A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO GESTOR PÚBLICO SOB O PRISMA DOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO

                                                                              INTRODUÇÃO

Com base no Direito Romano, defini-se o que hoje conhecemos como responsabilidade jurídica. A responsabilidade jurídica está basicamente vinculada ao direito das obrigações, pois foi nele que o instituto se construiu e desenvolveu, ainda que pela lei de Aquillia, tenha-se inaugurado o período da chamada responsabilidade extracontratual ou legal.

Esta lei de Aquillia tendo seu marco inicial aproximadamente 286 a.c, tinha por finalidade básica a de definir as ações que o proprietário possuía contra aqueles que tivessem danificado seus escravos e animais. Ela veio para substituir a Lei das XII Tábuas e outras do mesmo tema, dando uma melhor sistemática a ser aplicada nos casos. A partir daí se desenvolveu no Direito Romano entre os séculos XVI e XIX uma interpretação moderna da teoria da responsabilidade jurídica. 

Com base neste breve contexto histórico do surgimento e evolução da teoria da responsabilidade jurídica tem-se por base a construção da moderna teoria aplicada ao Direito Brasileiro atualmente. Teoria esta que tem raízes e tradição jurídica ocidental, mais especificamente no Direito Europeu.

Atualmente adota-se no Direito Brasileiro a teoria dualística ou a teoria da responsabilidade subjetiva ou modalidade com culpa e a teoria da responsabilidade objetiva, modalidade sem culpa. A responsabilidade com culpa encontra-se suas raízes do Direito Penal. Possui como característica a relação entre agente, ação ou omissão, vontade de agir ou dolo, resultado danoso a vitima. Ao passo que a responsabilidade objetiva tem suas raízes no moderno Direito Civil, possui como características a ação ou omissão sem culpa do agente, sem vontade de causar o dano, porém com o resultado finalístico danoso a vitima. De um modo ou de outro coexistirão as conseqüências jurídicas aos seus agentes causadores do dano.

Dentro desta visão sistêmica da responsabilidade jurídica, difundiu-se através das áreas afins, o Direito Ambiental. O Direito Ambiental tem como objetivo assegurar a proteção e o equilíbrio do bem jurídico mais importante tutelado pelo atual direito moderno que é o Direito a Vida e ao equilíbrio do meio ambiente (Art. 225, caput, da Constituição Federal). A muito que se falar em responsabilidade jurídica neste caso. A responsabilidade jurídica qualquer que seja sua modalidade está presente em qualquer das áreas do Direito Civil, Penal, Ambiental, Administrativo, Trabalho, Tributário, Agrário, Público etc.

O Direito Ambiental é reflexo do desenvolvimento sócio jurídico da sociedade, dada a situação preocupante em que se encontra o meio ambiente atual. Não é difícil observar através dos noticiários de TV, jornais e revistas que o meio ambiente no Brasil e no Mundo é o foco principal das discussões, a humanidade aos poucos está acordando para a dura realidade que ela mesma construiu.

Tendo em vista a atual conjuntura da realidade ambiental no Brasil e no mundo, o direito ambiental através de seus princípios e normas específicas visa tutelar a proteção ao meio ambiente e assegurar que os responsáveis pela sua degradação sejam punidos em conformidade com a lei. Dada essa característica do direito ambiental, ressalta-se o principio da prevenção e da precaução como objetos de estudo e de análise neste trabalho, buscando relacioná-los com a teoria da responsabilidade jurídica do gestor público e aplicá-los de maneira conjunta, com o objetivo de gerar uma consciência ecológica não só do gestor, mas de toda a coletividade.

CAPÍTULO I

HISTÓRICO DA RESPOSABILIDADE OBJETIVA AMBIENTAL

1.1       Noções preliminares

Com base no Direito Romano, definiu-se o que hoje conhecemos como responsabilidade jurídica. A responsabilidade jurídica está basicamente vinculada ao direito das obrigações, pois foi dele que ela se desenvolveu.

A lei de Aquillia tendo seu marco inicial aproximadamente 286 a.c, tinha por finalidade básica definir as ações que o proprietário possuía contra aqueles que tivessem danificado seus escravos e animais. Ela veio para substituir a lei das XII Tábuas e outras do mesmo tema, dando uma melhor sistemática a ser aplicada nos casos. A partir daí desenvolveu no Direito Romano entre os séculos XVI e XIX uma interpretação moderna da teoria da responsabilidade jurídica. 

1.2       O Surgimento e a evolução no mundo ocidental

A tradição jurídica ocidental deu inicio após a ruptura da cristandade em Oriente e Ocidente, ocorrida em 1054, ruptura esta que deixou em destaque a posição da Igreja Católica representada pelo clero que dominou as estruturas sociais, possibilitando um desenvolvimento autônomo da instituição igreja.

A igreja teve destaque para o estabelecimento do primeiro sistema jurídico ocidental moderno: o novo Direito Canônico, essencial para a construção dos direitos reais, urbano e outros, pois dele se serviu a base do direito moderno ocidental.

É nesta conjuntura que se pode observar a construção do direito moderno sob a ótica da compreensão que as transformações sociais vêm causando, em especial ao instituto da responsabilidade.

A responsabilidade como um dos mais fundamentais institutos jurídicos romanos possui como noção básica a de que, como regra geral, sempre que ocorrer malefício a pessoa ou a bens de terceiros, tal malefício deve ser reparado. Nesta premissa está inerente o principio de não causar dano a outrem ou de dar a cada um o que é seu.

A responsabilidade neste contexto significa o restabelecimento de um equilíbrio que foi perturbado. Segundo BESSA ANTUNES[1]

(...) a perturbação é um malefício que deve ser reparado. Sua reparação se faz por meio da imposição de uma ação equivalente ao causado contra a vítima de modo a sanar ou diminuir através de meios proporcionais as conseqüências do dano a vitima. Na equivalência devem ser observados os valores culturais, sociais, políticos, jurídicos e econômicos (...)

A lei das XII Tábuas, dentro desta tradição jurídica romana, foi o primeiro diploma legal que avançou nos critérios objetivos para a aplicação da reparação dos danos. Esta lei estabeleceu um sistema de punição e retaliação publica entre as partes do litígio como a forma de compor o dano em uma indenização pecuniária capaz para produzir os efeitos pedagógicos suficientes.

A responsabilidade subjetiva, ou seja, a com culpa, foi a primeira a se desenvolver, com o intuito de punir (instituto do direito penal) o agente infrator que causou o dano a alguém ou a alguma coisa.

Em seguida com o desenvolvimento sócio econômico e em um período de expansão comercial das atividades econômicas em larga escala advindas da expansão marítima e intercontinentais, surgiu então o instituto da responsabilidade objetiva, ou seja, aquela que independe de culpa bastava haver o risco e o agente o assumindo. Consumado o fato gerador da responsabilidade, o dano já seria suficiente para a geração da responsabilidade e suas conseqüências jurídicas, neste caso civil com a devida reparação do dano em sua forma de indenização.

Assim sendo, o instituto da responsabilidade civil objetiva veio para dar uma ênfase maior ao direito no que diz respeito ao aspecto de equilíbrio entre o dano e suas conseqüências, como meio de tentar amenizar os resultados de tal fato assegurando a parte lesada e a sociedade de que ambos serão ressarcidos e os danos minimizados pelo agente causador.

Certamente, uma das principais transformações que o sistema jurídico moderno tem sofrido foi o ingresso da natureza (meio ambiente) como um dos focos principais a serem analisados dentro da sistemática jurídica no decorrer do tempo.

Assim disse BESSA ANTUNES[2] ao tratar dos três enfoques essenciais da natureza como sujeito de Direito no desenvolvimento histórico da relação entre homem e meio ambiente:

1 – Como base material para a produção de bens e riquezas;

2 – Como base física capaz de assegurar a reprodução da vida e;

3 – Como base sobre a qual se desenvolvem as relações sociais entre os indivíduos;

É nesta linha de transformações que o instituto da responsabilidade objetiva ambiental vem se desenvolvendo no decorrer dos tempos. De modo que os acontecimentos sociais, políticos, culturais e econômicos contribuíram fortemente para que o sistema jurídico se desenvolvesse e acompanhasse essas mudanças.

Por séculos, como retrata bem a história da humanidade, desenvolvemos e transformamos o meio graças ao papel fundamental que a natureza desempenhou como principal e única fornecedora de matéria prima e recursos para que pudéssemos expandir nossas ambições e estabelecer uma nova ordem mundial, baseada no consumismo e exploração integral do meio em prol de uma necessidade que a principio deixaria de ser individual e passasse a ser coletiva.

O grande dilema do momento é exatamente a de compreender como deve se estruturar as relações entre homem e natureza neste século XXI. Neste sentido afirma BESSA ANTUNES[3]:

Que é possível se antever, entretanto, que a natureza terá um papel diferente. Este novo papel, não obstante, jamais poderá deixar de ser percebido no contexto de que o “homem representa algo que é um acréscimo à natureza.

A era da modernidade das tecnologias e do avanço dessas no cotidiano da sociedade neste novo século, transforma a visão dada pelo homem à natureza, deixando de enxergá-la como produto, assumindo o meio ambiente um novo papel diante da sociedade e das estruturas e instituições sociais, um papel fundamental dentro de um contexto no qual a nossa necessidade se torna a necessidade da natureza.

1.3       O desenvolvimento no Brasil

O Direito brasileiro tem suas raízes na tradição jurídica ocidental européia. O sistema sofreu influencias diversas ate se chegar aos moldes atuais. Dentre essas influencias, destacam-se o Direito Português, Frances e Inglês como determinantes.

O Direito propriamente brasileiro, em sede da Constituição da de 1824 buscou em sua essência estabelecer baseados na justiça e equidade critérios que pudessem servir para a reparação de danos causados a terceiros. Foi através do Código Criminal de 1830 que se iniciou o processo histórico da reparação civil de danos, fundada na culpa inicialmente, prevendo ainda a reparação civil.

