REGULAMENTO DISCIPLINAR DA POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA: ENTRE O ARCAÍSMO E A ANTI-DEMOCRACIA, A PERSISTÊNCIA DA INCONSTITUCIONALIDADE

REGULAMENTO DISCIPLINAR DA POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA: ENTRE O ARCAÍSMO E A ANTI-DEMOCRACIA, A PERSISTÊNCIA DA INCONSTITUCIONALIDADE[1]

Luiz Carlos Chaves[2]

Everaldo Bento de Souza[3]

Resumo

A atividade policial – militar ou civil - desempenha um papel fundamental para a sociedade. Em decorrência da variedade de aspectos que envolvem o ofício policial à que está investido diretamente na função de proteger e garantir os direitos individuais e coletivos. Mesmo em uma sociedade livre e democrática, nos deparamos com o conflito inerente à função desempenhada pelo Policial Militar, que se sente privado de seus próprios direitos. Devido à aplicação das normas criadas em momento político e histórico diverso do de hoje, se sente privado de seus próprios direitos. Por meio da pesquisa bibliográfica, como indicativo da necessidade do aprimoramento da Polícia Militar de Santa Catarina. Este artigo questiona a necessidade e a urgência da reinvenção da atividade policial, em especial à Militar. Tendo como base os princípios constitucionais a que se procura mostrar a incompatibilidade entre a aplicação do Regulamento Disciplinar da Polícia Militar de Santa Catarina- RDPMSC e os preceitos básicos do Estado Democrático e de Direito.

Palavras-chave: Policia Militar, Princípios Constitucionais, Regulamento Disciplinar, Revogação, Inconstitucionalidade

Abstract

The police activity - military or civilian - plays a key role in society. Due to the variety of aspects involving the police office that is invested directly in the function of protecting and ensuring the individual and collective rights. Even in a free and democratic society, we are faced with the conflict inherent in the role played by the military police, who feel deprived of their rights. Due to the application of the standards set in different historical and political moment of today, feel deprived of their rights. Through literature, as indicative of the need for improvement of the Military Police of Santa Catarina. This article questions the necessity and urgency of the reinvention of police activity, particularly in the military. Based on the constitutional principles that seek to show the incompatibility between the application of the Disciplinary Regulations of the Military Police of Santa Catarina-RDPMSC and the basic precepts of the Democratic State and Law.

Keywords: Military Police, Constitutional Principles, Rules of Discipline, Revocation, Unconstitutional

1 INTRODUÇÃO

A “Atividade Policial” seja ela Administrativa (Polícia Militar) ou Judiciária (Polícia Civil), desempenha uma função imprescindível na sociedade por defender os direitos individuais e coletivos.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 – Constituição Cidadã – passamos a viver em uma sociedade livre e democrática, onde se verificou que a atividade da Polícia Militar se desenvolve em um ambiente “civil” em prol do cidadão. Desse modo por conviver com a população diariamente, a essência da Policia Militar se torna Civil.

Paralelamente o Policial Militar convive em um ambiente, onde devido ao modelo militar adotado, ocorre comprometimento daquele individuo que justamente é levado a tomar decisões, importantes e difíceis, quando no enfretamento da desorganização social no ambiente civil, uma vez que ao vestir o “uniforme” deverá se desvincular do individuo/cidadão. Contudo toda a Instituição da Administração Pública deve ser norteada por um regime disciplinar e, no que concerne a PMSC, esse deve ser mais rigoroso em razão da natureza do serviço público que realiza.

Atualmente, os RD e/ou Códigos de Ética ou Conduta, da maioria das Instituições Militares Estaduais são redigidos a semelhança do Regulamento Disciplinar do Exército, porém com o passar do tempo e com a evolução das Instituições Estaduais, surgiu à necessidade de normas mais condizentes com a atividade dos Militares Estaduais, consoante a sua realidade cotidiana.

