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A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE


Autoria:

José Carlos Borges


JOSE CARLOS BORGES - ACADÊMICO DE DIREITO - 10º PERÍODO - FACULDADE AGES - PARIPIRANGA/BA.

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Resumo:

A Função Social é um dos princípios que regem a ordem econômica (art. 170. CF).Como elemento intrínseco ao direito de propriedade funcione como limite à vontade do proprietário

Texto enviado ao JurisWay em 12/12/2010.

Última edição/atualização em 13/12/2010.



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Sumário: Resumo; 1- Introdução; 2- Evolução histórica do Conceito de propriedade e seu direito: 2.1- A Tese da Comunidade Primitiva e Conceituação do Direito de Propriedade;  2.2 - A Lei Uniforme da Evolução e o Tratamento Constitucional; 2.3  Feudalismo e Propriedade;2.4-A propriedade como Direito Absoluto; 2.5 A propriedade como Direito Absoluto; 3- A Propriedade e sua função social: 3.1  Oposição ao Direito Absoluto; 3.2  A Relatividade dos Direitos; 3.3  A Constituição de Weimar; 3.4  O Direito Comparado; 4 Evolução Constitucional do Principio da Função Social no Brasil; 4.1 Constituições Federais de 1824 A 1969; 4.2 A Constituição Federal de 1988; 5 -  Função Social da Propriedade Urbana; 6– Função Social da Propriedade Rural; 6.1 – Reforma Agrária; 7 – Conclusão;8- Referencias Bibliográficas.

 

RESUMO

 

 A Função Social é um dos princípios que regem a ordem econômica (art. 170. CF).Como elemento intrínseco ao direito de propriedade funcione como limite à vontade do proprietário, e extrínseco, como restrição a este, submetendo-se à força do interesse público que se sobrepõe ao privado. O índice de produtividade que é usado como instrumento para aferir se a propriedade é ou não produtiva, se cumpre ou não sua função social, é usado como ferramenta político-ideológico para que sejam desapropriadas, cada vez mais, propriedades produtivas. A função social não será alcançada se o Estado não disponibilizar Política Agrícola como sustentação econômica da propriedade, o que é, inclusive, preconizada pela Constituição Federal de 1988, art. 187, inciso I a VIII,  §§ 1º e 2º., más não é efetivada. A simples mudança de titularidade do bem, sem que seja instituída a Política Agrícola, não faz com que a propriedade alcance sua função social.      A partir da Constituição federal de 1988 a função social ganhou relevância no mundo jurídico, passando a ser interpretada como instituto próprio e norteador do exercício de diversos direitos privados. Assim sendo, a propriedade privada teve incorporada no seu conceito a idéia de utilização social, ou seja, a propriedade privada não pode mais ser entendida como um direito individual cujo beneficio de sua utilização tratará satisfação apenas ao seu proprietário, a partir da fusão do conceito de função social e propriedade chega-se a conclusão de que este direito de propriedade somente vigora enquanto sua função social estiver presente, enquanto a propriedade estiver sendo utilizada em beneficio de toda a sociedade, não apenas para aquele que possui o titulo de proprietário.

 

PALAVRAS CHAVE: Função Social; Política Agrícola; Desapropriação.

 

1  INTRODUÇÃO

 

            Induvidosamente o direito à propriedade, garantido no art. 52, inciso XXII da Constituição Federal de 1988, é um dos dogmas necessários a serem desvendados, ao passo que o seu plus, preconizado no inciso seguinte, exatamente por conflitar com o caráter absoluto da propriedade, foi e permanece refutado, não juridicamente, é claro, mas de forma socialmente silenciosa.

            Com efeito, enquanto ousou, o legislador constituinte, ratificando de modo revigorado o princípio da função social da propriedade, na Carta de1988, insistem os (grandes) proprietários em atribuir-lhe pouco caso.

            Buscaremos, portanto, identificar algumas das mais relevantes razões determi9nantes deste fenômeno, ainda que de origens remotas; buscando elucidar a base jurídica da propriedade, bem assim a dimensão do que seja função social.

            Propomo-nos, ainda, a oferecer considerações pertinentes à evolução constitucional do principio sub oculi em nosso ordenamento.

            Submetemos, pois, o fruto de nossos esforços à douta apreciação superior.

            O presente trabalho visa verificar todos os aspectos atinentes à Função Social da propriedade.

            De inicio será feita uma abordagem histórica do conceito de propriedade, passando por vários momentos até encontrar-se mais na situação contemporânea.

            Trataremos então da conceituação de propriedade e sua função social, subdividindo-a em propriedade rural e urbana.

            Finalmente será feita uma crítica relacionando todos os temas abordados, apresentando com clareza todo entendimento para o conhecimento prático sobre o tema e colocando a par do Acadêmico as mais diversas opiniões de diversos legisladores e doutrinadores que contribuíram para o bom nível de desempenho das Normas jurídicas adotadas. 

 

2  EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO CONCEITO DE PROPRIEDADE E SEU DIREITO.

 

2.1  A Tese da Comunidade Primitiva e Conceituação do Direito de Propriedade.

            A propriedade vem sendo concebida como a relação entre um sujeito ativo (proprietário)  um sujeito passivo que seria universal, uma vez que constituído por todas as demais pessoas (aqueles não proprietários).