A tentativa de codificação da lei civil, no Brasil, teve inicio em 1845 apresentado o projeto por Carvalho Moreira.

Em 1855 foi elaborado por Teixeira de Freitas uma consolidação das leis civis como estagio preliminar para futura elaboração do Código Civil brasileiro.

Foi o Código Civil de 1916 que estabeleceu hipóteses legais atribuídas a responsabilidade civil objetiva. Hipóteses essas ligadas as relações negociais, em todas suas espécies, ligadas aos indivíduos, como contratos locatícios e nas relações de proteção ao trabalho.

No entanto, foi na Constituição da República de 1988, em seu Art. 37, parágrafo 6° que se adotou a responsabilidade objetiva do Estado em razão de danos que seus agentes venham causar a terceiros. Não foi uma inovação, pois outras constituições pretéritas já haviam tratado da matéria.

A figura da responsabilização do Estado na forma de seus agentes públicos que venham a causar danos a terceiros é uma inovação aprimorada da atual constituição cujo intuito é garantir que os serviços públicos sejam executados com toda cautela e presteza jurídica.

A lei N° 6938 de 31/08/1981 em seu Art. 14, parágrafo 1° deu inicio no Direito brasileiro, á responsabilidade ambiental objetiva consagrando não somente no Direito civil, mas no Direito Ambiental a tutela da responsabilização por danos inerentes ao mau uso dos recursos naturais e os danos advindos de ações mal planejadas, alcançando como tutela jurídica a esfera pública e particular.

1.4       Conjuntura da responsabilidade jurídica ambiental nos dias atuais.

BESSA ANTUNES[4]:

A partir da constatação de problemas ambientais reais que se agravam em todo o nosso planeta, chega-se a triste conclusão de que estamos próximos do holocausto ambiental, despolitizando os aspectos sociais fundamentais que contribuem para as dificuldades ambientais inegáveis. Há em circulação mundial toda uma gama de discursos que, ao esgrimir questões reais, aponta para soluções irracionais e politicamente inviáveis. Entre as mais importantes estão aquelas que propugnam por uma ordem jurídica centrada em uma “vida” abstrata e distante dos seres humanos que, sem duvida alguma, são as maiores vitimas da crise ambiental.

É nessa gama de preocupações que se chega à tese fundamental que caracteriza o “fim dos tempos” da humanidade que é o efeito estufa.

De fato, a emissão de dióxido de carbono para a atmosfera é sem duvida uma das grandes causadoras da alteração do clima em decorrência da atividade humana. A grande conseqüência disso é que não existe mais qualquer região na terra que hoje não sofra diretamente com as alterações climáticas do homem sobre o meio ambiente.

Além do efeito estufa, outros perigos iminentes são tratados como fundamentais na atual crise ecológica, tais como a urbanização descontrolada, tratamento inadequado dos resíduos sólidos urbanos, poluição em seus vários caracteres e outros.

Em vista dessa atual conjuntura da sociedade em crise ambiental, destaca-se que o papel da responsabilidade jurídica tanto objetiva quanto subjetiva sendo de fundamental importância para a apuração dos fatos e a punição dos responsáveis, além de apontar as futuras necessidades de uma legislação mais eficaz e abrangente no que diz respeito às condutas ilícitas dos indivíduos no meio.

Podemos afirmar sem duvida que com base na teoria de BECK[5], vivemos numa sociedade de risco ou modernidade reflexiva. Modernidade que veio se desenvolvendo desde a revolução industrial do século XVIII até a que se encontra nos moldes atuais.

Assim disse:

A modernização reflexiva envolve apenas uma dinamização do desenvolvimento que pode ter conseqüências exatamente opostas, tais como o nacionalismo, a pobreza em massa, ao fundamentalismo religioso de varias facções e credos, a crises econômicas, crises ecológicas, possivelmente guerras e revoluções, sem esquecer os estados de emergência produzidos por grandes catástrofes, ou seja, o dinamismo do conflito da sociedade de risco.

É nessa sociedade de risco que a atual responsabilidade ambiental vem se desenvolvendo e criando novos conceitos, princípios e objetivos, tais como podemos destacar a prevenção e a precaução. Dois princípios inovadores e que revolucionaram a sistematização dos padrões jurídicos já existentes. Pois o risco deixou de ser analisado somente na base da possibilidade e passou a ser analisado como iminente, como uma ameaça concreta e passível de controle.

CAPÍTULO II

O DIREITO AMBIENTAL E A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO GESTOR PÚBLICO.

2.1 Breve evolução histórica do Direito Ambiental no Brasil.

O Direito Ambiental brasileiro, como já salientado no capitulo anterior sofreu varias influencias externas ate se chegar aos moldes atuais.

CASTRO MEIRE[6]:

A preocupação com o meio ambiente no Brasil não é recente, teve seu marco inicial já em 1548. Já no período colonial e sob a influência e égide das Ordenações Manuelinas, aplicava-se em seus dispositivos legais a tipificação de crime ambiental o corte de árvores frutíferas. Ainda neste período o governo geral passou a expedir regimentos, ordenações, resoluções, alvarás e outros instrumentos legais que tivessem como matéria o meio ambiente, dando neste momento o inicio ao nosso Direito Ambiental brasileiro.

A partir de 1603, com o domínio Espanhol, o país ficou sob influência das Ordenações Filipinas que previam em seus dispositivos penas gravíssimas aos infratores que cortassem árvores frutíferas, sujeitando o infrator ao açoite, ou seja, a pena de morte. Foi um dos únicos períodos da historia jurídica brasileira que se chegou a permitir a pena de morte como forma de punição.

A primeira lei de proteção florestal no Brasil teria sido o Regimento do Pau Brasil, já em 1605 que dentre outras exigências, exigia autorização real para o corte dessa árvore. Uma Carta Régia de 13 de março de 1797 preocupava-se com a defesa da fauna, das águas e dos solos.

Em 1799, surgiu nosso primeiro Regimento de Cortes de Madeiras que estabelecia rigorosas regras para a derrubada de árvores. Em 1802, por recomendação de José Bonifácio, foram baixadas as primeiras instruções para reflorestar a costa brasileira. Em 1808, foi criado o Jardim Botânico do Rio de Janeiro como uma área de preservação ambiental, considerada nossa primeira unidade de conservação, destinada a preservar espécies e estimular estudos científicos.

Quanto à matéria constitucional, a Constituição Imperial de 1824 não se fez qualquer referência à matéria ambiental. Porem vale ressaltar que o País nesse período era exportador de produtos agrícolas e minerais.  O Estado não intervinha na economia e no meio ambiente, fazendo com que essa matéria não fosse abarcada na Constituição.

No período Republicano, foram estabelecidos os regimes republicano e federativo. Os municípios perderam neste novo regime o excesso de autonomia legislativa que detinham no regime anterior.

Em 1934, como fruto da revolução de 30 e da Revolução Constitucionalista de 1932 ocorrida em São Paulo, foi elaborado uma nova Constituição Federal que conteve características intervencionistas na ordem econômica e social.

 A Constituição de 1934 buscava conciliar capital e trabalho buscando acomodar os mais importantes conflitos que já permeavam na realidade brasileira, em função da crise cafeeira e da industrialização que começava a se desenvolver de modo mais acelerado.

As novas competências federais foram ampliadas e de suma importância para que a legislação infraconstitucional pudesse se desenvolver, pois o País se encontrava em um momento de modernização da sua infra estrutura e precisava de uma legislação que se preocupasse com o meio ambiente dentro de uma abordagem de conservação dos recursos econômicos. Um bom exemplo desta preocupação foi o Código de Águas de 1934, cujos objetivos primordiais estavam relacionados à produção de energia elétrica. O mesmo pode-se dizer quanto ao antigo Código Florestal que estabeleceu mecanismos para a utilização industrial das florestas.

A Constituição de 1937 quanto às questões de defesa do meio ambiente se manteve praticamente no mesmo padrão da de 1934. Competia a União legislar sobre os bens de domínio federal, minas, metalurgia, energia hidráulica, águas, floresta, caça e pesca e sua exploração.

A Constituição de 1946 foi o marco da democracia na época, embora não tenha alterado o regime de competências legislativas da União em temas referentes à infra estrutura e meio ambiente.

Com a implantação do novo regime político de 1964, houve a exacerbação dos poderes do poder executivo que passou a exercê-lo de forma autoritária, mediante a imposição de ditadura cívica militar. Desta forma ficou centralizado o poder do Estado para legislar e executar todas as leis de modo discricionário e arbitrário.

A Constituição de 1967 desta forma veio a tratar como competências da União a organização e defesa permanente contra as calamidades publicas, especialmente a seca e inundações, a exploração direta ou indireta dos serviços de energia elétrica ou de qualquer outra natureza, mantendo a característica central do desenvolvimento econômico como nas constituições anteriores.

 Todas essas Constituições anteriores a vigente de 1988, tiveram um tratamento apenas superficial quanto ao meio ambiente, se preocupando sempre com a infra estrutura e o desenvolvimento econômico, ficando questões ambientais apenas como suplementares e não complementares e essenciais para a consolidação de um Direito Ambiental mais consistente e efetivo.

A Constituição Federal de 1988 adotou em capitulo próprio questões relevantes e extremamente importantes para regular a relação entre meio ambiente, Estado e sociedade.

A constituição de 1988 não considerou o meio ambiente apenas como elemento indispensável para o desenvolvimento econômico, ao contrario, houve um aprofundamento das relações entre Meio Ambiente e a estrutura econômica, pois o constituinte de 1988 assegurou uma adequada fruição dos recursos ambientais em um nível elevado de qualidade de vida das populações.

BESSA ANTUNES[7]:

A fruição de um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado foi erigida em direito fundamental pela ordem jurídica constitucional vigente. Este fato, sem duvida pode se revelar um notável campo para a construção de um sistema de garantias da qualidade de vida dos cidadãos e de desenvolvimento econômico que se faça com respeito ao Meio Ambiente. 