O Militar Estadual que é formado e preparado para lidar com o cidadão, garantindo-lhe e preservando os seus direitos e garantias individuais, possui campo de atuação e missão diferente do Militar do Exército Brasileiro, não sendo, então, mais adequado o presente “status quo”. É inadiável a elaboração de norma própria, que não se resuma a uma cópia “melhorada” ou “adaptada” das normas redigidas na égide de uma Carta Política não mais existente e de um período histórico diferente do que vivemos.

2 REGULAMENTO DISCIPLINAR MILITAR

Primeiramente, diga-se em relação aos regulamentos disciplinares militares (RDM), que eles têm, de forma indireta, uma previsão constitucional, calcada no art. 5º, inciso LXI, que assegura que "ninguém será preso, senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei". Ao referir-se à transgressão militar o dispositivo constitucional admitiu a existência dos RDM, haja vista que é ele que prevê as condutas tidas como transgressão disciplinar, cominando-lhes punições, bem como estabelece regras para o desenvolvimento do processo apuratório e da correta aplicação da punição. 

O RDM ocupa a função, no ordenamento jurídico, de ordenar as condutas dos militares estaduais prejudiciais aos fundamentos da hierarquia e disciplina, sem que estas condutas alcance status de crime – militar ou comum – os quais estão tipificados nos respectivos Códigos Penais.

2.1 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar de Santa Catarina

A PMSC foi criada pela Lei nº 12 de 05 de maio de 1835, na qual em seu art. 3º, ficou estabelecido que o Presidente da Província editaria o regulamento da “Força Policial” que, ocorreu em 1836 e, entre outros assuntos, tratou da disciplina. Ainda no período Imperial, a Força Policial teve dois regulamentos baixados respectivamente nos anos de 1872 e 1874, onde este último abrangia outras matérias além das disciplinares. Bastos Junior (2006, p.26) nos traz que ele tratava também de matéria criminal, onde “os crimes previstos eram os de deserção, injúria, ofensas físicas, furto e roubo, cujo processo e julgamento cabiam a três espécies de conselhos, conforme o caso: de disciplina, de investigação e de julgamento.”.

Em 1917, já com a denominação de “Força Pública” pela Lei nº 1.137 de 30 de setembro de 1916, através de um acordo entre a União e o Estado passou a ser considerada força reserva do Exército, que foi ratificado no art. 167 da Constituição de 1934, onde a então Força Pública aparece com a designação de “policias militares”.

Art. 167 - As polícias militares são consideradas reservas do Exército, e gozarão das mesmas vantagens a este atribuídas, quando mobilizadas ou a serviço da União. 

Na Constituição de 1946, além da denominação “Polícia Militar” passaram a ser consideradas forças auxiliares e reserva do Exército, com a missão da manutenção da ordem e segurança interna. Ainda, ficou a cargo da União, conforme o art. 5º, XV, letra f, a responsabilidade de legislar sobre “organização, instrução, justiça e garantias das polícias militares e condições gerais da sua utilização pelo Governo federal nos casos de mobilização ou de guerra”. E, a partir de então, o RDM utilizado pelas instituições estaduais era o Regulamento Disciplinar do Exército (RDE).

Em 1969 entra em vigor o Decreto Lei nº 667, que reorganiza as policias militares e corpos de bombeiros militares, mantendo-os como força auxiliares reserva do Exército. O art. 18 deste Decreto Lei estabelece que “As Polícias Militares serão regidas por Regulamento Disciplinar redigido à semelhança do Regulamento Disciplinar do Exército e adaptado às condições especiais de cada Corporação.”.

A PMSC continuou a adotar o RDE, situação que perdurou até o ano de 1980 quando o Governador do Estado Jorge Konder Bornhausen sancionou a nova legislação disciplinar, que não apresentou nenhuma novidade, pois foi editada a semelhança do RDE e, vigora até os dias atuais através do Decreto nº 12.112 de 16 setembro de 1980.

3 RDPMSC REVOGADO OU INCONSTITUCIONAL?

Como podemos observar e importante ressaltar que tanto EPMSC, quanto o RDPMSC vigentes foram criados num período histórico e político totalmente diferente do vivido hoje, pós Constituição Cidadã de 1988, sendo o regulamento mais velho que o próprio estatuto.