            Em síntese, é o Direito Subjetivo de exploração de um bem, que todos os demais integrantes da sociedade devem respeitar.

            Há registros de que os babilônicos, na antiguidade, regulamentaram a propriedade no Código de Hamurabi, tratando da compra e venda de bens móveis e Imóveis. Evidencias apontam que entre gregos e romanos presidia nas relações particulares a idéia de sociedade gentílica, contexto em que a propriedade era considerada comum, pertencente a totalidade dos Cidadãos.

            Porém, houve uma evolução do conceito de propriedade. A Sociedade gentílica deu lugar à Instituição familiar e a privada se torna inerente a ela.

            Na idade Média, a propriedade passa a ter um caráter mais restrito. Existia, pois, a classe proprietário, que vivia da exploração de terras por meio da força de trabalho dos demais indivíduos, lembrando ainda que o regime vigente era o feudalismo.

            Na idade moderna, com o advento das grandes navegações, houve uma grande disputa pela conquista de novas terras, que designavam a possibilidade de transpor barreiras para avançar com seus domínios, principalmente por parte de Espanha e de Portugal.

            Discutem Sociólogos e Economistas sobre a forma através da qual, apresentou-se originariamente a utilização da terra: apropriação individual ou coletiva.

            De um lado agrupam-se os que sustentam a originária existência de um comunismo no aproveitamento do solo e na utilização produtos, apontando os traços evolucionais de comunidade de aldeia à comunidade familiar, e finalmente, a comunidade individual.

            No século passado, digladiaram-se os pensadores em torno do comunismo primogênio, idéia aliás, muito antiga, que preocupou pensadores como Platão Sêneca, e Becker. Entre os pensadores modernos, Máxime Kovalewsky, antigo professor de direito Público da universidade de Moscou, afirmou que a propriedade, enquanto produto orgânico do trabalho, existiu desde sempre. Aduzia que a apropriação momentânea dos produtos do solo não era sinônimo de propriedade, tampouco o gozo de fato era um direito, e tais considerações embasavam sua concepção da inexistência originária da apropriação individual do solo a titulo de propriedade exclusiva.

            Ludwigg Gumplowicz, a seu turno, sustentou  que a propriedade privada se desenvolveu ao mesmo tempo que a dominação de um grupo humano sobre o outro, tendo por objetivo manter essa dominação.

            Para ele, o fato primitivo e mais natural foi à propriedade coletiva, que é precisamente o contrário da tese esposada por Kovalewsky. Defende que a Instituição da propriedade pressupõe o fato posterior da organização social, pela coexistência de grupos heterogêneos (dominadores e dominados). Só a existência de uma organização permanente permitiria ao individuo membro da classe dominante obter na classe dominada, trabalhadores para cultivar e explorar o solo, tornando efetivo seu direito de proprietário, assim como permitiria a uns impedir os litros de gozar dos produtos da terra, protegendo a propriedade do solo contra ataques individuais.

            Giusepe D’Aguanno procurou encontrar testemunhos de lar na história antiga, acerca da comunidade agrícola primitiva, e apontou vestígios desta no Egito, na Índia, e mesmo na Grécia e em Roma. Sustentou, então, Fustel de Coulanges, que as populações da Grécia e da Itália, desde a mais remota antiguidade, sempre conheceram e praticaram a propriedade privada, observando inexistência de qualquer recordação que a terra fosse comum.

            Montesquieu aduziu que foram as leis civis que instituíram a propriedade, e a afirmação do grande enciclopedista não passou despercebida aos sociólogos, que procuraram assentar, no estudo das instituições comunitárias as mais recentes, a afirmativa de um comunismo geral primitivo.

Finalmente, com a revolução industrial e o triunfo do capitalismo a conotação individualista da propriedade atingiu seu ápice.

Contudo a concepção individualista da propriedade começou a perder espaço, surgindo uma concepção que privilegiava a função social da propriedade, impulsionada pelo movimento socialista que se mantém até os dias de hoje.

 

2.2  A Lei Uniforme da Evolução e o Tratamento Constitucional

            O combate a idéia de uma lei geral, uniforme, da evolução jurídica das instituições em todo o mundo deve-se ao Gabriel Tarde. Contrariou os evolucionistas, que afirmam de modo uníssono a existência de uma lei única e necessária da evolução jurídica. Tal idéia tem como corolário lógico, a concepção de um estado social primitivo idêntico em todos os povos, como ponto de partida do progresso.

            O que é possível dizer quanto à propriedade primitiva, é apenas que, vivendo o homem, nos primeiros tempos, somente da caça e da pesca, não se poderia cogitar da propriedade individual da terra, posto que esta nada representava para seus fins imediatos e a apropriação individual da terra, posto que esta nada representava para seus fins imediatos e a apropriação individual ou coletiva. Más, quando os homens começaram a dedicar-se a agricultura, a apropriação familiar ou individual da terra se revelou uma necessidade imperiosa, a fim de estimular o interesse de cada qual.