Partindo desta premissa, a lei fundamental reconhece no contexto constitucional que o sistema de proteção do Meio Ambiente ultrapassa as regras legais e estão adstritas a todo um contexto socioeconômico que liga as normas destinadas à proteção dos direitos individuais (direitos humanos) e o direito econômico propriamente dito.

2.2 Características gerais do Direito Ambiental no Brasil com ênfase na Constituição Federal de 1988 e na lei N° 6.938/1981.

O Direito Ambiental brasileiro em suas várias características apresenta-se como um dos institutos jurídicos mais modernos do país, graças à nova visão em que ele foi submetido pelos nossos constituintes.

Um dos motivos pelos quais podemos destacar a evolução do Direito Ambiental no Brasil foi às sucessivas conferências internacionais promovidas pela ONU (Organização das Nações Unidas), a Estocolmo 72 e a Rio 92 que indubitavelmente influenciaram para o desenvolvimento do direito ambiental brasileiro desde então. Servindo até mesmo de influência para outros ramos do Direito, como por exemplo, os princípios da prevenção e precaução já estão sendo recepcionados e discutidos na doutrina penalista. 

Adentrando a nossa Constituição[8], temos no capitulo VI, Art. 225 caput a seguinte redação:

Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao pode publico e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A palavra todos assume neste sentido a posição de que segundo MACHADO LEME[9]:

O Direito ao Meio Ambiente equilibrado é de cada um, como pessoa humana, independente de sua nacionalidade, raça, sexo, idade, estado de saúde, profissão, renda ou residência. O uso do pronome indefinido todos alarga a abrangência da norma jurídica, pois não particularizando quem tem direito ao meio ambiente, evita que exclua quem quer que seja.

Acerca do mesmo assunto, discorre CANOSA[10]

O meio ambiente é um bem coletivo de desfrute individual e geral ao mesmo tempo.

O direito ao meio ambiente é de cada um, mas ao mesmo tempo é de todos, sendo ele transindividual. O direito ao meio ambiente pertence à categoria de interesses difusos, ultrapassando as fronteiras do individualismo e alcançando uma coletividade indeterminada.

Um bem jurídico da importância que é o meio ambiente para assegurar a sadia qualidade de vida das pessoas não pode ser definido como um único bem ou tratado de maneira restrita, pelo contrario, é de relevante interesse de todos trabalharem em prol de sua preservação, pois nele estão inseridos todas as nossas necessidades e condições para se ter o que temos hoje e teremos amanha.

 A expressão “todos tem direito” remete um direito subjetivo, com efeito, erga omnes (alcança a todos), que é complementado pelo direito ao exercício da ação popular (Art. 5°, LXXIII da CF).

Assinala BESSA ANTUNES[11]:

Após a entrada em vigência da Carta de 1988, não se pode mais pensar em tutela ambiental restrita a um único bem. Assim é porque o bem jurídico ambiente é complexo. O meio ambiente é uma totalidade e só assim pode ser compreendido e estudado.

O Constituinte de 1988 tendo por base a importância que o meio ambiente assume ao nosso desenvolvimento humano, passou a considerar o meio ambiente como bem jurídico tutelado e protegido por todos, pois sua relevância é tão quanto importante como o direito a vida que é um dos bens jurídicos mais protegidos pela nossa atual constituição.

O Supremo Tribunal Federal, através do voto do Min. Celso de Mello, conceituou o direito ao meio ambiente como um típico direito de terceira geração que assiste de modo subjetivamente indeterminado, a todo o gênero humano, circunstância essa que justifica a especial obrigação que incumbe ao Estado e a própria coletividade de defendê-lo e preservá-lo em beneficio das presentes e futuras gerações.[12]

Nessa mesma temática acerca do desenvolvimento do direito ambiental no Brasil, destacamos a lei n° 6.938/81 que trata da Política Nacional do Meio Ambiente e foi recepcionada pela atual constituição federativa. Esta lei institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formação e aplicação, e dá outras providências.

Foi mais um marco que antecedeu a atual Constituição e que teve amplo destaque para a consolidação do atual Direito Ambiental no ordenamento jurídico brasileiro, visto que traçou toda a sistemática das políticas públicas para o meio ambiente.

A lei em questão definiu conceitos básicos como o de meio ambiente, de degradação e de poluição e determinou os objetivos, diretrizes e instrumentos para se desenvolver um meio ambiente em equilíbrio com as atividades humanas, além de ter adotado a teoria da responsabilidade.

A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendendo aos seguintes princípios enumerados nos respectivos incisos I ao X do Art. 2° da referida lei.

O art. 2º da Lei nº 6.938/81, após estabelecer o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente, define o que chama de princípios norteadores das ações que são ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como bem publico e que precisa ser protegido, tendo em vista o uso coletivo (I).

A racionalização do uso dos recursos naturais como solo, subsolo, da água e do ar (II); planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais (III); proteção dos ecossistemas (IV); controle das atividades potencialmente poluidoras (V); incentivo ao estudo e a pesquisa (VI); acompanhamento da qualidade ambiental (VII); recuperação de áreas degradadas (VIII); proteção de áreas ameaçadas (IX); e a educação ambiental em todos os níveis de ensino objetivando capacitar a comunidade para a ativa defesa do meio ambiente (X).

Estes princípios norteiam de maneira bem sucinta e objetiva a responsabilidade do Estado em gerir e executar as políticas públicas capazes de colocar em pratica as ações que servirão de base para a construção de um meio ambiente em conformidade com os objetivos desta lei.  Tratam não somente de princípios, mas de metas que devem ser alcançadas e concretizadas.

A mesma lei institui em seu Art. 6° o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) que é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

No entendimento de MILARÉ[13], o SISNAMA é de fato e de direito uma estrutura político-administrativa governamental aberta à participação de instituições não-governamentais por meio dos canais competentes, constituindo na verdade o grande arcabouço institucional da gestão ambiental no Brasil.

Salienta FARIAS[14] que:

Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.

Tratando-se não somente no sentido de enfatizar o meio ambiente como foco único de seus objetivos, mas conduzir a todos a uma concepção de que através de um desenvolvimento em equilíbrio com a necessidade real e o consumo real, podemos chegar a um denominador cuja qualidade de vida supere o numerário de um consumo exacerbado e desta forma efetivarmos a construção de uma sociedade digna e respaldada no respeito ao meio e a pessoa humana que é o objeto central desta discussão.

O foco primordial da Política Nacional do Meio Ambiente é levar o ser humano a se desenvolver respeitando os limites naturais do meio em que vive e conseqüentemente aprendendo a respeitar os limites do seu direito para com o outro. É nesta reflexão que podemos acreditar na efetivação de uma sociedade com justiça social e justiça ambiental.

2.3. A tutela ambiental do gestor público e a sua importância para a coletividade.

Na declaração de Estocolmo/72, ficaram firmadas em convenção internacional que deve ser confinada as instituições nacionais a competência e a tarefa de administrar, planificar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente. Trata-se do principio da obrigatoriedade da intervenção do poder publico presente no Direito Ambiental brasileiro.

Na declaração do Rio de Janeiro 92, menciona que cabe aos Estados o dever de promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente.

Sobre o mesmo assunto, leciona MACHADO LEME[15]:

A gestão do meio ambiente não é matéria que diga respeito somente a sociedade civil, ou uma relação entre poluidores e vitimas de poluição. Os países tanto no direito interno como no direito internacional tem que intervir ou atuar.

O poder público passa a figurar como ente controlador dos bens ambientais, tais como a água, ar, solo, fauna, florestas, que são patrimônios históricos de cada nação. Cabe ao gestor publico, ou gerente, administrar bens que não são dele e por isso deve prestar contas de sua gestão sobre a utilização desses bens “de uso comum do povo”.

A declaração de Johanesburgo 2002 na qual o Brasil é signatário afirma que para conseguirmos nossos objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de instituições internacionais e multilaterais mais efetivas, democráticas e que prestem contas.

No mesmo texto da declaração constam as três idéias básicas que passam a nortear a matéria: Eficiência, democracia e prestação de contas.

Neste mesmo sentido, afirma MACHADO LEME[16]:

Os Estados passam a ter responsabilidade em exercer um controle que dê bons resultados, e devem ser responsáveis pela ineficiência na implantação de sua legislação. A co responsabilidade dos Estados deverá atingir seus agentes políticos e funcionários, para evitar que os custos da ineficiência ou das infrações recaiam sobre a população contribuinte, e não sobre os autores dos danos ambientais.

A democracia na gestão ambiental abre espaço importantíssimo para a difusão das responsabilidades jurídicas no âmbito da administração pública e de seus agentes.

Por isso considera-se a prestação de contas da administração pública e de seus gestores como a aplicação dos princípios constitucionais da eficiência, publicidade, razoabilidade, moralidade e proporcionalidade no que diz respeito à efetividade da gestão ambiental.

Após a Conferência das Nações Unidas do Rio de Janeiro/92, procurou-se incorporar algumas idéias, tais como[17]: 

Os Estados devem ainda cooperar de forma explicita e determinada para o desenvolvimento de normas de Direito Internacional Ambiental relativas à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos ambientais causados, em áreas de fora da sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou seu controle.

Acerca do mesmo assunto, reforça MACHADO LEME[18]:

Os Estados tem o papel de guardiões da vida, da liberdade, da saúde e do meio ambiente. Garantir a liberdade para empreender, descobrir e aperfeiçoar tecnologias, produzir e comercializar, sem arbitrariedades ou omissões dos Estados, liberdade que mantém a saúde dos seres humanos e a sanidade do meio ambiente. A liberdade que engrandece a humanidade e o meio ambiente exige um Estado de Direito em que existam normas, estruturas, laboratórios, pesquisas e funcionários, independentes e capazes.

Não há que se falar em tutela ambiental do gestor público sem levar em consideração o papel fundamental do Estado para estabelecer a ordem jurídica e a ordem social. É neste sentido que os Estados devem se preocupar muito mais com o meio ambiente do que os indivíduos da coletividade para que as gerações que não puderem falar ou protestar tenham um Estado curador dos interesses dessas gerações futuras.