3.1 Revogação do RDPMSC

Como já foi dito, o Decreto Lei nº 667 de 02 de julho de 1969 entrou em vigor para reorganizar as Instituições Militares dos Estados e do Distrito Federal, onde o RDPMSC, somente foi criado no ano de 1980 credenciado pelo art. 48 da Lei 5.522 de 28 de fevereiro de 1979.

Art.48. O Regulamento Disciplinar da Polícia Militar especificará e classificará as transgressões disciplinares e estabelecerá as normas relativas à aplicação das penas disciplinares, à classificação do comportamento policial-militar e à interposição de recursos contra as penas disciplinares.

Todavia, no dia 10 de fevereiro de 1983 é sancionada a Lei nº 6.218, atual EPMSC, que revoga o estatuto anterior.

Neste ponto, ao contrário do que defende o festejado administrativista Hely Lopes Meirelles (2009, p. 183) que afirma: "Questiona-se se esse decreto continua em vigor quando a lei regulamentada é revogada e substituída por outra. Entendemos que sim, desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada.".

Nós entendemos que se a lei for revogada, o decreto regulamentar deixa de ter eficácia e por isso "morre" junto com a lei.

Outro ponto, já mencionado é que o documento legal (RDPMSC) que se encontra em vigor até os dias de hoje descumpre o art. 18 do Decreto Lei nº 667, que prescrevia “adaptação às condições especiais de cada corporação”, tornando-o o instrumento normativo ilegal.

Ainda, temos o texto do art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta Política de 1988 que deixa claro que o Poder Executivo não pode legislar quando o assunto é de exclusividade do Poder Legislativo, in verbis:

Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a Órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:

I – ação normativa;

[...]

Assim, nas palavras de Michel Temer (1995, p. 38) “A Constituição nova recebe a ordem normativa que surgiu sob o império de Constituições anteriores se com ela forem compatíveis.”.

Destarte, diante do exposto acima se constata que o RDPMSC encontrava-se em descompasso com as regras anteriormente vigentes e não é compatível com a atual Constituição.

JUNIOR (2011) ao realizar uma leitura do tema nos traz:

Diante desta nova ordem, questiona-se se os regulamentos disciplinares, os quais não foram instituídos por intermédio de lei, estariam em consonância à Lei Maior e assim, ferindo o princípio da legalidade. Para tanto, tem-se duas hipóteses a serem tratadas: os regulamentos editados antes e após da Constituição Federal.

3.2 Inconstitucionalidade do RDPMSC

A Constituição brasileira, redigida sob um Estado Democrático de Direito, consagrou a liberdade com um direito fundamental, restringindo-a somente em casos excepcionais, os quais foram previstos no próprio texto constitucional.

Até o seu advento, os RDM não necessitavam de Lei para ser instituído e, muito embora o entendimento de que a Constituição tenha-os recepcionados, salutar é a lição de Jorge Cesar de Assis:

A ofensa constitucional torna-se ainda mais clara a partir do exame do princípio da recepção de normas pela Constituição. Segundo esse princípio, toda a ordem normativa proveniente de regimes constitucionais anteriores é recebida pela Carta Magna em vigor, desde que com ela materialmente compatível. Considera-se, nesse caso, que a norma recepcionada passou a revestir-se da forma prevista pelo texto constitucional para a matéria.

É fato, também, que qualquer texto legal em desacordo com a Constituição não deve permanecer sendo aplicado, neste sentido Miguel Reale (1980, p. 163) .

“[...] não são leis os regulamentos ou decretos, porque estes não podem ultrapassar os limites postos pela norma legal que especificam ou a cuja execução se destinam. Tudo o que nas normas regulamentares ou executivas esteja em conflito com o disposto na lei não tem validade, e é susceptível de impugnação por quem se sinta lesado. A ilegalidade de um regulamento importa, em última análise, num problema de inconstitucionalidade, pois é a constituição que distribui as esferas e a extensão do poder de legislar, conferindo a cada categoria de ato normativo a força obrigatória que lhe é própria”.