            Tais indicações, entretanto, não visam fixar a idéia de uma lei evolucional única; cada povo adotou instituições próprias; tanto que se verifica que entre os romanos sempre existiu propriedade familiar ou individual, enquanto que a propriedade coletiva se generalizara entre os Germanos.

            De fato, nos primeiros tempos de Roma, a instituição da propriedade baseava-se nos princípios religiosos da época. A religiosidade consistia no culto dos antepassados, a religião era puramente doméstica e os deuses eram, por assim dizer, uma propriedade familiar, mormente porque os antigos romanos erigiam seus antepassados à condição de deuses. O altar doméstico e a religião achavam-se intimamente ligado à terra, sendo a maldição maior para os antigos romanos morrer sem sepultura, vivendo a alma a errar pelos tempos sem fim.

            A propriedade, era, pois, uma instituição sem a qual não poderia subsistir a religião doméstica. Os limites do domínio eram fixados por objetivos materiais que representavam o culto doméstico. Para invadir o campo de uma família era necessário, portanto, derrubar seu limite, fato considerado grave sacrilégio, e revelam-se inteiramente procedentes as argumentações de Fustel de Colanges, sendo o qual, foi a religião, e não as leis, quem primeiro garantiu o direito de propriedade, ainda hoje denominado sagrado, entre nós.

            A verdadeira propriedade, ao tempo das XII Tábuas, pertencia ao cidadão romano, e era chamada quiritária. Só posteriormente veio a ser reconhecida a propriedade bonitária, cuja criação coube ao Praetor, que, abrandando os rigores do Ius Civile, protegeu o domínio daqueles que não adquiriam a propriedade pelas formas tradicionais do Direito, quando, por exemplo, alguém reivindicava determinada propriedade por haver nela permanecido o tempo necessário para usucapiá-la.

            O texto constitucional, ao dar independência à proteção da propriedade, tornando-a objeto de um inciso próprio e exclusivo , deixa claro que a propriedade é assegurada por si mesma, erigindo-se em uma das opções fundamentais do texto constitucional que, assim, repele questões como a coletivização estatal.

            Uma vez que é um direito fundamental, ela não poderia deixar de compatibilizar com a sua destinação social, dado que, pelo exercício normal dos direitos individuais, ocorre uma maximização do atingimento dos interesses sociais.

Mais do que teorias, consagra a Carta Magna, no art. 5º , XXIII, que a “propriedade atenderá a sua função social”.

O Direito Civil conceitua o direito de propriedade como faculdade de usar, gozar e dispor do bem, conforme lição do artigo 1228 do Novo código civil.

Porém, há que se destacar que pela hierarquia inerente ao ordenamento jurídico brasileiro, tal conceituação deve ser interpretada a luz do mandamento constitucional, ou seja, do cumprimento da função social.

 

2.3  Feudalismo e Propriedade

            O antigo Estado Romano se desmoronara e em seu lugar ostentou-se a pulverização do poder. O exercício da autoridade passou ao individuo e apagou-se a distinção entre o público e o privado, fazendo da soberania estatal coisa inexistente.

            No regime feudal desapareceu a soberania, posto que tal regime baseava-se tão somente no devotamento pessoal do vassalo ao Senhor feudal. Em face disso, constatou-se também a apropriação das funções públicas a título privado, passando as populações ao jugo de um dado senhor no qual encontravam, pelo menos em tese, proteção e amparo. Na iminência do perigo, o devotamento pessoal obrigava os indivíduos a se agruparem em torno de seus senhores, acompanhando-os na guerra.

            Toda a estrutura social passou a basear-se na propriedade da terra, de vez que o domínio fundiário era, realmente, a única fonte de poder.

            A riqueza essencial era a terra, enfeixada nas mãos de poucos e grandes proprietários. Não existia a prestação de serviços, diante salário; a escravidão não se harmonizava plenamente com as concepções morais da época, e os trabalhadores pagavam tributos, obrigavam-se à prestação pessoal de serviços, tanto na paz como na guerra, em troca de um pedaço de terreno para explorar e do auxilio prestado pelo senhor feudal.

            A propriedade subdividia-se em propriedade censitária e propriedade feudal. Existiam, outrossim, terras livres ou alodiais, espécies de ilhas de liberdade num oceano de feudalismo.   A propriedade alodial era considerada uma exceção, uma irregularidade em face do principio feudal,e os grandes senhores contra ela fizeram a guerra.

            Nesta época predominantemente agrícola começou a surgir a classe dos burgueses, comerciantes ou artesãos, reunidos em comunidades e nutridos pela ânsia da liberdade. As comunas ou coletividades urbanas reivindicaram a liberdade Municipal, procurando furtar-se aos entraves criados pelo feudalismo. Começaram a surgir os estatutos das cidades livres e a organização industrial principiante criou as corporações de ofícios. Os Senhores Feudais foram pois, perdendo terreno e viram suas funções públicas desaparecer em beneficio dos burgueses.

            O desenvolvimento da indústria e do comercio abalava, em grande parte, o prestigio da exploração agrária. Criaram-se oásis de liberdade em face dos senhores feudais. Finalmente, a revolução francesa veio cumprir sua tarefa de libertação.