Então, reafirmando a posição de Machado Leme, não será utopia um Estado de bem estar ecológico, fundado na equidade. 

Conforme o disposto no parágrafo 1° do Art. 225 da Constituição de 1988, ao poder público foi imposto o dever de programar a proteção ambiental, sendo-lhe conferida a função de gestor e administrador dos bens ambientais, que constituem um “patrimônio” que deve ser resguardado não só às presentes, mas, igualmente, às futuras gerações.

Conforme bem salienta PORFIRIO JÚNIOR[19]:

A responsabilidade do Estado em relação à tutela do meio ambiente exige que ele assuma uma postura mais ativa e de atuação preventiva, no sentido de evitar a ocorrência do dano ambiental. Os sempre escassos recursos econômicos do Poder Público podem ser muito melhor empregados dessa maneira do que se usados na tentativa de reparar ou indenizar os danos que já tenham acontecido. Além disso, não há como se reparar o esgotamento de recursos naturais.

A responsabilidade do Estado em relação ao meio ambiente exige dos gestores públicos uma postura de compromisso para com todos os recursos, sejam eles ambientais, sociais, econômicos e políticos, pois é sob suas respectivas responsabilidades que se encontram administrados esses bens.

É sob o aspecto da responsabilidade que com fundamento no Art. 37, parágrafo 6° da Constituição Federal de 1988[20] que diz:

As pessoas jurídicas de direito publico e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

O dispositivo constitucional supracitado assegura a ordem jurídica da supremacia do interesse publico tendo como ênfase o principio da responsabilidade da administração publica perante seus atos, pois se entende que o Estado como ente supremo e representante da ordem publica e do estado democrático de direito tem o dever de assumir originariamente suas responsabilidades inerentes as suas funções, pois é de suma importância para a sustentabilidade e amadurecimento das instituições democráticas.

Neste sentido, MORAES ALEXANDRE[21]

A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito publico e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva. “Seus requisitos são: ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa; existência do nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.

O constituinte prezando pela garantia aos princípios da administração pública, tais como a moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade, publicidade e eficiência enfatizaram através do instituto jurídico da responsabilidade objetiva do Estado dar maior segurança jurídica à sociedade no que diz respeito aos possíveis danos causados pela administração e seus agentes, prezando pela reparação dos mesmos, independente de dolo ou culpa.

Através desta premissa constitucional que o instituto da responsabilidade ambiental do gestor público se configura como sendo objetiva, ou seja, cabe ao Estado resguardar a obrigação constitucional de reparar os danos ambientais causados pelos seus agentes no decorrer de sua administração.

Ensina Paulo de BESSA ANTUNES[22] que:

Dano é o prejuízo (uma alteração negativa da situação jurídica, material ou moral) causado a alguém por terceiro. É o prejuízo material ambiental no qual a ordem natural do meio é alterada por ação ou omissão antrópica. Dessa alteração advêm diversas conseqüências naturais que alteram o equilíbrio ecológico local ou regional. 

Ao falar em meio ambiente ou meio ecológico, estamos nos referindo na linha do disposto no Art. 3°, inciso V da lei 6938/81, que a lesão a esses meios não se trata aos meros recursos naturais, mas também aos elementos da biosfera. A esses elementos da biosfera que encontramos os meios essenciais a nossa sobrevivência e desenvolvimento humano.

O dano ambiental pode ser dividido em coletivo ou individual, conforme enumerado pelo Art. 14, parágrafo 1° da referida lei da Política Nacional do Meio Ambiente.

Ensina MILARÉ[23]:

O dano ambiental coletivo em sentido estrito ou dano ambiental propriamente dito causado ao meio ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como patrimônio coletivo; e dano ambiental individual ou pessoal, é aquele sofrido pelas pessoas e seus bens.

O conceito de dano ambiental é aberto conforme entendimento majoritário e está sujeito a se constituir de acordo com cada caso, porém sabe-se que os efeitos dos mesmos podem alcançar tanto proporções coletivas quanto individuais.

Neste sentido, entende-se que o gestor público como ente representante da Administração Pública e do povo, está sujeito a se responsabilizar tanto administrativamente, civilmente e até penalmente dos atos advindos de sua função pública. Principalmente quando o dano causado for ambiental, pois o meio ambiente é direito difuso e coletivo, bem de uso comum do povo e está sujeito a proteção da tutela jurídica em todos os seus âmbitos possíveis.

2.4.  O papel do Ministério Público na defesa dos direitos individuais indisponíveis, difusos e coletivos do Meio Ambiente.

O Ministério Público é ente personalíssimo e instituição permanente na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (Art. 127 caput da CF/88). 

Neste sentido ensina BENEVIDES[24]:

A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Ministério Público atribuições que o tornaram instrumento essencial do Estado Democrático de Direito. Seu perfil constitucional permite chamá-lo de guardião da sociedade e de seus interesses constitucionalmente assegurados, de forma que a amplitude do campo de atuação do parquet e a sua independência são fatores diretamente proporcionais à consecução do bem-comum, objetivo final do Estado.

Sendo assim, um Estado que vise à defesa do estado democrático de direito, tem por necessidade instituir um órgão com autonomia funcional, financeira e administrativa que vise garantir e cumprir seu papel constitucional dando instrumentos necessários para que a instituição tenha por finalidade a defesa do bem comum e da ordem jurídica.

Tendo por base o Art. 129, incisos II e III da Constituição, definem-se como principais funções institucionais do Ministério Público a de promover privativamente a ação penal publica, na forma da lei (II); zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância publica aos direitos assegurados nesta constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia (III); de promover o inquérito civil e a ação civil publica, para a proteção do patrimônio publico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

Cabe ainda salientar que no mesmo artigo, cita o inciso IX que cabe também ao Ministério Público exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, desde que esteja em sintonia com os interesses da coletividade e seu bem estar. Entendo-se como bem estar à forma pela qual a sociedade vive no meio em que vive, seja esse meio físico material ou moral, objetivo ou subjetivo.

Portanto, a constituição não restringe as funções do Ministério Público somente ao expresso na lei constitucional, trata-se de uma norma que traça diretrizes gerais e especificas de suas atribuições, porem dar-lhe uma ampla margem de atuação publica e segurança jurídica desde que compatíveis com sua finalidade essencial.

O constituinte ao atribuir tais finalidades ao Ministério Público teve por objetivo assegurar por meio de um guardião a defesa dos direitos resguardados ao cidadão e a coletividade, mesmo que esses direitos se encontrem atacados pelo próprio Estado, através dos poderes públicos, conforme inciso II do artigo supracitado.

A Lei complementar 75/93 que dispõe sobre a competência do Ministério Público em promover as ações civis públicas e penais e o inquérito civil publico, destaca-se o Art. 6 da referida lei, que diz que compete ao Ministério Público promover privativamente a ação penal pública, ação civil e inquérito civil para a proteção dos direitos constitucionais.

Em destaque, umas das varias atribuições do Ministério Público está á defesa dos interesses individuais indisponíveis homogêneos, sociais, difusos e coletivos além do meio ambiente conforme esta disposto na alínea “g” do referido artigo.

Segundo o jurista PINTO FERREIRA[25], genericamente, entende-se por indisponível aquele que concerne a um interesse público, como por exemplo, o direito à vida. Ou seja, são direitos indisponíveis, irrenunciáveis. Abrangem os direitos da personalidade, os referentes ao estado e a capacidade da pessoa.

Neste mesmo sentido, entendem-se como direitos individuais indisponíveis homogêneos aqueles que não somente se estendem ao individuo, mas a coletividade e que são em regra indisponíveis e irrenunciáveis, tais como é dever do Estado através de suas instituições defendê-lo e preservá-lo. Tomemos como exemplo o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Segundo HUGO NIGRO MAZZILLI[26], interesses individuais homogêneos são aqueles de grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que compartilhem prejuízos divisíveis, de origem comum. São essencialmente individuais, porém tutelados coletivamente.

O direito ao meio ambiente pertence ao rol dos direitos individuais homogêneos, pois sua categoria está não somente adstrita aos interesses individuais, mas aos direitos coletivos.

Aos direitos difusos e coletivos, ensina PACHECO FIORILLO[27]:

Os direitos difusos apresentam-se como um direito transindividual, tendo um objeto indivisível, titularidade indeterminada e interligada por circunstancias de fato. Os interesses ou direitos coletivos são transindividuais, transcendem o individuo. Os direitos coletivos possuem como traço característico a determinabilidade dos seus titulares. Ao passo que assim como o direito difuso, o direito coletivo tem como característica a indivisibilidade do objeto. Esta indivisibilidade esta restrita a categorias ou grupos da classe titular do direito, de forma que a satisfação de um implica a de todos e a lesão de apenas um, constitui a lesão de todos.

É desta forma que se entende como direitos difusos, como todo direito cuja natureza é indivisível e indisponível e seu objeto que ao mesmo tempo a todos pertencem, mas também não pertence a ninguém em especifico. Seria como, por exemplo, o ar atmosférico ou a água dos rios e oceanos, aqüíferos etc. Trata-se de bens que estão em comunhão de uso e gozo de todos, pois o que gera tal comunhão é a necessidade de fato de cada individuo em utilizá-los.

Os direitos coletivos são semelhantes aos difusos, porém com uma sutil diferença. Nos difusos o sujeito é indeterminável, nos coletivos ocorrem a determinalidade de seus titulares. Isso quer dizer que enquanto no primeiro inexiste a relação jurídica por não haver a determinalidade de seus titulares, o direito coletivo está ligado aos seus titulares por uma relação jurídica entre si e com a parte contraria, portanto são identificáveis. Quer dizer que uma categoria ou classe de pessoas estão ligadas entre si ou com a parte contraria por uma relação jurídica base.

A distinção básica entre esses direitos esta em qual tipo de tutela jurisdicional e a pretensão levada em juízo será abordada, pois do mesmo fato podem-se originar pretensões difusas, coletivas e individuais. 