Com a promulgação da Constituição de 1988 foi inserido no tempo uma espécie de marco zero, ou seja, daquele momento em diante as normas antigas só teriam valor se não afrontassem diretamente os dizeres constitucionais.

Assim, mais do que amparar a recepção dos antigos diplomas, a expressão “em lei” trás em si o princípio da reserva legal, isto é, “quando a constituição reserva conteúdo específico, caso a caso, à lei, encontramo-nos diante do princípio da reserva legal (SILVA, 2000. P 421)”. E, ainda, conforme orientação doutrinária dominante impende analisar que a espécie de reserva legal ao caso do RDM é absoluta, excluindo-se qualquer outra fonte infralegal, uma vez que está determinada pela Constituição.

Segundo José Afonso da Silva:

“É absoluta a reserva constitucional de lei quando a disciplina da matéria é reservada pela Constituição à lei, com exclusão, portanto, de qualquer outra fonte infralegal, o que ocorre quando ela emprega fórmulas como: a lei regulará, a lei disporá, a lei complementar organizará, a lei criará, a lei definirá etc.”.

No que tange as questões militares, temos as prisões decorrentes do CPPM e a prisão disciplinar regrada nos RDM, ressaltando, esta última, que somente estariam autorizadas se previstas em lei.

Destarte, novamente recairíamos na discussão da recepção do RDPMSC, pelo que já foi trazido no tocante a ser um ato do poder executivo e, da leitura da parte final do inciso LXI que diz “...salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei” combinado com o inciso XXXIX que define que “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal.” ambos do art. 5º da Constituição de 1988.

No ensinamento de Harada (2009) as “leis editadas em conformidade com as normas constitucionais vigentes são recepcionadas pela ordem constitucional superveniente, salvo nos pontos contrariados pela nova ordem.”.

Conforme Canotilho (2002, p. 463-464), os estatutos especiais, entre eles os militares, não podem se afastar dos fundamentos da Constituição, ou, serão considerados inconstitucionais:

Este estatuto, porém, não se situa fora da esfera constitucional. Não é uma ordem extra-constitucional mas sim um estatuto heteronomamente vinculado, devendo encontrar o seu fundamento na Constituição (ou estar pelo menos pressuposto). As restrições de direitos fundamentais justificadas com base na relação especial de poder, mas sem fundamento na Constituição, serão, consequentemente, inconstitucionais. 

Neste norte, de acordo Thiesen (1997, p.18) o decreto legislativo não se confunde com a lei, quando o legislador definiu como necessário o amparo em lei o fez “stricto sensu”, por se tratar de direito indisponível. Entendendo, portanto, que os decretos legislativos não foram recepcionados pela Constituição de 1988.

Eliezer Pereira Martins (1996, p. 88) entende que os RDM foram recepcionados pela Constituição de 1988, porém os dispositivos que tratam do cerceamento de liberdade não podem ser alterados por decreto. O Ministro Cesar Peluso no seu voto na ADI 3340, entendeu que estes dispositivos, os que tratam de prisão disciplinar, devem ser considerados inconstitucionais, uma vez que não foram recepcionados pela Constituição.

Divergentemente há os que defendem que os decretos foram recepcionados pela Constituição de 1988 com força de lei ordinária. Horta (2002, p 201) explica “em princípio, a Constituição não cancela as normas jurídicas anteriores, pois isto equivaleria ao caos e a insegurança total nas relações jurídicas”.  Freyeslebem (1997, p.29) defende que os regulamentos foram recepcionados e, se contrapõe a Thiesen:

Cumpre-me, data vênia, discordar do entendimento esposado pelo ilustre Cap. Thiesen, porque, à toda evidência, os Regulamentos Disciplinares foram recepcionados pela nova ordem constitucional e sofreram o efeito da novação, sendo absolutamente verdadeiro asseverar que, sob a égide da CF/88, são, insofismavelmente, leis ordinárias, para todos os efeitos.   