 

2.4   A propriedade como Direito Absoluto

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão inscreveu, em caráter solene e com expressões claras, a propriedade como um dos direitos. A Declaração, inicialmente, suprimia privilégios e estabelecia a igualdade, em seguida arrolava a liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão, como direitos fundamentais, e especificava adiante que tais direitos teriam como únicos limites os direitos semelhantes dos outros.

Verifica-se na Declaração dos Direitos humanos, nitidamente impresso o pensamento kantiano. Kant afirmava que a denominação propriedade só pode ser aplicada com justeza às coisas corpóreas, não aos atos ou às relações. Kant definia a propriedade como poder absoluto sobre a coisa da qual se pode utilizar a bel-prazer, porque nenhuma obrigação se tem em relação à mesma.

As influencias filosóficas, contribuíram para os ensinamentos da escola fisiocrática, que apregoavam a liberdade individual como um dos seus cânones fundamentais, pois condenavam formalmente a intervenção do governo na vida econômica. Esta era a mentalidade da época, que se resumia no postulado otimista laissez, faire, laissez passer, defendido por Adam Smith.  

 

3- A PROPRIEDADE E SUA FUNÇÃO SOCIAL

3.1  Oposição ao Direito Absoluto

            Pensadores dos mais variados matizes propuseram-se a destruir a cidadela do absolutismo. Seus ideais e suas preocupações não se identificavam, senão pela barreira a superar. Anarquista, positivistas e socialistas apresentaram suas idéias antagônicas e as lançaram contra o absolutismo do direito de propriedade.A luta das idéias teve reflexo nas instituições dos homens, e a propriedade passou a ser concebida sob óticas diversas.

            O Sistema jurídico da declaração dos Direitos Humanos descansa na concepção metafísica do Direito Subjetivo, mas o sistema jurídico dos povos modernos tende a estabelecer-se sobre a comprovação do fato da função social que se impõe aos indivíduos e aos grupos. A propriedade existe e deve existir como condição indispensável da prosperidade e grandeza social, más não é um Direito, é uma função social.

 

3.2  A Relatividade dos Direitos

 

O Direito quando exercido com desvio de finalidade, que são exteriores à teoria do abuso e de sua relatividade, é necessário não confundir os traçados limites ao Direito. O abuso do Direito não se confunde com o da sua limitação objetiva. A lei que assinala e demarca a esfera da livre atividade do individuo não consagra a noção do abuso de direito, nem lhe imprime cunho de relatividade. O problema do abuso do Direito é o da sua limitação subjetiva, isto é, o da relatividade de seu próprio conteúdo. A caracterização do abuso do Direito necessita que a lei considere como ato gerador de responsabilidade civil aquele que, embora praticado dentro dos limites concretos do Direito, exorbite os seus limites subjetivos.

            O Direito de propriedade é uma das esferas úteis ao desenvolvimento da teoria da relatividade dos direitos. E através desse caminho Josserand iniciou a construção de sua Doutrina. Direito egoísta, ao menos na aparência, a propriedade individual é destinada à satisfação do interesse do proprietário. O interesse sério e legitimo, contudo, compele ao exame dos motivos dos atos praticados pelo proprietário  no exercício de seus direitos de propriedade. O critério do interesse sério e legitimo amolda-se às necessidades sociais e dá larga  margem à Jurisprudência para relativizar o direito de propriedade.

            O Direito apresenta a seguinte escala de limitações: os atos ilegais, que violam os limites objetivos do direito, que infringem a letra da lei; os atos abusivos, que não violam a letra da lei, más violam o seu espírito, a sua finalidade, transpondo seus limites subjetivos; os atos excessivos exercidos nos termos da lei e dentro do espírito da instituição, más que provocam prejuízos excepcionais a terceiros, acarretando responsabilidade puramente objetiva, sem atenção ao requisito da culpa.

 

3.3  A Constituição de Weimar

 

            A Constituição social-democrata de Weimar, de 11 de agosto de 1919,  marcou um dos primeiros passos fundamentais em direção à sedimentação do principio da função social.

            Em seu artigo 153, a Constituição de Weimar declara que a propriedade obriga e o seu uso e exercício devem ao mesmo tempo, representar uma função no interesse social, e preconiza no art. 155, que o trato e a utilização do solo é dever do proprietário para com a comunidade.

            A legislação ficou habilitada a elevar do plano moral ao plano jurídico, comunicando-lhe obrigatoriedade, esta garantia ou hipoteca social da propriedade. A propriedade privada aparece hoje, como um campo de ação livre, confiado pela coletividade à iniciativa privada do individuo, mas confiado somente na expectativa de que este faça dela um uso social, sob pena de lhe ser retirada, se essa expectativa não se verificar. A propriedade passou a ser considerada um limitado e condicional direito, perdendo as prerrogativas da sacralidade e da inviolabilidade. A Constituição de Weimar durou pouco, más a idéia da função social da propriedade ficou sólidas raízes.

 

3.4  O Direito Comparado

            A propriedade é vista sob diversos pensamentos e diversas linhas de ótica de sistema jurídicos diversos.