Portanto, entende-se que como uma das varias atribuições do Ministério Público, cabe a ele a defesa dos direitos transindividuais, ou seja, os individuais indisponíveis e homogêneos além de promover a defesa dos difusos e coletivos no que diz respeito à matéria ambiental. Pois meio ambiente é direito de todos e sendo assim segue o rol e a tipologia dos mesmos.

CAPÍTULO III

A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL SOB O PRISMA DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO

3.1 A prevenção e a precaução no Direito Ambiental e seus principais fundamentos.

Adentramos neste capitulo o estudo dos princípios da precaução e da prevenção. Tanto a precaução quanto a prevenção são institutos jurídicos recentes advindos do Direito Ambiental e recepcionados pela nossa constituição federal graças a conferencia internacional da ONU, a Rio 92[28], que em seu principio numero 15° que trata da precaução e da prevenção, quando diz:

Com o fim de proteger o meio ambiente, os estados devem aplicar amplamente o critério de precaução conforme as suas capacidades. Quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza absoluta não devera ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes em função do custo para impedir a degradação do meio ambiente.

Conforme salienta BESSA ANTUNES[29]:

(...) o Direito Ambiental diferentemente das outras áreas do conhecimento jurídico, é dotado de uma fortíssima característica que é a transdisciplinar, pois não reconhece as fronteiras entre diferentes campos do saber humano. As diversas áreas do conhecimento humano estão diretamente envolvidas e relacionadas com o direito ambiental e por conseqüência a toda sua legislação aplicável (...)

Dada a essa característica do Direito Ambiental, implica-se a regra do principio da precaução ou da cautela como o meio pelo qual o instituto jurídico do direito ambiental se utiliza para lidar com situações nas quais o meio ambiente venha a sofrer impactos e danos decorrentes do uso de produtos e novas tecnologias que ainda não possuem um plano de informações suficientes que assegurem quais as conseqüências que poderão advir de sua liberação e atuação no meio ambiente.

Tanto a precaução quanto a prevenção estão ligadas a teoria do risco, ou seja, visam exatamente buscar a amenização ou evitar os riscos inerentes a atividade humana no meio ambiente. Em se tratando destes riscos, podemos destacar os diversos, desde os simples danos ecológicos ate catástrofes ambientais de grande proporção.

Ensina BECK[30] que:

Os riscos são reais e irreais ao mesmo tempo. De um lado, existem ameaças e destruições que já são bem reais: a poluição ou a morte das águas, a desaparição de florestas, a existência de novas doenças etc. Do outro lado, a verdadeira força social do argumento do risco reside justamente nos perigos que se projetam para o futuro. Na sociedade do risco, o passado perde sua função determinante para o presente. É o futuro que vem a substituí-lo e é, então, alguma coisa de inexistente, de construído, que se torna a causa da experiência e da ação no presente.

Vivemos numa sociedade na qual os riscos de desastres ambientais se tornam cada vez mais certos e reais, deixando de serem classificados como meras expectativas ou possibilidades e passando a serem concretos, iminentes e cada vez mais visíveis ao nosso presente. Os riscos se projetam num futuro cada vez mais perto e dessa forma transforma a sociedade na qual vivemos como meros expectadores de nossa própria experiência e de nossas ações no presente.

Neste mesmo sentido, implementa MACHADO LEME[31]:

A implementação do principio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O principio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e a continuidade da natureza existente no planeta.

A precaução e a prevenção são princípios que vieram consolidar a importância de se ter cautela e “pensar antes de agir ou tomar alguma decisão”, pois vivemos numa sociedade consumista e totalmente imediatista, onde todos querem tudo ao mesmo tempo, tudo tem que ser rápido e eficiente, porém, quase ninguém nota realmente as conseqüências dessa “rapidez” do dia a dia. Seja no mundo privado ou público, a todo o momento estamos sendo cobrados por tomar decisões rápidas, no entanto, eficientes e inteligentes.

Dada a essa preocupação atual, a implementação destes princípios norteadores do Direito Ambiental brasileiro nos trouxe como objetivos atingir através de medidas preventivas a durabilidade da sadia qualidade de vida e das gerações humanas e ainda garantir a sustentabilidade da maior premissa e garantia constitucional que é o direito a vida.

 Neste sentido, apresentam-se como conceitos gerais acerca da precaução; ensina MACHADO LEME[32] que:

 (...) a precaução caracteriza-se pela ação antecipada diante do risco ou do perigo.

Já segundo a definição do grupo ambientalista GREENPEACE[33], define o principio da precaução:

Não há atividade humana que possa ser considerada isenta de riscos; o que a humanidade faz, em todas as suas atividades, é uma analise de custo e beneficio entre o grau de risco aceitável e o beneficio que advirá da atividade. O importante é que sejam tomadas medidas para que os eventos negativos se reduzam a níveis cada vez mais inferiores, ou que a sociedade arque com os custos caso o risco atinja a níveis insuportáveis.

Somente através dos mecanismos de avaliação entre a atividade causadora dos riscos e o custo e beneficio destes para a sociedade é que poderemos chegar num resultado cujo objetivo é minimizar ao máximo os impactos negativos, sob pena de todos responderem pelos danos que muita das vezes podem ser irreversíveis e trazerem conseqüências imediatas e catastróficas para a humanidade.

Adentrando ao principio da prevenção, temos como conceito dado por BESSA ANTUNES[34] como:

(...) o principio que se aplica aos impactos ambientais já conhecidos e dos quais se possa, com segurança, estabelecer um conjunto de anexos de causalidade que seja suficiente para a identificação dos impactos futuros mais prováveis (...)

 Vale ressaltar que a prevenção dos danos não significa em absoluto a eliminação dos danos, mas a sua minimização a partir da identificação dos impactos futuros que este dano poderá causar a sociedade.

Acerca do assunto, ensina EDIS MILARÉ[35] que:

Prevenção é substantivo do verbo prevenir que significa ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes; induz uma conotação de generalidade, simples antecipação no tempo.

Portanto, prevenção é em caráter mais genérico e engloba a precaução que se especifica a um caso concreto por exemplo. Alguns doutrinadores consideram a prevenção e a precaução princípios iguais, mas outros tratam de algumas diferenças que os distinguem. Aqui traçaremos das diferenças entre ambos, mesmo elas sendo sutis.

Neste sentido afirma EDIS MILARE[36] que:

 O principio da prevenção é basilar no Direito Ambiental, concernindo à prioridade que deve ser dada as medidas que evitem o nascimento de atentados ao meio ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas de ações suscetíveis de alterar a sua qualidade.

Portanto, considerando esta analise, afirma-se que o principio da prevenção tem por objetivo evitar o nascimento de atentados ou danos ao meio ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas, porem seus efeitos quase nunca podem ser sanados, apenas adequados e controlados.

Neste sentido, ensinam RAMON MATEO[37] quando afirma que:

(...) os objetivos do Direito Ambiental são fundamentalmente preventivos. Sua atenção esta voltada ao momento anterior a da consumação do dano, o mero risco. Ou seja, diante da pouca valia da simples reparação, sempre incerta, quando possível, excessivamente onerosa, a prevenção é a melhor quando não a única solução”.

A prevenção torna o risco iminente e que precisamente já são reais. Em outras palavras a prevenção é a manifestação do perigo quando certo, ao passo que a precaução os riscos existem, mas ainda não são iminentes, são fatores em potencial da geração do risco e que através de mecanismos técnicos científicos podem ser evitados e sanados.

É oportuno salientar que a Constituição Federal brasileira não aborda uma diferença entre a prevenção e a precaução, ela as utiliza quase como sinônimas, o que se tem no Brasil é a diferenciação doutrinaria.

Conforme ensina MACHADO LEME[38]:

No princípio da prevenção previne-se porque se sabe quais as conseqüências de se iniciar determinado ato, prosseguir com ele ou suprimi-lo. O nexo causal é cientificamente comprovado, é certo, decorre muitas vezes até da lógica. No princípio da precaução previne-se porque não se pode saber quais as conseqüências que determinado ato, ou empreendimento, ou aplicação científica causarão ao meio ambiente no espaço e/ou no tempo, quais os reflexos ou conseqüências. Há incerteza científica não dirimida.

Tomemos como exemplo básico para ilustrar uma explicação da distinção dos princípios da prevenção e da precaução o caso do fumante. O fumante ativo, ou seja, aquele que consome diretamente o cigarro está inserido no risco iminente de causar-lhe algum tipo de doença grave, como câncer de pulmão, boca etc. Portanto ele esta dentro dos paradigmas da prevenção, pois o risco lhe é certo e real, o dano é iminente.

Já o fumante passivo é aquele que consome indiretamente a fumaça advinda das tragadas do fumante ativo. Fumaça esta que é quase duas vezes mais tóxica do que aquela ingerida pelo fumante ativo, porém ele esta inserido no risco não iminente, mas um potencial fator gerador de risco, ou seja, ao ingerir a fumaça, está submetido ao risco de futuramente desenvolver algum problema pulmonar, porem este fator de risco poderá ser sanado ou diminuído caso medias precausivas sejam adotadas, como por exemplo, não ficar próximo a pessoas que estejam fumando.

3.2 A importância da prevenção e da precaução na administração pública.

Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado. Tomando por base os princípios gerais dados pela nossa constituição que são a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (Vide Art. 37 caput da CF/88)

Ensina MEIRELLES[39]:

Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Neste sentido tentamos traçar a importância dos princípios da prevenção e da precaução na administração publica, pois como um conjunto de órgãos e pessoas que integram o exercício da ação executiva do Estado deve-se levar em consideração não somente os princípios gerais que norteiam a administração pública, mas também princípios que complementam a finalidade do poder público em atingir o interesse coletivo.

Neste sentido, temos o posicionamento de CARDOZO[40] quando diz:

Estes são princípios gerais, necessariamente não positivados de forma expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos alicerces jurídicos do exercício da função administrativa dos Estados. Todo o exercício da função administrativa, direta ou indiretamente, será sempre por eles influenciado e governado.

