entusiasmo para as pessoas envolvidas nessa organização.

Todavia, quando se trata de empresas públicas, antes de traçar qualquer planejamento estratégico devemos levar em consideração as mudanças trazidas por interesses políticos e alteração de governo. Quando se modifica o governo muda-se também a plataforma política com prioridades diferente do governo anterior o que influencia completamente no planejamento. Para tanto, a plataforma de governo deve servir de base para se traçar a missão e o planejamento estratégico da empresa.

Nesse sentido, para administrador público ter uma visão estratégica voltada para o empreendedorismo, ele precisa desenvolver a capacidade de mudanças, metas e planejamento bem como soluções para possíveis e imprevisíveis problemas de ordem social, política e econômica. Possibilitando assim a elevação nos padrões da prestação de serviços, uma justa distribuição e alocação dos recursos públicos e a desburocratização dos processos administrativos.

 

5.2. A Gestão de Pessoas na Administração pública

Um dos principais entraves para a modernização da administração pública são as pessoas. Isso porque são elas que movem a organização e qualquer mudança deve ser iniciada por elas. As pessoas são propícias a resistirem a mudanças e na administração pública esse fato ainda é mais agravante quando temos fatores típicos da administração pública que devem ser observados.

De acordo com Sun Tzu (2007. p.57): “Comandar muitos é o mesmo que comandar poucos. Tudo é uma questão de organização. Controlar muitos ou poucos é uma mesma e única coisa. É apenas uma questão de formação e sinalização.

Assim, a gestão de pessoas no setor público, onde temos um quantitativo espesso de funcionários, tem como premissa básica o controle. Controlar não apenas números; mas valores de cada servidor, cargo, função e atividades desenvolvidas bem como formação educacional e habilidades. Esse controle leva ao conhecimento de cada individuo de forma a perceber o que leva uns a desenvolverem determinada tarefa melhor ou pior que outros, a serem motivados, ou em que cargo ou função se enquadra melhor determinado servidor.

A cultura organizacional da empresas pública é um fator que deve se observado, pois propicia ao individuo uma resistência a mudanças por se tratar de uma estrutura burocrática, os servidores possuem insegurança e desconfiança nos novos gestores tornando-se assim servidores desmotivados não participando dos projetos e programas da instituição, ou dando informações e orientações para o novo quadro de pessoal, como, por exemplo, os cargos comissionados.

Para que haja uma transformação e motivação no individuo, em particular do servidor público é necessário mudar valores intrínsecos como, por exemplo, a insegurança para que eles se tornem empreendedores públicos capazes de se adaptar a mudanças de forma criativa, e com qualidade semelhante ao da iniciativa privada.

Outro fator agravante a essa desmotivação é a rotatividade de gestão. A mudança de governo agregada as interferências políticas provoca um choque de gestão.

A limitação financeira do setor público que trabalha com recursos escassos e não valorizam o servidor financeiramente, pagamento dos servidores não é feito por desempenho o que lhes torna desmotivados.

Luiz Carlos Bresser Pereira (1996, 27-28) mostra a necessidade da motivação do servidor e na importância de se criar uma política motivacional para o setor público no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação positiva fundamental é aquela relacionada com o sentido de missão do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente.

É dentro desta ótica que percebemos que o principal elemento da mudança é o individuo. A base de qualquer processo de transformação da administração publica começa essencialmente pela gestão de pessoas. Mudando as pessoas gera um processo de mudança nas organizações.

 

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Podemos perceber com este trabalho que o empreendedorismo na administração pública surge em oposição ao modelo burocrático tradicional. O governo empreendedor visa atender aos cidadãos como clientes que possuem necessidades e exigências a serem atendidas.

Para ser um gestor público empreendedor é necessário muito mais do que pensar como na administração privada. É necessário entender as particularidades do setor público e principalmente as suas dificuldades e limitações.

O empreendedor público deve entender que suas idéias inovadoras terão que passar pelo crivo jurídico e pela liberação de recursos. O administrador público para ser empreendedor deve ter consciência no trato com o dinheiro público, sabendo trabalhar e planejar com poucos recursos agregando valor a coisa pública.

A gestão pública eficiente de ser orientada para o cidadão tendo ele como cliente, sabendo, que para isso se faz necessário um treinamento e valorização dos servidores públicos que é a principal ligação entre governo e cidadão.

Desta maneira, para que se tenha uma modernização administrativa é necessário uma a mudança de conduta do gestor público, da forma de gerir o dinheiro público a atuação das políticas publicas e seu comportamento frente aos cidadãos.

 

7. REFERÊNCIAS

 

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretação da América Latina. São Paulo, Editora 34, 1996.

COSTA, Frederico Lustosa da. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. MARTINS, Paulo Emílio Matos; PIERANTI, Octávio Penna. Estado e Gestão Pública: visões do Brasil Contemporâneo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006.

DOLABELA, Fernando. Oficina do Empreendedor. São Paulo: Editora Cultura, 1999.

DORNELAS, José Carlos Assis. Transformado Idéias em Negócios. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2005.

DRUCKER, Peter Ferdinand. Inovação e espírito empreendedor: prática e princípios. São Paulo: Editora Pioneira, 1987.

HOLANDA, Aurélio Buarque de. Dicionário Aurélio. 4ª edição. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1982.

MOORE, Mark Harrison. Criando Valor Público: Gestão Estratégica no Governo. Rio de Janeiro: ENAP, 2002.

SCHMIDT, Paulo (org). Controladoria: agregando valor para a empresa. Porto Alegre: Bookman, 2002.

TZU, Sun. A arte da guerra: os treze capítulos originais. São Paulo: Jardim dos Livros, 2007.

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