A (INA)PLICABILIDADE DA LEI FLORESTAL MINEIRA DIANTE DA VIGÊNCIA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL BRASILEIRO

Consoante midiaticamente divulgado, no dia 25 de maio de 2012 foi publicado o Novo Código Florestal. Há muito não se via tamanho envolvimento da sociedade brasileira em um procedimento legislativo, o que é justificável pelo fato de tratar-se de uma lei que, além de acarretar importantes consequências socioeconômicas, envolve o tema mais comentado da atualidade: o meio ambiente.

No Estado de Minas Gerais, este "caldeirão" possui um ingrediente a mais, consubstanciado no fato de ter o ente federativo lei específica, a 14.309/02, com a mesma temática e distintos preceitos.

Diante deste conflito de normas, a grande questão é estabelecer qual legislação regula as propriedades localizadas no território mineiro, sendo que para tal é preciso verificar a aplicabilidade ou não da lei estadual diante da entrada em vigor do Novo Código Florestal Brasileiro (Lei 12.651/12).

Na solução da questão, tem sido comum a afirmação de que a legislação mineira permanece em vigor por ser mais restritiva, raciocínio que segue o mito segundo o qual no âmbito da competência legislativa concorrente, como o é a matéria ambiental (art. 24, VI, CF), os estados membros somente podem estabelecer normas que sejam mais rigorosas.

Neste sentido, o entendimento do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SISEMA) é no sentido de que “a Lei Estadual nº 14.309 permanece válida e em vigor, devendo ser aplicada naqueles aspectos em que é mais restritiva com relação à lei federal”[1].

Assim também tem se posicionado o Ministério Público de Minas Gerais, que em várias ocasiões tem, por exemplo, exigido a averbação da Reserva Legal no Cartório de Registro de Imóveis[2], obrigação esta expressamente dispensada no Novo Código Florestal:

Art. 18, §4º, Lei 12.651/12: O registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis.

                Contudo, o respeitável entendimento, motivado pelo anseio de proteção ao meio ambiente, não se encontra condizente com o ordenamento jurídico pátrio.

                Em primeiro lugar, equivoca-se o raciocínio segundo o qual no exercício da competência legislativa concorrente o ente federativo estadual somente pode estabelecer regras mais restritivas do que as promulgadas em âmbito federal. Esta visão representa um infeliz resquício de Constituições anteriores que assim prescreviam.

Art.5º, §3º, Constituição de 1934: A competência federal para legislar sobre as matérias dos números XIV e XIX, letras c e i, in fine , e sobre registros públicos, desapropriações, arbitragem comercial, juntas comerciais e respectivos processos; requisições civis e militares, radiocomunicação, emigração, imigração e caixas econômicas; riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca, e a sua exploração não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matérias. As leis estaduais, nestes casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências desta.

Art. 18, Constituição de 1947: Independentemente de autorização, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuam as exigências da lei federal (...)

No entanto, a Carta Magna de 1988, acertadamente, não estabeleceu semelhante preceito. Isto porque, não se trata de ser mais ou menos restritivo, mas sim de repartição de competências, na medida em que cada ente deverá atuar nos seus limites: a lei federal estabelecendo normas gerais e as estaduais complementando a legislação federal, sem contrariá-la, o que não significa sempre restringir mais.

Sobre a temática, esclarecedoras as palavras de Paulo de Bessa Antunes:

Não há qualquer base legal ou constitucional para a afirmação de que “vale o mais restritivo”, parafraseando o consagrado “vale o escrito” tão prestigiado no jogo imortalizado pelo Barão de Drummond. A ordem jurídica, como se sabe, organiza-se em um escala hierárquica, encimada pela Constituição Federal, que, dentre outras coisas, dispõe sobre a competência dos diversos organismos políticos e administrativos que formam o Estado. Pouco importa que uma lei seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais benéfica para o meio ambiente se o ente político que a produziu não é dotado de competência para produzi-la. A questão central que deve ser enfrentada é a que se refere à competência legal do órgão que elaborou a norma. Naturalmente, espera-se que os diferentes entes políticos produzam boas leis, na esfera de suas competências[3].

Este também é entendimento do Supremo Tribunal Federal que, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.396-9 suspendeu a eficácia da Lei n. 2.210, de 5 de janeiro de 2001, do Estado de Mato Grosso do Sul que proibia o uso do amianto na construção civil, proibição esta inexistente na lei federal a tratar sobre o tema, a 9.055/95. Também, o Superior Tribunal de Justiça:

CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE. ATRIBUINDO, A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, A COMPETENCIA COMUM A UNIÃO, AOS ESTADOS E AOS MUNICIPIOS PARA PROTEGER O MEIO AMBIENTE E COMBATER A POLUIÇÃO EM QUALQUER DE SUAS FORMAS, CABE, AOS MUNICIPIOS, LEGISLAR SUPLETIVAMENTE SOBRE A PROTEÇÃO AMBIENTAL, NA ESFERA DO INTERESSE ESTRITAMENTE LOCAL. A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, CONTUDO, DEVE SE CONSTRINGIR A ATENDER AS CARACTERISTICAS PROPRIAS DO TERRITORIO EM QUE AS QUESTÕES AMBIENTAIS, POR SUAS PARTICULARIDADES, NÃO CONTEM COM O DISCIPLINAMENTO CONSIGNADO NA LEI FEDERAL OU ESTADUAL. A LEGISLAÇÃO SUPLETIVA, COMO E CEDIÇO, NÃO PODE INEFICACIZAR OS EFEITOS DA LEI QUE PRETENDE SUPLEMENTAR. UMA VEZ AUTORIZADA PELA UNIÃO A PRODUÇÃO E DEFERIDO O REGISTRO DO PRODUTO, PERANTE O MINISTÉRIO COMPETENTE, E DEFESO AOS MUNICIPIOS VEDAR, NOS RESPECTIVOS TERRITÓRIOS, O USO E O ARMAZENAMENTO DE SUBSTANCIAS AGROTOXICAS, EXTRAPOLANDO O PODER DE SUPLEMENTAR, EM DESOBEDIENCIA A LEI FEDERAL. A PROIBIÇÃO DE USO E ARMAZENAMENTO, POR DECRETO E EM TODO O MUNICIPIO CONSTITUI DESAFEIÇÃO A LEI FEDERAL E AO PRINCIPIO DA LIVRE INICIATIVA, CAMPO EM QUE AS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS HÃO DE CORRESPONDER AS JUSTAS EXIGENCIAS DO INTERESSE PÚBLICO QUE AS MOTIVA, SEM O ANIQUILAMENTO DAS ATIVIDADES REGULADAS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO INDISCREPANTE.[4]

Note que a legislação estadual, nestes casos, foi mais restritiva que a legislação federal, proibindo em âmbito regional aquilo permitido em âmbito nacional. Contudo, as mesmas foram afastadas pelos tribunais por contrariar a lei federal, desrespeitando a competência legislativa concorrente entre os entes federativos.

Assim, a argumentação segundo o qual a Lei 14.309/02, “Lei Florestal mineira”, continua vigente por ser mais restritiva é falha, não sendo este o critério a solucionar a antinomia.

Na verdade, antes de adentrar-se no conflito entre o conteúdo das normas, é necessária a análise do conflito existente entre a lei estadual e a legislação federal superveniente, este solucionado pelo art. 24, §4º da Constituição Federal, de clareza solar ao prescrever que “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

O conflito objeto deste estudo subsume-se perfeitamente à norma constitucional supracitada, na medida em que a Lei 12651/12 (Novo Código Florestal) representa norma geral superveniente à legislação estadual.

Neste diapasão, o art. 24, §4º, CF/88, poderia ser lido da seguinte maneira: “a superveniência do Novo Código Florestal Brasileiro suspendeu a eficácia da lei estadual, no que lhe é contrário”.

Vale destacar que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre a matéria florestal/ambiental (art. 24, VI, CF/88) e que neste âmbito, “a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais” (art. 24, §1º, CF/88), sendo assim o “Novo Código Florestal” norma geral. Ademais, a questão encontra-se prevista de forma expressa:

Art. 1º, caput, Lei 12.651/12: Esta Lei estabelece normas gerais com o fundamento central da proteção e uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação nativa em harmonia com a promoção do desenvolvimento econômico, atendidos os seguintes princípios: (grifos inexistentes no original)

Sobre o tema, válidas as palavras de Celso Ribeiro Bastos, para quem a sobrevinda ou a preexistência de uma lei federal sobre a matéria só tornam válidas as disposições que não contrariem as normas gerais da União.[5]

Desta forma, a legislação mineira, por expressa previsão constitucional, encontra-se com eficácia suspensa, na medida em que anterior à lei federal sobre normas gerais.

Caso a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais venha a promulgar nova lei estadual, aí sim, será preciso entrar no conflito entre o conteúdo das leis, na validade ou não de cláusulas mais ou menos restritivas. Contudo, até que esta norma específica venha a ser editada, a questão encontra solução no supracitado preceito constitucional, restando suspensa a vigência da Lei 14.309/12 naquilo que contraria o Novo Código Florestal.

                Neste sentido, o parecer 136/12 da SEAPA (Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento):

“Se a lei estadual é anterior à lei federal, temos que sua eficácia está suspensa no que dispõe contrariamente à lei federal.