Levando em consideração que a administração publica será direta ou indireta de qualquer dos poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Direta quando exercida pelos seus órgãos internos representantes diretos do poder de cada ente federativo, presidência e ministros por exemplo. A indireta é a atividade estatal entregue ou designada à outra pessoa jurídica de direito publico, porem com autonomia funcional, financeira e administrativa, como por exemplo, as autarquias, empresas publicas e fundações públicas que surgiram conforme a necessidade de atuação do Estado na sociedade.

A prevenção e a precaução como princípios norteadores do Direito Ambiental tem por finalidades recíprocas não somente se adentrarem ao Direito Ambiental, mas a todas as fontes do conhecimento cientifico e jurídico, pois lidam com o risco e o risco é inerente a qualquer atividade humana em sociedade.

A atividade Estatal por meio de seus agentes e órgãos tem por finalidade precípua a de promover eficiência e alcançar os objetivos coletivos atendendo as necessidades da sociedade como um todo. Neste sentido entendemos que existe uma relação muito próxima entre os princípios da prevenção e da precaução com o principio da eficiência norteadora da administração publica.

Discorrendo sobre o principio da eficiência, destaca MEIRELLES[41]:

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

A eficiência não é somente um conceito jurídico, mas econômico, não qualifica normas, mas atividades. Em idéias gerais, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade buscando atender os interesses do Estado e da sociedade de modo a serem observados os custos e benefícios de cada ação.

Ensina também SERESUELA HOLANDA[42] que:

Tem-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colocados à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resultados com as necessidades públicas existentes.

O principio da eficiência é diretamente relacionado com os princípios da prevenção e da precaução e todos eles se interdependem quanto ao seu objeto central que é a adequação lógica e racional dos meios utilizados para se chegar a um resultado efetivo e que atendam as necessidades públicas.

A prevenção e a precaução é o complemento do principio da eficiência da administração pública, pois tratam de medidas que visam por meios técnicos científicos à apuração de cada ação estatal, buscando traçar um plano de riscos agindo diretamente na minimização destes riscos e alcançando a eficiência desejada pautada na segurança jurídica e social.

Não há como se falar nos dias de hoje em eficiência da administração pública sem se falar em prevenção e precaução, pois toda e qualquer atividade estatal pode ser geradora e causadora de riscos a sociedade.

Cabe ao administrador público garantir por meio de seus agentes técnicos os estudos necessários para a apuração destes riscos buscando minimizá-los ou saná-los, sob pena de responsabilização jurídica objetiva do Estado e responsabilização subjetiva ao agente público que causar ou contribuir para os danos decorrentes das conseqüências geradas pela não observância a estes princípios.

Portanto, o Estado será responsabilizado por força do parágrafo 6° da nossa Constituição e ao agente público poderá lhe imputar as responsabilidades penais e administrativas necessárias.

3.3. Os impactos da não aplicabilidade da prevenção e da precaução no meio ambiente.

Conforme estudado até o presente momento, identificamos que os princípios da prevenção e da precaução no direito ambiental são de fundamental importância para que as atividades humanas, independente de quais quer que sejam, possam ser avaliadas e reavaliadas por mecanismos competentes para a identificação dos riscos, pois somente através de ações de cautela e de prevenção poderemos chegar a um resultado em comum que não gere conseqüências sócio ambientais catastróficas e irreversíveis.

No mundo contemporâneo, a preocupação com o meio ambiente se tornou constante em todas as esferas do conhecimento, pois os riscos de desequilíbrio ambiental deixaram de ser considerados como meros riscos futuros e passaram a ser perigo no presente. Perigos esses que nos ameaçam a todo o momento e torna real o risco em uma escala cada vez mais assustadora.

Vemos diariamente nos noticiários de TV, jornais, revistas e ate pessoalmente os diversos desastres ambientais que ocorrem diariamente no Brasil e no mundo.

Tomemos como exemplo as recentes queimadas em reservas ecológicas no Brasil, principalmente na região centro oeste que castigada pela seca e pela baixa umidade do ar sofreu e muito com as queimadas que em sua maioria são criminosas. Queimadas essas que destroem vidas e prejudicam ainda mais a qualidade do ar atmosférico, causa acidentes e mortes nas estradas etc.

Assim relata um site de noticias, por meio de INDRIUNAS[43]:

Entre os meses de maio e dezembro, são comuns as notícias de queimadas no interior do Brasil. Feitas tanto por pequenos agricultores como por grileiros, esse método de “limpeza” da área de plantio é uma técnica considerada arcaica e prejudicial tanto para o ecossistema quanto para a própria produção agrícola.

Os incêndios florestais são acidentais e descontrolados na maioria das vezes. Segundo a pesquisadora da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), MORAES CAMARGO[44], 95% dos incêndios florestais brasileiros ocorrem por causa da ação humana. A chamada combustão espontânea, quando o fogo nasce do excesso de calor num clima seco, é muito pequena no Brasil por causa do clima tropical do país.

Destacamos também como exemplo da não aplicabilidade dos princípios da prevenção e da precaução no meio ambiente os recentes desastres ocorridos na cidade do Rio de Janeiro em meados do ano de 2009 e no inicio de 2010. Os deslizamentos de terras que mataram centenas de famílias, o lixão desativado que desmoronou por causa das chuvas e atingiu um bairro que havia sido construído irregularmente ao lado e as constantes enchentes na cidade de São Paulo etc.

Não poderia de ser destacado a problemática dos lixões a céu aberto no Brasil que são responsáveis por diversas catástrofes ambientais. A má disposição dos resíduos sólidos urbanos[45] (RSU) em locais inadequados, onde o lixo não recebe nenhum tratamento diferenciado é atualmente um dos principais problemas socioambientais existentes no Brasil.

Sabe-se que a má disposição destes resíduos em locais apropriados e em conformidade com os requisitos de segurança é responsável pela contaminação dos solos e lençol freático, alem da poluição do ar atmosférico e da proliferação de doenças de diversos tipos, contribuindo ainda para o trabalho irregular de pessoas em formas totalmente não humanas que dependem do lixo para sobreviver. Portanto não trata somente de uma questão ambiental, mas sim de saúde publica.

Se formos fazer um levantamento dos desastres ambientais advindos da não aplicabilidade dos princípios da prevenção e da precaução pelo poder publico e pela coletividade, discorreríamos varias paginas. É de se espantar como isso vem ocorrendo de maneira cada vez mais freqüente e se tornando parte do nosso dia a dia.

Tratamos o conceito jurídico de impacto ambiental, conforme resolução do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) n° 1/86, em seu artigo 1° que fixa o conceito normativo de impacto ambiental:

Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

Neste mesmo sentido, ensina BESSA ANTUNES[46] que

(...) o impacto ambiental é o resultado da intervenção humana sobre o meio ambiente. Pode ser positiva ou negativa, dependendo da qualidade da intervenção desenvolvida (...)

Tomando como base o conceito de impacto ambiental, chegamos à conclusão que toda e qualquer ação humana que tenha como resultado a transformação da matéria, resultará num impacto, podendo ele ser positivo ou negativo conforme os métodos empregados e a finalidade com a qual se modificou ou transformou a matéria do seu meio natural.

No contexto do risco, sendo ele não somente um acontecimento futuro, mas presente é que refletimos acerca do que BECK[47] ensina que os riscos não se esgotam nas conseqüências e nos danos já ocorridos, há um componente futuro.  Os riscos tem a ver essencialmente com a previsão, com destruições que ainda não ocorreram, mas que são iminentes e que precisamente já são reais hoje. Muitos perigos e destruições já são reais: águas contaminadas, destruição de florestas etc.

Dentro da teoria social do risco, destaca-se que o cerne da consciência do risco não reside no presente, mas no futuro. Ocorre o efeito bumerangue que se trata dos riscos que afetam mais cedo ou mais tarde aqueles que os produzem ou se beneficiam deles. Nem os ricos e nem os pobres se escapam do efeito bumerangue.  Porem há uma relação de força de atração sistêmica entre a pobreza extrema e os riscos extremos.

Não há muro que separe as divisões de classes quando se trata de risco, pois todos estão visíveis diante de tal poder.

3.4. As conseqüências jurídicas para o gestor público que descumprir tais princípios.

Existem na administração pública os princípios explícitos que são a legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência. No entanto a constituição brasileira enumera outros princípios explícitos. Trataremos de um em questão que é o principio da responsabilidade da administração.

O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constituição Federal, cuja compostura verifica-se que:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Trata-se não somente de um principio, mas de uma lei Constitucional que de maneira bem explicita enfatiza a responsabilidade do poder público perante seus atos e omissões colocando-o como sujeito passivo e garantindo a sustentabilidade da ordem jurídica e da supremacia do interesse público.

Neste mesmo sentido, ensina SERESUELA HOLANDA[48] que:

(...) de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado (...)

Dada a essa característica e exigência constitucional, conclui-se que a responsabilidade do poder público e de seus agentes em caso de causarem eventuais danos a terceiros no exercício de suas respectivas funções será responsável objetivamente o Estado que deverá ressarcir a vítima dos danos decorrentes, independente de ter que a vitima provar dolo ou culpa do Estado. Entendendo-se como vitima neste caso, toda  e qualquer pessoa física ou jurídica, desde que observados os requisitos legais.

O meio ambiente, conforme já dito anteriormente, pertence ao rol dos direitos difusos e coletivos, trata-se de um direito homogêneo e transindividual, ou seja, é de todos e a todos pertence, sendo dotado de personalidade própria, pois o meio ambiente é ente vivo e inerente a condição humana e por isso tutelado pela ordem jurídica brasileira como direito fundamental para a sadia qualidade de vida de todos.    

Entretanto, como pontifica MELLO[49]:

(...) a responsabilidade objetiva "só está consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos dele”. Isto porque o texto menciona “danos que seus agentes causarem”; Assim sendo, condutas omissivas só podem gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada a culpa do serviço (...)