Ainda, complementa seu pensamento ao comentar que: “com efeito, após a CF/88 o RDM passou a ter força e natureza de lei ordinária, não sendo admissível que uma lei venha ser modificada por um decreto. É inconstitucional.” (1997, p.202)

Posicionamento compartilhado pelo Procurador Geral da República, Cláudio Fonteles, na ADI 3340 quando manifesta que “Assim, o Regulamento Disciplinar do Exército, muito embora aprovado pro decreto presidencial, ganhou, com a Carta Magna vigente, o status de lei ordinária.”.

Assim, sob o entendimento de que os RDM foram recepcionados e estão vigentes com status de lei ordinária, como determina a nova ordem constitucional, e, ainda, com a visão de Rosa (2007, p. 65) que os RDM alterados pós Constituição de 1988 de forma incompatível são inconstitucionais, conforme observamos:

Pode-se afirmar, com fundamento no art. 5º, LXV, da CF, que o novo regulamento disciplinar da polícia militar de Goiás, decreto estadual nº 4.717/96, é inconstitucional, e, portanto deve ser afastado por meio de decisão do poder judiciário mediante provocação de pessoa interessada. O mesmo se aplica às alterações introduzidas no revogado regulamento disciplinar da polícia militar do estado de São Paulo, após 5 de outubro de 1988. Na verdade, todos os regulamentos disciplinares das polícias militares dos estados de federação, que sofrerão modificações por meio de decreto expedido pelo chefe do poder executivo após vigência da CF 1988, são inconstitucionais.  

Desta forma, podemos observar que há diversos e divergentes posicionamentos sobre a recepção dos RDM pela Carta Magna de 1988, onde, muitos concordam que houve a recepção, porém para alguns deles os dispositivos que tratam da prisão disciplinar só poderiam ser alterados por lei; outros divergem alegando que por ter ocorrido a recepção, os regulamentos adquiriram o status de lei e, somente poderia ser alterados por norma equivalente, ou seja, lei ordinária.

Nós pactuamos com posicionamento de que as normas reguladoras que cerceiam o direito constitucional – liberdade – e, estão em desacordo com o texto maior, não foram recepcionadas pela ordem constitucional vigente. 

4 CONCLUSÃO

Nota-se que a ao observar as Instituições Militares Estaduais e, no presente estudo à PMSC, ela se mostra única e apresenta uma série de peculiaridades, devido ao alto grau de comprometimento que é exigido do profissional “militar”.  Mesmo com um modelo militar tradicional, onde a hierarquia e a disciplina são os princípios basilares institucionais, previstos na Constituição e indispensáveis para manter a regularidade da Instituição. É observado que muitas normas de condutas estão ultrapassadas e impossibilitam a modernização e o aprimoramento das atividades policiais. Tais regras ainda são usadas como forma de manutenção do poder institucional (hierárquico), em detrimento dos demais princípios constitucionais. Um bom exemplo pode ser observado no momento em que o Militar Estadual (PMSC) ao praticar uma transgressão administrativa terá sua liberdade cerceada por um período de até 30 (trinta) dias, cumprindo a pena em local fechado. 

No tocante a revogação ou inconstitucionalidade do RDPMSC, restou claro que entre os doutrinadores e até na Suprema Corte há posicionamentos diversos e divergentes, contudo, por certo se faz necessário regular às atividades de uma instituição, haja vista que servirá de marco limitador e controlador dos desvios de conduta e das indisciplinas.  Mesmo que alguns processos de mudança possam ser traumáticos, urge a necessidade da valorização dos Militares Estaduais, que passa pela reengenharia a médio e longo prazo das normas que regulam as Instituições Militares Estaduais, em especial RDPMSC. Mesmo com a alteração inserida pela EC 33 de 2003 o art. 105, § 2º nos mostrando de forma clara que: “o regulamento disciplinar dos militares estaduais será revisto periodicamente, com intervalo de cinco anos, visando seu aprimoramento e atualização”,de lá pra cá nada foi feito.

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