            Segundo, Adolf Hitler, o primeiro dever de todo cidadão deveria ser trabalhar intelectual ou corporal em prol do bem comum, exigindo-se para tanto, uma reforma imobiliária que contemplasse a permissão de expropriação sem indenização do solo, para fins de interesse geral. O individuo não era tomado como pessoa isolada, mas apenas como membro da comunidade nacional.

            Nas palavras de Roger Bonnard, o povo Germânico teria de desaparecer como indivíduos, porquanto um povo racista não pode ser uma soma de indivíduos , más sim uma totalidade que absorve e anula os indivíduos. A atividade destes deve orientar-se exclusivamente tendo em vista os interesses coletivos, não lhes podendo ser atribuídos direitos subjetivos, mas apenas status de membros da comunidade.

            Essa Doutrina geral teria, necessariamente, de refletir-se sobre o direito de propriedade, assumindo este u8m caráter nitidamente social; a posição do proprietário seria protegida pelo Direito quando, e apenas quando, se harmonizasse com o espírito da comunidade.

            Na Itália, manteve-se a mesma idéia da propriedade função social, considerando-se a iniciativa privada como o instrumento mais eficaz e útil para o interesse nacional, ficando o organizador da empresa responsável, perante o estado, pelo bom andamento da produção.

            A nova Constituição da republica Italiana, de 22 de dezembro de 1947 acentua o caráter da função social que tem a propriedade privada. É livre a iniciativa econômica privada, más não pode desenvolver-se contrariamente à utilidade social, ou de modo a ocasionar prejuízo à segurança, à liberdade ou a dignidade humana. A propriedade privada é reconhecida e garantida por lei, que lhe determina os modos de aquisição e os limites de gozo, com objetivo de assegurar-lhe a função social e torna-la acessível a todos. 

            Na Espanha, o Fuero del Trabajo estabelece normas programáticas, evidenciando a função social da propriedade privada. O art. 555 do Código Penal Espanhol comina pena a todo aquele que destrói, inutiliza ou danifica uma coisa que, embora própria, tenha utilidade social.

            Em Portugal, o Estatuto do Trabalho Nacional (Decreto lei nº 23.048 de 23 de setembro de 1933) estabelece que o exercício dos poderes do proprietário é garantido quando esteja em harmonia coma natureza das coisas, o interesse individual e a utilidade social expressa nas leis, podendo estas subordiná-lo às restrições que exijam o interesse e o equilíbrio e conservação da coletividade.

            “O exercício dos poderes do proprietário é garantido quando em harmonia com a natureza das coisas, o interesse individual e a utilidade social expressa nas leis,podendo estas sujeita-lo às restrições que sejam exigidas pelo interesse público e pelo equilíbrio e conservação da coletividade. O vinculo que liga o proprietário ao objeto da propriedade é absoluto, sem prejuízo, porém, da faculdade de expropriação, a qual só pode ter lugar mediante a garantia de uma justa indenização, a fixar nos termos das leis em vigor”.

            Tais considerações têm  estreita relação com o que já preceituarão art. 11 do mesmo diploma, isto é, que a propriedade, o capital e o trabalho desempenham uma função social em regime de cooperação econômica e solidariedade.

            Na Rússia, orientada pelos princípios marxistas, a propriedade individual foi minimizada ao extremo.

            Preceituou o art.21 do Código Civil Soviético que a terra é Patrimônio do Estado e não pode ser objeto de comercio privado, sendo sua posse admitida apenas a titulo de gozo.

            Através dessa ligeira análise, de caráter puramente objetiva, pode-se formar uma idéia das transformações jurídicas por que passou a propriedade até nossos dias, que a conduzem à uma utilização cada vez mais direcionada ao atendimento das necessidades sociais.

            Observamos que na esfera do direito comparado constatamos a evolução do conceito de “Função Social da propriedade” e sua inclusão ou não, nos preceitos constitucionais de cada país. Inicialmente, apenas para fins didáticos vamos dividir em três grupos  os países que, constitucionalmente, mencionam ou não, a função social da propriedade como numa expressa integrante de seu ordenamento constitucional:

  • Os países de democracia capitalistas;
  • Os países de regimes socialistas e comunistas
  • Os países de democracia social

As Constituições da Grã-Bretanha, Japão, Estados Unidos da América, maiores representantes deste regime político não fazem qualquer menção a função social da propriedade, sequer com principio dogmático. A República federal da Alemanha é que, em sua Constituição promulgada em 23 de maio de 1949 em seu artigo 14, faz uma menção programática à função social da propriedade quando afirma que o uso da propriedade deve servir ao bem estar em geral.

Quando se trata de países com regimes socialistas e que, portanto, não excluem a propriedade privada, encontra-se então consagrado em seus princípios constitucionais à função social de propriedade. Assim é com a Constituição da República da Bulgária de 16 de maio de 1971 que submete em seu artigo 21, item 6, o exercício da propriedade individual e os demais direitos patrimoniais ao interesse social. Do mesmo modo a Constituição da República popular da Hungria promulgada em 1949, determina em seu artigo 11 o reconhecimento da propriedade particular e no artigo seguinte, submete o exercício dos direitos decorrentes da propriedade a utilidade social e aos interesses coletivos.

Os países integrantes da democracia social, na quase totalidade, faz constar de seus ordenamentos constitucionais a preservação da função social da propriedade.