Segundo o autor acima, o dispositivo da responsabilidade objetiva do Estado esta limitado aos atos comissivos do Estado, ou seja, aos atos em que o Estado figure como sujeito ativo de sua prática. Quanto aos atos omissivos, considera-se para efeitos de responsabilização do Estado quando demonstrada a culpa ou dolo da não prestação do serviço.

A doutrina diverge-se quanto responsabilização do Estado pelos atos comissivos e omissivos. Alguns doutrinadores, dentre eles MEIRELLES[50] considera que o Estado é responsável integralmente pelos danos causados a terceiros, sejam eles atos comissivos ou omissivos, trata-se de um risco no qual o Estado já esta inserido, pois sua finalidade de atender aos interesses coletivos lhe impõe a condição de sujeito ativo por ação ou por omissão.  No entanto deverão ser provados os fatos e fundamentos da omissão para que possam existir o nexo causal e assim configurar a responsabilização.

Quanto a referencia do dispositivo constitucional supracitado denominado de “danos a terceiros”, considera-se majoritariamente a doutrina que o meio ambiente é ente personalíssimo e dotado de vida própria e que, portanto se enquadra perfeitamente ao conceito geral tratado pelo dispositivo constitucional. Portanto é licito e certo enquadrar o meio ambiente como o “terceiro” nesta relação jurídica.

No entanto, conforme ressalta o próprio parágrafo 6° do artigo supracitado, a responsabilidade do Estado (Ente federativo como um todo, seja ele União, Estado, Distrito Federal ou Município) pela ação ou omissão para com seus administrados é objetiva, porém a responsabilidade dos seus agentes em relação à administração pública é subjetiva, pois assegura o direito do Estado de regresso contra o agente causador do dano, havendo prova de culpa ou dolo do mesmo. Podendo o mesmo ser responsabilizado administrativamente, civilmente e ate penalmente conforme o caso.

 Aplicada a essa responsabilidade da administração pública, enfatiza MACHADO LEME [51]a figura da responsabilidade de prevenir do Estado.

Desta forma ele a define:

(...) quem cria o perigo, por ele é responsável. O perigo, muitas vezes, esta associado ao dano, é dessa forma, não razoável tratá-los completamente separados (...)

Graças à figura da responsabilização do Estado pelos danos causados é que se pôde levar em consideração a abordagem da responsabilização pelos danos em potenciais, ou seja, as sanções aplicáveis a não aplicabilidade dos princípios da prevenção e da precaução observados no Direito Ambiental brasileiro.

Pois, os danos causados ao meio ambiente são de grande dificuldade de serem reparados, tendo em vista que estão diretamente relacionados com a saúde do homem e a sua sobrevivência e das espécies da fauna e flora. Daí a necessidade de se prevenir ou evitar o dano antes mesmo que ele aconteça.

A lei n° 7.347/85 que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e da outras providencias disciplina a possibilidade em seu Art. 1° de prevenir os danos causados ao meio ambiente ao ensejar a propositura da ação civil pública para o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer. Assim, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida, sob pena de cominação de multa diária, se esta for insuficiente ou compatível (Art. 11).

Neste mesmo sentido, ressalta com propriedade MACHADO LEME[52]:

(...) O Direito Ambiental engloba as duas funções da responsabilidade civil objetiva: a função preventiva, procurando, por meios eficazes, evitar o dano e a função reparadora, tentando reconstituir ou indenizar os prejuízos ocorridos. Não é social e ecologicamente adequado deixar-se de valorizar a responsabilidade preventiva, mesmo porque já há danos ambientais irreversíveis (...)

Tratando-se o direito ao meio ambiente equilibrado e protegido como direito fundamental para a defesa da vida e da dignidade humana, é necessário que o Estado e a sociedade possam buscar meios eficazes de prevenir ou evitar os danos ao meio ambiente, pois a reparação desses danos muitas das vezes se torna irreversíveis.

A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente é matéria com status constitucional, pois goza de um capitulo especifico voltado para a proteção do meio ambiente, cuja abrangência estabeleceu uma tríplice responsabilização a ser aplicada aos causadores de danos ambientais, conforme Art. 225, parágrafo 3° da Constituição[53] Federal:

“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos”

Portanto, a responsabilidade neste caso é bem abrangente, podendo ser aplicada as pessoas físicas ou jurídicas as sanções penais, administrativas e civis.

Embora a constituição não tenha definido se o regime dessa responsabilidade é objetiva ou subjetiva, a lei n° 6.938/81, em seu Art. 14, parágrafo 1° declara in verbis:

Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.

A lei neste sentido não especifica o sujeito ativo poluidor ou o infrator das normas ambientais, apenas cita de maneira bem clara que serão aplicadas as penalidades previstas á aquele que independente de culpa ou dolo contribuir para a ocorrência dos danos ambientais a reparar os danos ao meio ambiente, estando o sujeito a sanções civis e criminais conforme o caso. Além das sanções civis e criminais, se o sujeito ativo for o gestor público, serão a ele imputado às devidas sanções administrativas.

Comenta BESSA ANTUNES[54] que:

(...) O Direito Ambiental somente se justifica sua existência se ele for capaz de estabelecer mecanismos aptos a intervir no mundo econômico de forma a fazer com que ele não produza danos ambientais além daqueles julgados socialmente suportáveis. Quando tais limites são ultrapassados, necessário se faz que os responsáveis pela ultrapassagem sejam responsabilizados e arquem com os custos decorrentes de suas condutas ativas e omissivas. Tais sistemas de imposição de custos sejam financeiros, morais ou políticos é o que se chama de responsabilidade.

A responsabilidade ambiental serve como meio jurídico para se chegar à justiça ambiental, justiça esta que na maioria das vezes é indeterminada ou desigual, pois mesmo que haja punição exemplar daqueles que causaram danos ao meio, não há como mensurar ou compensar os danos já causados dependendo de sua intensidade, pois ainda não há mecanismos científicos suficientes que possam substituir por completo a condição natural do meio ambiente.

3.5. A importância da gestão integrada entre coletividade e poder público para a formação de uma consciência ecológica. (Lei N° 6.938/1981 e 9.795/99).

A constituição brasileira, em seu Art. 225, parágrafo 1°, inciso VI estabelece a obrigação estatal de promover a educação ambiental em todas as esferas dos entes federativos, tais como União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A educação ambiental é um dos mais importantes mecanismos que podem ser utilizados para a proteção do meio ambiente, pois não se pode acreditar que somente ao Estado incumbe-lhe a responsabilidade de exercer o controle absoluto sobre todas as atividades que direta ou indiretamente possam alterar a qualidade ambiental.

Assim entende BESSA ANTUNES[55]:

(...) É através da educação ambiental que se faz a verdadeira aplicação do principio mais importante do Direito Ambiental: o Principio da prevenção (...)

Esta premissa faz-se verdadeira, pois a educação ambiental é o meio mais eficiente e de longo prazo para se chegar a um nível de desenvolvimento no qual esteja pautada a sustentabilidade dos recursos naturais.

É desta forma que poderemos atender as necessidades produtivas e consumativas de uma sociedade levando em consideração o equilíbrio entre o que pode ser produzido e o que pode ser retirado e como deve ser tirado.  

Segundo VEROCAI[56], entende-se como educação ambiental:

Processo de aprendizagem e comunicação de problemas relacionados à integração dos homens com seu ambiente natural. É o instrumento de formação de uma consciência, através do conhecimento e da reflexão sobre a realidade ambiental.  

É ainda o desenvolvimento de habilidades e instrumentos tecnológicos necessários a solução dos problemas ambientais. O desenvolvimento de atitudes que levem a participação das comunidades na preservação do equilíbrio ambiental.

A educação ambiental é o mecanismo mais fácil e eficiente que o poder estatal pode se utilizar para que o desenvolvimento de um país seja qualitativo, de modo que o meio ambiente possa ser protegido e resguardado o direito de todos de desfrutá-lo com consciência e sustentabilidade.

Não podemos aplicar somente ao poder publico a incumbência de fiscalizar, proteger e preservar o meio ambiente, pois em um país com a extensão territorial do Brasil, ficaria quase impossível que os mecanismos de ação do Estado pudessem ser eficientes e que a lei pudesse ser cumprida de verdade. O estado precisa criar através de políticas publicas eficiente a integração com a sociedade para que todos por meio de uma educação ambiental possam ser a extensão dos mecanismos fiscalizadores e protetores do meio ambiente.

Alem da constituição federativa, temos como dispositivos legais ordinários as leis n° 6.938/81 e 9.795/99 que tratam de mecanismos, objetivos e princípios norteadores de uma sociedade ambientalmente educada.

A lei n° 6.938/81 que trata da Política Nacional do Meio Ambiente propõe como um de seus princípios a educação ambiental em todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente. (Art. 2°, inciso X)

O Art. 1° da lei n° 9.795/99 que dispõe sobre a Política Nacional de Educação Ambiental, determina o conceito normativo de educação ambiental, que são os processos por meio dos quais o individuo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial a sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade (Art. 1°).

Dada a esse dispositivo, entende-se que o intuito do legislador foi aplicar a educação ambiental como mecanismo de conservação do meio ambiente, ou seja, o uso e gozo dos recursos naturais de forma consciente, sustentável e que possa estar mediante técnicas e recursos estabelecendo um ciclo de colheita e renovação.

No artigo segundo da referida lei, o legislador estabelece que a educação ambiental seja um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal.

No que diz respeito à presença da educação ambiental em todos os níveis e modalidades do processo educativo formal e não formal, entendemos como ensino formal todo aquele que se desenvolve no âmbito interno da atividade escolar, ou seja, nas escolas e universidades. Quanto ao caráter não formal, observamos a educação ambiental sendo desenvolvida pela coletividade na própria sociedade através de seus mecanismos de atuação, tais como a família, igrejas, reuniões de grupos sociais, convenções partidárias e muitas outras modalidades, ou seja, seria toda a forma de promover a educação ambiental fora do ambiente curricular da atividade escolar.