Logo, o Estado não pode aplicar legislação de matéria que está disposta em legislação federal posterior, como no presente caso.”[6]

Assim também, Marcos de Abreu e Silva, advogado, diretor da FAEMG - Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais:

Ora, se as novas normas aqui comentadas – Lei 12.651/12 e MP 571/12 – são normas gerais supervenientes, com eficácia plena, porquanto ambas já estão em vigor, há de se deduzir que a legislação ambiental mineira, capitaneada pela Lei Estadual 14.309/02, como de resto as normatizações que dela decorreram ou a ela são inerentes, estão com sua eficácia suspensa em tudo quanto às duas primeiras contrariar. Analogamente, isso se deve aplicar a equivalentes situações em outros estados brasileiros.

Para exemplificar: a Lei 12.651/12, em seu artigo 18, diz que “a área de Reserva Legal de cada imóvel rural deverá ser registrada no órgão ambiental competente por meio de inscrição no CAR”. Em seu § 4º, mais claramente, estabelece que “o registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis”. Disto se conclui que não mais subsiste a eficácia da imposição da Lei Estadual 14.309/02 quanto à obrigatoriedade de registro da Reserva Legal na matrícula do imóvel perante o respectivo Cartório de Registro de Imóveis, porque essa disposição contraria a norma geral do novo Código Florestal vigente.[7]

Ademais, é preciso ter em mente que a Lei 14.309/02, Estado de Minas Gerais, foi criada na vigência do revogado Código Florestal (Lei 4.771/65), sendo praticamente cópia do mesmo, com exceção de alguns pontos nos quais era mais permissiva que a citada lei federal. Ou seja, a legislação mineira flexibilizava a lei florestal vigente à época. A título de exemplo, tem-se o art. 10, §5º, Lei 14.309/02, que permitia o uso consolidado pela ocupação antrópica em áreas de preservação permanente, dispositivo este inexistente na Lei Federal então vigente.

Sem adentrar no mérito da legalidade e constitucionalidade do preceito legal estadual, fica claro que a lei florestal mineira visou flexibilizar a Lei 4.771/65 (revogado Código Florestal), reconhecendo a necessidade de estabelecer certos benefícios aos proprietários do Estado, no qual predomina a agricultura familiar e onde as características de relevo e hidrografia fazem com que as Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal cheguem a ocupar parcela considerável da propriedade.

Contudo, diante de um Novo Código Florestal, esta mesma lei, outrora mais permissiva, tornou-se mais rigorosa, sendo agora aclamada por aqueles que a contestavam, não podendo esta interpretação histórica ser descartada na análise da validade da lei florestal mineira, sendo mais um argumento para declaração de sua não aplicabilidade diante da nova lei federal.

Também, há que se considerar a razoabilidade e a segurança jurídica, na medida em que não é nada salutar exigir a aplicação da lei mineira diante do quadro de incerteza que paira neste momento seguinte à promulgação da lei federal; ainda mais considerando que o legislativo estadual já se movimenta para adequar a norma mineira ao Novo Código Florestal.[8] 

Desta forma, acertadamente, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais sinaliza a adoção do entendimento neste defendido, afastando a Lei 14.309/02:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LIMINAR - AVERBAÇÃO DE RESERVA LEGAL EM CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS - NOVO CÓDIGO FLORESTAL - DISPENSA - REQUISITOS DA MEDIDA URGENTE NÃO CONFIGURADOS.

- Para o deferimento da tutela de urgência específica prevista na Lei de Ação Civil Pública (art. 12 da Lei 7.347/85), é imprescindível a configuração do fumus boni iuris e do periculum in mora.

- Verificando-se com o Novo Código Florestal verdadeira dispensa da averbação da reserva legal à margem da matrícula do imóvel, passando a ser exigida obrigatoriamente apenas o seu registro junto ao órgão ambiental competente por meio de inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR), não há falar em deferimento da tutela liminar pleiteada.[9]

É preciso, ainda, atentar-se para o fato de que, a despeito das opiniões e campanhas em contrário, a nova Lei Florestal fora aprovada com significativa margem de votos nas duas casas do Congresso Nacional; bem como, durante a elaboração da mesma foram realizadas inúmeras audiências públicas e consultas às comissões especializadas.

(...) em um primeiro momento, na Câmara, foram 410 votos favoráveis e somente 63  contrários; em um segundo momento, no Senado, após as emendas realizadas pelo mesmo, foram 59 votos favoráveis e 9 contrários. E, em um terceiro momento, novamente na Câmara, quando a divergência não mais se encontrava na aprovação ou não do Código, se resumindo ao acatamento ou não das emendas propostas pelo Senado, a aprovação se deu por 228 votos, contra 184; mantendo a casa iniciadora praticamente todas as alterações propostas pela casa revisora, unificando, assim, o posicionamento do Congresso Nacional.[10]

Espera-se, assim, que os órgãos públicos encarregados da defesa do meio ambiente e a função judiciária atuem com razoabilidade e obediência às normas constitucionais que disciplinam a competência legislativa concorrente; bem como, que respeitem a entrada em vigor do Novo Código Florestal, afastando os dispositivos da lei estadual mineira que contrariem o regime ambiental federal atual, ainda que contra os anseios pessoais ou da instituição que representem.