O México foi o primeiro país a declarar constitucionalmente a função social da propriedade, o fez no seu art.27, estabeleceu a necessidade de aproveitamento da propriedade em sintonia com o interesse público, conservação dos recursos naturais e desenvolvimento equilibrado das comunidades, penalizando as atividades explorativas da propriedade que causem prejuízos à coletividade. 

  

4  EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL DO PRINCIPIO DA FUNÇÃO SOCIAL NO BRASIL

            No Direito Constitucional Brasileiro, nota-se também lenta, más contínua evolução da propriedade privada que, passo a passo, caminha do “individual” ao “social”, caminho esse dentro do qual se busca impor à propriedade o cumprimento adequado de sua função social.

            O Direito Brasileiro sempre teve limitações ao uso da propriedade. O código civil mais as explicitou. Porém, uma coisa é o limite ao uso, elaborado milenarmente, ou sob a inspiração de regras entre vizinhos e outra, o limite que não precisa do elemento conceitual da vizinhança, ou sequer, da proximidade. Bem estar social é, sem dúvida, conceito mais que vasto que o da vizinhança, ou de proximidade. Cumpre, porém, advertir que esse conceito não outorga arbítrio ao legislador, pois não é ele quem enuncia, seu próprio talante, juízos de valor , parta limitar o uso da propriedade sob a inovação do bem estar social.

            Más a regra jurídica não é somente programática. Quem quer que sofra prejuízo decorrente do mau uso que outrem dá a propriedade, malferindo ou mesmo ameaçando o bem estar social, pode invocar o art. 160, III, inclusive para as suas ações cominatórias. O legislador percebendo que as leis penal, civil e administrativa não explicitam suficientemente, as espécies de ofensa ao bem-estar social, pode e deve explicitá-las. Todavia, a invocação do art. 160, III não basta para que as regras jurídicas que ele elabore escapem ao controle judicial. A intervenção do Estado é subordinada à existência factual de dano ao bem estar-social.

            Seja como for, pode a Justiça indagar o que o legislador considerou ofensa ao bem estar social, e o que será considerado suficiente caracterizar a necessidade de edição de normas infra constitucionais.

            Ademais, o conceito de bem – estar social é largo, e certamente está inserido implicitamente nas dimensões da “Função social da propriedade”.

            A noção de Função Social, aplicada à propriedade, torna-se clara quando se estuda a desapropriação por interesse social. O Estado desapropria imóveis por interesse social, quando esses imóveis, por serem improdutivos, ficam inertes, deixando de servir a um grande número de pessoas, ou quando, mesmo não inertes, poderão servir a maior numero de pessoas.

            Cumpre salientar que o principio da função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação da propriedade, que dizem respeito ao exercício do direito, ao proprietário, à estrutura do direito, enfim à propriedade.

            A implementação da função social à propriedade é sem dúvida um processo longo e complexo, consoante defendeu Karl Renner, a função social se modifica com as mudanças na relação de produção. Em face disto, toda vez que mudam as relações de produção transforma-se a estrutura interna do conceito de propriedade, de tal sorte que ad estabelecer que a propriedade atenderia a sua função social mormente quando reputou tal principio inerente a ordem econômica, a Constituição não estava simplesmente preordenando fundamentos às limitações, obrigações e ônus referente à propriedade privada; estava buscando, também, assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da Justiça social.

            A norma que contém o principio da função social da propriedade incide imediatamente, isto é, tem aplicabilidade imediata, como o são todos os princípios constitucionais. A própria Jurisprudência assim já o reconhece. Com efeito, o princípio da função social, no dizer de Pedro Collado, “introduziu, na esfera  interna do direito de propriedade, um interesse que pode não coincidir com o proprietário e que, em todo caso, é estranho ao mesmo”.

 

4.1  Constituições Federais de 1824 A 1969

Os textos constitucionais editados no Brasil refletiram, como é natural, os diferenciados momentos políticos por que passou a sociedade. Dessa forma tem-se, alternadamente, a representação de ideais representativos de uma sociedade voltada para o bem estar social e, por outro lado, a manifestação expressa do interesse corporativista  defendido pelo Barão do café, ora chamado ruralista.

A Constituição Federal de 1824, camada de Constituição Imperial, e na de 1891 que lhe seguiu, a primeira republicana, a propriedade não foge a sua concepção romanística: tem-se ali consagrado o direito absoluto de propriedade com restrição, apenas, da desapropriação por exigência do bem público, mesmo assim mediante prévia indenização em dinheiro. Desse modo, dispunha o art. 179 da CF/1824: “É garantido o Direito de Propriedade em toda sua plenitude. Se o bem público legalmente verificado exigir o uso e emprego da Propriedade do Cidadão, será ele previamente indenizado  do valor dela. A Lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção e dará as regras para se determinar a indenização”.

A primeira carta política a vincular a propriedade ao interesse social foi editada em 1934, consagrando no seu art. 113, 17: “É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito a indenização ulterior.

Ocorreu lamentável retrocesso em 1937, no entanto, com o advento do Estado Novo, vez que a Constituição da época inobstante não tutelar a propriedade como direito absoluto, omitiu-se no que diz respeito à proibição do seu exercício quando contrário aos interesses sociais, em decorrência da influencia exercida  pelos Barões do Café.