A referida lei em seu Art. 3 e seguintes incisos tratam que como parte do processo educativo mais amplo, todos tem direito a educação ambiental.

Neste sentido ensina BESSA ANTUNES[57] que:

(...) O legislador quis dizer que a educação ambiental é um elemento essencial na formação cultural dos indivíduos (...)

Este artigo estabeleceu uma serie de atribuições aos diversos atores sociais e da política nacional do meio ambiente. Tanto os mecanismos de atuação do poder estatal para a preservação e conservação do meio ambiente são responsáveis por promover ações que incentivam ou criam consciência educativa ambiental quanto a todos no sentido geral também são responsáveis por fazer atuar e acontecer tais atividades.

No artigo oitavo estabelece-se que as atividades vinculadas à Política Nacional de Educação Ambiental devem ser desenvolvidas na educação em geral e na educação escolar, por meio das seguintes linhas de atuação inter-relacionadas, tais como a capacidade de recursos humanos; desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentações; produção e divulgação de material educativo e acompanhamento e avaliação.

Portanto, referente às atividades vinculadas a promoção da educação ambiental, observa-se que deve haver uma integração sistemática entre poder publico e coletividade, pois somente através da incorporação dos problemas ambientais e da dimensão que eles nos trazem mediante a formação de profissionais especializados e atualizados que possam fornecer materiais suficientes para que o atendimento as diversas demandas da sociedade possam ser alcançados é que poderemos chegar a um resultado satisfatório e consciente.

Precisam-se desenvolver instrumentos e metodologias para que estudos e pesquisas científicas possam ser usados para a difusão de tecnologias e conhecimentos sobre a questão ambiental buscando alternativas curriculares e metodológicas de capacitação de diversas iniciativas que possam contribuir para a formação de uma consciência social ecológica.

A coordenação da Política Nacional de Educação Ambiental, conforme o Art. 14 ficara a cargo de um órgão gestor, na forma definida pela regulamentação desta lei.

Neste ponto, entende e critica BESSA ANTUNES[58]:

(...) o legislador cometeu uma verdadeira barbaridade jurídica. A própria lei, no entanto, não definiu a questão. Vale ser mencionado que embora não tenha sido definido e especificado a quem compete à direção da Política Nacional de Educação Ambiental, foram definidas competências e atribuições para o “órgão”, conforme Art. 15(...)

De fato a lei define e traça princípios e diretrizes gerais acerca do que é e de como se deve promover a educação ambiental no Brasil, no entanto, fica confusa quanto a quem ou a que órgão em especifico compete à atribuição de fazer valer ou gerir a educação ambiental.

A educação ambiental não é somente dever só Estado, mas também um dever de todos, entretanto cabe ao poder estatal gerir e traçar competências específicas de como essa educação deverá ser distribuída e consumada nas escolas e em todos os níveis da sociedade.

Não basta somente fazer uma lei que explica em conceitos gerais como devem ser precedidos os mecanismos de atuação da educação ambiental, tem que haver uma especificação e integração entre como fazer e a quem incumbe fazer. 

Tratando-se de um tema muito importante para o futuro e o desenvolvimento qualitativo de uma sociedade, a educação ambiental deve ser vista e tratada como uma necessidade pública e, portanto, cabe ao Estado a parcela maior da responsabilidade de gerir e administrar os modos e meios pelos quais serão desenvolvidas as atividades que gerarão a conscientização ambiental.

No entanto, não podemos deixar de destacar que a sociedade tem papel fundamental na fiscalização e na exigência para que o Estado possa cumprir seu papel e gerir os mecanismos necessários para a formalização da educação ambiental, pois é de fundamental interesse e finalidade de todos.

                                                                                                        CONCLUSÃO

Com base no Direito Romano, defini-se o que hoje conhecemos como responsabilidade jurídica.

Neste sentido, adentramos ao Direito Ambiental brasileiro que teve por base de sua evolução histórica o direito português através de suas Ordenações Manuelinas e Filipinas que marcaram o período colonial e pré imperial. O Direito Ambiental aos moldes atuais teve por base as conferências promovidas pela ONU, a Estocolmo 72 e a Rio 92 que influenciaram para a construção do atual direito ambiental brasileiro constituído em suas bases pela atual constituição federal de 1988.

Tendo como objeto de estudo o gestor publico e sua responsabilidade ambiental, concluímos que a responsabilidade é instituto jurídico que visa garantir a preservação ou reparação de determinado bem jurídico violado, seja ele material ou imaterial, objetivo ou subjetivo.

Neste sentido, partindo da premissa que o gestor público é o representante direto e de direito da administração publica, seja ela em quaisquer das esferas da federação e que em razão de seu cargo e função está sujeito aos princípios gerais que regem a administração publica, dentre eles o principio da eficiência.

Chamamos a atenção que eficiência neste caso não é somente garantir que os serviços públicos prestados sejam eficientes, mas sim o dever de garantir que a administração pública seja eficiente na fiscalização e na aplicação das políticas públicas inerentes a qualquer atividade estatal ou de particular. A eficiência deve estar adstrita ao poder de policia que o estado possui e ao poder de prevenir e aplicar medidas que possam resguardar o direito de todos sob determinado bem jurídico, neste caso o direito de uso e gozo de um meio ambiente ecologicamente equilibrado e saudável.

A Constituição Federal de 1988 tratou especificamente da tutela ambiental do gestor publico e sua importância para a coletividade, ou seja, é indispensável o papel do Estado como ente gestor e fiscalizador do meio ambiente. 

A responsabilidade do Estado em relação ao meio ambiente exige dos gestores públicos uma postura de compromisso para com todos os recursos, sejam eles ambientais, sociais, econômicos e políticos, pois é sob suas respectivas responsabilidades que se encontram administrados esses bens.

Uma vez violados quaisquer dos compromissos e obrigações inerentes ao cargo de gestor publico, terá o gestor e o estado que arcar com as conseqüências jurídicas previstas no nosso ordenamento jurídico.

Dentre as conseqüências previstas estão à responsabilização do Estado na forma objetiva, ou seja, sem culpa ou dolo, conforme prevê nossa constituição federal no seu art. 37, parágrafo 6°, que o Estado é responsável objetivamente por qualquer dano que seus agentes causarem a terceiros, independente de culpa ou dolo.

Através desta premissa constitucional que o instituto da responsabilidade ambiental do gestor público se configura como sendo objetiva, ou seja, cabe ao estado resguardar a obrigação constitucional de reparar os danos ambientais causados pelos seus agentes no decorrer de sua administração.

No que diz respeito sob o prisma dos princípios da prevenção e da precaução, concluímos que o direito ambiental tendo como finalidade precípua o de garantir a integridade e a preservação do meio ambiente, constitui em seus diversos fundamentos principiológicos a prevenção e a precaução.

Tanto a precaução quanto a prevenção estão ligadas a teoria do risco, ou seja, visam exatamente buscar a amenização ou evitar os riscos inerentes a atividade humana no meio ambiente. Em se tratando destes riscos, podemos destacar os diversos, desde os simples danos ecológicos até catástrofes ambientais de grande proporção.

 A prevenção e a precaução como princípios norteadores do Direito Ambiental tem por finalidades recíprocas não somente se adentrarem ao Direito Ambiental, mas a todas as fontes do conhecimento cientifico e jurídico, pois lidam com o risco e o risco é inerente a qualquer atividade humana em sociedade.

A atividade Estatal por meio de seus agentes e órgãos tem por finalidade precípua a de promover eficiência e alcançar os objetivos coletivos atendendo as necessidades da sociedade como um todo. Neste sentido entendemos que existe uma relação muito próxima entre os princípios da prevenção e da precaução com o principio da eficiência norteadora da administração publica.

O principio da eficiência é diretamente relacionado com os princípios da prevenção e da precaução e todos eles se interdependem quanto ao seu objeto central que é a adequação lógica e racional dos meios utilizados para se chegar a um resultado efetivo e que atendam as necessidades publicas.

A prevenção e a precaução é o complemento do principio da eficiência da administração pública, pois tratam de medidas que visam por meios técnicos científicos à apuração de cada ação estatal, buscando traçar um plano de riscos agindo diretamente na minimização destes riscos e alcançando a eficiência desejada pautada na segurança jurídica e social.

Não há como se falar nos dias de hoje em eficiência da administração publica sem se falar em prevenção e precaução, pois toda e qualquer atividade estatal pode ser geradora e causadora de riscos a sociedade.

Cabe somente ao administrador publico garantir por meio de seus agentes técnicos os estudos necessários para a apuração destes riscos buscando minimizá-los ou saná-los, sob pena de responsabilização jurídica objetiva, sendo ela civil, administrativa e penal quanto às conseqüências geradas pela não observância a estes princípios.

Hoje estamos colhendo o que durante séculos plantamos através da extração discriminada e inconseqüente dos recursos naturais da terra, a devastação e a poluição do meio para dar lugar a grandes cidades e conglomerados industriais, a não preocupação com o amanha nos deixou hoje a mercê da própria sorte, pois a cada dia que passa percebe-se o quanto somos dependentes deste meio para sobreviver, ao contrario do que pensávamos.

Uma dependência que se torna cada vez maior à medida que esses recursos estão ficando cada vez mais escassos e obsoletos. Percebe-se que as conseqüências geradas de tudo isso, são muitas das vezes irreversíveis e com resultados drásticos que deixam a humanidade á um passo de sua própria extinção. 

Haja vista da importância que a gestão pública possui na formação e conscientização de uma sociedade, temos que considerar neste trabalho que a maior parcela da responsabilidade ambiental é daquele que detêm o poder de gerir, fiscalizar e orientar a população, ou seja, o administrador público.

Claro que não devemos deixar de considerar que a outra parte da parcela da responsabilidade ambiental é a de cada cidadão, que objetivamente junto com o poder publico é responsável por preservar, zelar e resguardar os recursos naturais. Portanto trata-se de uma responsabilidade coletiva calculada proporcionalmente entre cidadão e gestor público (Vide Art. 225 CF/88).