Perspectivas para uma reforma tributária

            O sistema tributário como nos apresenta é uma criação carregada por mudanças distribuídas no tempo. Foram continuas adaptações que se fizeram necessárias, uma vez que a Constituição, em cada momento do tempo, já consolida a base, de certa forma “fixa”, do sistema tributário.

            O tempo traz a necessidade de alterações e, sem estas, o sistema fica desgastado, anacrônico. Mudanças de ajuste pontual não são mais eficientes, ou seja, a capacidade de adaptação do sistema também é limitada ao longo do tempo. E assim uma revisão mais profunda que modifique suas bases se faz necessária. Este é ponto em que se encontra o sistema tributário brasileiro.

            O sistema tributário brasileiro passou por profunda reforma na década de 60. De lá para cá, ressalvada a reforma realizada no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte (1987/88), o sistema não sofreu grandes alterações em sua estrutura básica. Embora a Constituição Federal de 1988 tenha eliminado alguns tributos e introduzido modificações em outros, a reforma teve como principal motivação a desconcentração dos recursos públicos, privilegiando especialmente os municípios. Desse modo, a estrutura básica da tributação brasileira vigente ainda é, em essência, aquela construída entre 1964 e 1967.

            Naquela época (60), o sistema tributário recém adotado era moderno e inovador. Em particular, o Brasil foi um dos pioneiros na adoção da tributação do valor adicionado, técnica atualmente utilizada em quase todos os países do globo, além de ter sido o primeiro país a ter o imposto sobre valor adicionado como fonte de financiamento de estados e municípios. O pioneirismo trouxe vantagens e desvantagens, mas um mal ficou evidente: como não se pôde contar com experiência prévia, os impostos brasileiros sobre o valor adicionado nasceram com imperfeições, algumas corrigidas ao longo do tempo e outras ainda existentes. Além disso, enquanto a tributação sobre o valor agregado utilizada em todo o mundo evoluiu na direção da generalização e da simplificação, a brasileira foi se tornando mais complicada e criou custos excessivos para o cumprimento das obrigações tributárias por parte dos contribuintes e onerosas distorções econômicas. Sendo hoje, as distorções distributivas dos impostos as mais relevantes, como a questão da cobrança dos ICMS na origem, ou seja, no estado produtor e não no destino, no consumo.

            Na época da Constituição de 1988, quando o papel do Estado foi largamente ampliado, os problemas fiscais foram acentuados, para amparar os novos programas sociais da “Constituição Cidadã”. A necessidade de financiamento e o improviso causaram distorções ainda maiores, dada a crescente utilização de tributos cumulativos como fonte de financiamento do setor público, principalmente da seguridade social, questão que envolve outra das reformas institucionais brasileiras, a Reforma da Previdência Social. Este tipo de gravame sempre esteve presente no sistema tributário brasileiro e, em reação à desconcentração de receita promovida pela Constituição de 1988, a União promoveu vigoroso aumento da tributação em cascata, ao longo da década de 90, o que provocou intensa deterioração da qualidade do sistema tributário. Por mais que seja pacífico jurisprudencialmente que CSLL e IRPJ não estão em ofensa ao princípio da cumulatividade, de fato, são tributos que utilizam essencialmente a mesma base de cálculo.

            Nos anos 90 duas importantes mudanças macroeconômicas se misturaram a este processo. A primeira foi quando a economia brasileira passou por um processo de abertura comercial, que incluiu, além de redução das tarifas e das barreiras não-tarifárias, a integração regional, com a formação do Mercosul; a segunda foi o Plano Real e a tão buscada estabilização da economia. Esses dois fatos criaram um novo ambiente econômico em que a competitividade do setor produtivo nacional é a questão-chave para o desenvolvimento do país. Isto exige reformulação da tributação, de modo a ajustá-la às novas circunstâncias.

            O principal obstáculo à implementação de uma reforma tem sido o temor de que isto desestabilize receitas e coloque os entes federativos em choque com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000.).

O Governo, apesar de tributar mal, tributa bastante e tem interesse em manter-se assim, com a desculpa de que inúmeros programas sociais não poderiam ser mantidos com uma perda de arrecadação (questão essa que é excessivamente controversa e não é escopo do presente artigo). No entanto, uma reforma tributária que seja relevante, sempre implica risco para a arrecadação no curto prazo, não por questões técnicas e administrativas, que são controláveis, mas devido à possibilidade de contestação judicial das mudanças na tributação, com possível interrupção do recolhimento de tributos. É normal àqueles que perdem ou que são relativamente prejudicados pelas mudanças, impor certas represálias no âmbito judicial. Por outro lado, a menos que se tolere algum risco, não será possível reduzir a iniqüidade da tributação, seus efeitos regressivos e outros efeitos perversos sobre o sistema produtivo, o que deverá resultar, brevemente, na impossibilidade de manter por muito tempo a arrecadação no seu nível atual. Logo, o dilema entre realizar a reforma e manter o ajuste fiscal é falso, ajuste fiscal só será duradouro se a reforma for concretizada.

            Outra questão difícil, que requer intensa negociação, é a tributação sob responsabilidade das unidades subnacionais de governo. Quando foi feita a reforma que deu embasamento ao atual sistema tributário, na década de 60, a centralização política teve um papel extremamente importante. Na época, a técnica teve mais ênfase, em detrimento às demais reivindicações, e a posição da União foi definitivamente privilegiada. Ainda que as transferências intergovernamentais cumpram um importante papel no financiamento das esferas subnacionais, desde que o país se converteu em uma federação o sistema tributário nacional caracteriza-se pela atribuição de competência aos estados e municípios para cobrar seus respectivos tributos e de autonomia para legislar sobre os mesmos. Tal característica, aliada à tendência mundial em direção à descentralização de encargos, impõe à reforma a restrição de que seja respeitada a autonomia das unidades subnacionais para legislar em matéria tributária, preceito este atribuído pela CF.