Com o advento da Constituição de 1946, o exercício do Direito de propriedade foi condicionado ao bem – estar social, permitindo-se desde então, a justa distribuição de terras, conforme se observa no seu art. 147: “O uso da propriedade será condicionado ao bem estar  social. A lei poderá  com observância do disposto no artigo 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade,com igual oportunidade para todos”. O que poderia ser visto como notável progresso, porém, foi tolhida a sua  efetivação pela condição da inserção do novo preceito no bojo do texto constitucional através de norma  programática de eficácia limitada, ou seja, não auto aplicável, e assim dependente de legislação infraconstitucional que resultou não satisfatoriamente editada, de modo  que o resultado prático foi realmente prejudicado.

A Constituição de 1967, não alterada nesse ponto pela Emenda Constitucional de 1969, usou pela primeira vez a expressão “Função Social” e a estabeleceu como principio fundamental da ordem econômica e social através do seu art. 157: “A Ordem econômica tem por fim realizar a justiça social,com base nos seguintes princípios: III – a Função Social da Propriedade”.

 

4.2 A Constituição Federal de 1988

 

            A Constituição Federal de 1988 adotou destaque especial em relação à Função Social da Propriedade tal como posta na Carta Política em vigor, na medida em que, além de persistir como principio prevalecente da Ordem econômica, vê-se ali inserida no contexto dos Direitos e Garantias Fundamentais.

            Desse modo, Clausula pétrea, de efeito imediato, não podendo, consequentemente , ser alterada ou revogada. Desde então é consagrada como “Regra Fundamental apta a instrumentalizar todo o tecido constitucional e, por via de conseqüência todas as normas infraconstitucionais, criando um parâmetro interpretativo do ordenamento jurídico”.

            A Carta política em vigor, que igualmente inova ao estender a função social à propriedade urbana, tendo por escopo o desenvolvimento social e o bem estar dos habitantes das cidades, dedica vários artigos à função social da propriedade urbana e rural, tais como 153, § 4º, 156 § 1º , 170,III, 182, § 2º, 184, 185, parágrafo único, 186, além do item XXIII do art. 5º

            Ao não se confundir com a noção de limite, a função social constitui principio básico que integra a estrutura da propriedade, que passa a ter a composição uso+gozo+disposição+função social, a fim de conformar-se com as disposições constitucionais, obtendo assim a tutela legal.

            Dessa maneira, tem como destinatários não apenas o titular do direito de propriedade, na medida em que sua autonomia não mais representa o livre arbítrio do uso indiscriminado, incumbindo-lhe o dever de atender aos requisitos impostos pelos arts. 182 e 186, más igualmente o legislador, que se vê obrigado a elaborar textos normativos com ela consentâneos, bem assim o juiz e demais operadores do direito, que passam necessariamente a adotá-la como critério de interpretação e aplicação das leis.

            A Constituição Federal de 1988 inova nos seus artigos 182, § 4º, III (propriedade urbana), e 184 (propriedade rural), quando estabelece a desapropriação – sanção, ao diante de não promoção, pelo proprietário, da sua adequada utilização, mediante pagamento através de títulos da dívida pública. Interessante notar que somente é legitimado para o usucapião urbano, por uma só vez a pessoa física não proprietária de outro imóvel, seja urbano ou rural, desde que possuidor, por cinco anos ininterruptos, de área de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, utilizada exclusivamente para sua moradia ou de sua família, ressalvada a hipótese de domínio público.

            Em relação a desapropriação comum, aquela não punitiva, para fins de reforma agrária onde há de se determinado o prévio pagamento em dinheiro, observa-se que o constituinte estranhamente privilegiou apenas um dos elementos que integra o conceito de função social, qual seja aquele que diz respeito à produtividade seja alcançada mediante a utilização de trabalho escravo, ou ainda, em afronta ao meio ambiente, a propriedade rural, desde que produtiva, não pode ser desapropriada para fins de reforma agrária – art. 185,II, CF/88. 

 

5 -  FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA

 

            A Constituição Federal assegurou de forma expressa por meio de seu artigo 182§ 2º  a função social da propriedade urbana.

            Fiscalizável e passivo de sanção é aquela propriedade urbana que esteja incluída no plano diretor e que se trate de solo não-edificado, subnutilizado ou não utilizado (ainda que edificado).

As sanções possíveis são as seguintes:

         Parcelamento ou edificação compulsórios;

         Imposto progressivo no tempo;

         Desapropriação , que só ocorre se todas as outras medidas tiverem insucesso.

É possível concluir que a Função Social do solo urbano é cumprida pela sua utilização plena econômica, o que pode ocorrer com ou sem edificação. 

 

6– FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL

São requisitos objetivos ao cumprimento da Função social:

  • Aproveitamento racional e adequado;
  • Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
  • Observância das disposições que regulam as relações de trabalho e, exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores.

 

6.1 – Reforma Agrária

 

            Admite-se a desapropriação do imóvel para fins de reforma agrária.

            Determina claramente a Constituição, por força do artigo 189, que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

            Muitas vezes, beneficiados pela reforma acabam ilegalmente, negociando esses títulos,utilizando-se de um articulado mercado informal, e são essas ações que infelizmente enriquecem os argumentos dos ruralistas brasileiros, que lutam bravamente pelas suas terras.

 

7– CONCLUSÃO

 

            A função social da propriedade constitui um dos princípios que orientam a ordem econômica do país, e está positivada na Constituição Federal na forma de inúmeros dispositivos.

            Tais proclamações, ao menos se observados os postulados de um direito que se pode realizar por múltiplas formas, não podem cair no vazio pela inação dos homens.  O cumprimento da função social da propriedade é parte de Declaração dos Direitos Humanos, e a partir de uma concepção histórico –dialética de formação dos direitos humanos, torna-se um dever de justiça. Reflete uma vontade do povo, auferida por meios de lutas sociais, que certamente serviram de base ao poder Constituinte Originário Brasileiro e, portanto, não pode ser negada.

            Há que se destacar, que o Brasil tem uma origem histórica anacrônica no que tange à estrutura da distribuição da propriedade, principalmente quanto a propriedade rural. Pior ainda é perceber que, ainda hoje, o Brasil não foi capaz de equacionar o problema da posse da terra, o que gera inúmeros conflitos sociais, caracterizados substancialmente pelos movimentos da sociedade civil organizada, como por exemplo, os sem terra ou sem teto.

            A concentração de terras no Brasil acaba sendo fator também determinante à concentração de renda, fator que talvez seja o maior responsável pelas injustiças sociais e miséria por que passa a maioria da população brasileira.

            A função social da propriedade muitas vezes, não é atingida devido a ranços formalistas que envolvem o Poder Judiciário, que mesmo acompanhado de uma reforma agrária falha poderia cumprir um papel importante de transformador social.

            Quando em um processo, em um pólo se encontra o titular de um direito de propriedade expresso em um papel e em outro a realidade de uma comunidade instalada no espaço que seria objeto do direito individual daquele outro, como ocorre no caso dos sem terra em uma ocupação de terras improdutivas que geram pedidos de reintegração de posse, deveria o juiz de direito tratar o assunto de forma alternativa, ou seja, embasando-se no texto constitucional, e na busca pela Justiça Social.

            Conclui-se então que a questão da função social da propriedade é bem maior do que o que está disciplinado no ordenamento jurídico.

            Uma vez que vivemos sob a égide do capitalismo, o ordenamento contém dispositivos tendentes à proteção da propriedade privada, que como se sabe, é base do sistema, mas, como contraponto à concentração de renda e propriedade que evidenciaram uma sociedade gradativamente mais injusta, foi criada a função social da propriedade.

            Logo, efetivar a função social da propriedade, seja ela urbana ou rural, é tarefa árdua e depende de um esforço coordenado entre políticos, magistrados e principalmente da sociedade civil, não só por meio de manifestações de movimentos sociais, mas jogando com a conscientização da massa que se orienta pelo senso comum que traz a idéia de sacralidade e intocabilidade da propriedade. É preciso difundir a idéia de que a função social a ser cumprida, muitas vezes, pode não coincidir com os interesses do proprietário, mas ainda sim, deve ser perseguida a todo custo.

            Ultimado o presente estudo, que consistiu em análise das teses relativas à comunidade primitiva e sua evolução; a propriedade concebida como direito absoluto, mormente no período feudal; à relatividade dos direitos; a experiência estrangeira; e à evolução constitucional do principio da função social da propriedade no Brasil admitimos as seguintes conclusões:

  • A responsabilidade pelo advento  idéia da propriedade privada como direito absoluto de primordialmente, não às leis, mais à igreja que buscando fortalecer tal direito, denominou-o sagrado;
  • Os primeiros a se insurgir contra o caráter absoluto do direito à propriedade, em verdade, não foram os anarquistas, ou os marxistas, mas os antigos burgueses, que submetidos a pressões sociais adversas demonstraram no Comercio, que a propriedade não constitui a fonte única de poder e riqueza;
  • O principio da função social da propriedade, insculpido em ordenamentos diversos, inclusive no ordenamento pátrio, tem figurado como principio instrumental para a consecução de principio maior, qual seja o da igualdade;
  • A Função social, mesmo erigida ao status de preceito constitucional de eficácia plena, tem sido obstaculizada por forças sociais ocultas, exatamente por representar valor contrario aos interesses detentores do poder econômico e político.

Sendo assim, reiteramos que não há que se falar em propriedade sem que tal direito esteja imbuído de uma destinação – ou função – social, elemento este integrante e necessário para sua própria existência. Qualquer tentativa de utilizar-se deste direito para fins egoísticos e danosos à coletividade dera ser prontamente cerceada.

 

8 – REFERÊNCIAS

 

GODINHO, André Osório. Função Social da Propriedade. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.

DINIZ, Maria Helena. Direito das Coisas. 22ª Edição. Editora Saraiva. 2007.

REALE, Miguel. Visão geral do novo Código Civil. Jus navegandi, Terezina, a.6, n.54. fev.2002. Disponível em acesso em 2004.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.16 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. 

 

 

 

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