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Direito à Retrocessão - A retrocessão enquanto garantidor do direito a propriedade frente à intervenção Estatal


Autoria:

Edmar Oliveira Da Silva


Advogado, mestrando em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Regional, especialista em Direito Público, consultor em Licitações e Contratos Administrativos e Professor Universitário - Blog: direitonarede.com

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Resumo:

A Retrocessão, instituto pouco utilizado na prática, se constitui como importante instrumento para a garantia do direito à propriedade, previsto constitucionalmente. O direito à retrocessão surge quando há um desvio de finalidade na desapropriação.

Texto enviado ao JurisWay em 08/09/2016.

Última edição/atualização em 15/09/2016.



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INTRODUÇÃO


Desde a sedentarização das comunidades clânicas da antiguidade, trazendo como conseqüência o aperfeiçoamento do direito a propriedade[1], discute-se acerca de sua relatividade.

Teria o interesse público o condão de relativizar a eficácia de um direito do particular em prol da coletividade?

É cediça que tal discussão já se encontra ultrapassada, tendo em vista que a própria Constituição Federal de 1988 tratou de disciplinar tal situação, não deixando arestas quanto à flexibilização desse direito fundamental em prol do bem comum.

A Lei Maior, ao tratar sobre o tema, evidencia, taxativamente, os instrumentos competentes para a retirada coercitiva do domínio particular, não sendo possível a aplicação de outros que não os ali descritos. Pois a instabilidade da propriedade propiciaria um cenário social de completa insegurança jurídica.

Nesse diapasão, a desapropriação surge como instrumento posto a disposição do ente público, uma vez constatada hipótese que autorize sua aplicação, para atendimento a interesse coletivo, através de intervenção na propriedade privada.

O que surge, muitas vezes, é a deturpação da aplicação do citado instituto, ofendendo o direito a propriedade, que é acobertado no rol das garantias fundamentais.

A tredestinação ou a não afetação a qualquer interesse são hipóteses em que se constata ilegalidade na invasão do ente público à esfera dos interesses patrimoniais privados. Fazendo nascer para o cidadão injustamente desapossado de seu bem a possibilidade de reavê-lo.

Essa reação do cidadão frente ao Estado é muito questionada. Alguns aspectos quedam-se sem solução pacificada pelos tribunais, sua natureza jurídica ainda vagueia em terreno cercado pela celeuma doutrinária que envolve o tema ora exposto.

 

 

Considerações Gerais

 

A retrocessão, enquanto manifestação jurídica com fundamento no próprio direito de propriedade previsto constitucionalmente, se constitui em importante instituto, possuidor de disciplina jurídica situada entre os dois grandes ramos do direito, o público e o privado (direito Civil e direito Administrativo).

Não só pela sua natureza híbrida, mas também por outros motivos que a frente serão apresentados, a retrocessão sempre esteve cercada por grandes divergências, sobretudo no campo de sua real aplicabilidade.

Atualmente, é o artigo 519 do Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/2002) que trata acerca do tema, quando estatui:

Art. 519 - Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

Este é o paradigma na qual se embasa o presente estudo. Discute-se, portanto, a possibilidade de utilização da retrocessão para que o cidadão expropriado de seu bem tenha a possibilidade de buscá-lo de volta, de forma efetiva, ou seja, protegido objetivamente pelo ordenamento pátrio, em face do ente expropriante que deixa de dar uma finalidade pública ao bem.

Inicialmente, é interessante destacar o conceito desta tão controvertida matéria, já que para se chegar ao aprofundamento da matéria é preciso voltar-se ao radical básico do instituto.

A insigne professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro, in Direito Administrativo[2], de forma bastante lúcida conceitua a retrocessão como “o direito que tem o expropriado de exigir de volta o seu imóvel caso o mesmo não tenha o destino para que se desapropriou.”

Tal conceito traduz de forma clara os delineamentos da retrocessão, entretanto, não revela os inúmeros pontos contraditórios existentes em sua aplicação, conforme se pretende demonstrar.

 

Desapropriação

 

Não há como tratar da retrocessão sem antes se debruçar ao estudo da desapropriação. Posto que, é justamente, na falha ocorrida na destinação do imóvel, que a referida matéria se manifesta.

A Desapropriação, em regra, é o meio utilizado pelo Estado para adquirir, compulsoriamente, com o firme objetivo de atendimento a determinado interesse público ou social, propriedade particular, com o pagamento justo e prévio.

É lógico concluir-se que, quando o ente estatal necessita realizar um investimento público, como, por exemplo, a construção de uma escola ou um hospital, ele já possui um planejamento específico com relação ao local apropriado para esta construção, recursos necessários, entre outros aspectos de valor relevante.

Ressalte-se que, dentro deste planejamento, não é qualquer imóvel que servirá às finalidades pretendidas pelo Estado, muito pelo contrário, apenas determinado imóvel servirá, porque possui características essenciais necessárias a consecução do fim proposto.

Esta é a real aplicabilidade da desapropriação. Não poderia o Estado, entregar-se às condições naturais de mercado para a realização de atividades que beneficiarão a própria coletividade, a que serve. Se assim fosse, estaria compelido a subjugar-se ao arbítrio da especulação imobiliária, enquanto o interesse geral clama por ação.

De forma mais elucidativa, a professora Fernanda Marinela[3], assim conceitua a desapropriação:

É um procedimento administrativo em que o Poder Público adquire a propriedade do particular de forma compulsória, para fins de interesse público, atingindo-se assim a faculdade que tem o proprietário de dispor da coisa segundo sua vontade afetando o caráter perpétuo e irrevogável do direito de propriedade com a conseqüente indenização.

A desapropriação aqui tratada é aquela denominada pela doutrina como desapropriação comum, tendo em vista, que o estudo da retrocessão em outras modalidades ensejaria um outro momento de discussão, já que seria necessário o aprofundamento ainda maior na seara desse já tão complexo tema.

Nessa senda, a desapropriação é uma forma de limitação do direito de propriedade do particular em detrimento da coletividade e poderá ter como objeto qualquer bem, seja ele móvel ou imóvel, conforme disposto no art. 2° do Decreto Lei n. 3.365/1941, trazendo como requisito apenas a declaração de utilidade pública.

A desapropriação será utilizada, portanto, para atendimento a determinada finalidade pública, e terá início com a opção pelo bem feita pelo ente público, que providenciará a expedição do decreto expropriatório.

O ato expropriatório conterá os requisitos necessários a realização da desapropriação e, como todo ato administrativo, deverá revestir-se das formalidades essenciais como, por exemplo, a motivação.

Destarte, no bojo do decreto deverá constar o que deu causa a esta expropriação, qual o seu fundamento fático e jurídico e qual a sua finalidade.

Tais dados são importantes, inclusive, para verificação da legalidade do ato expropriatório, que não poderá se realizar a livre arbítrio do gestor público, mas sim, seguindo todo o conteúdo normativo e principiológico que cerca o assunto.

Havendo acordo, a desapropriação se concretiza com o pagamento da indenização ao proprietário e conseqüente imissão na posse do bem. Não concluído de forma amigável a negociação, torna-se necessário o ingresso de ação de desapropriação pelo ente público que poderá, dependendo da situação fática, imitir-se provisoriamente na posse do imóvel, após autorização judicial.

Concluído o processo judicial ou administrativo, a depender das circunstâncias do caso, conforme anteriormente destacado, a propriedade do imóvel será transferida ao Poder Público que dará a finalidade já delineada no decreto expropriatório.

Até esse ponto, não são muitas as indagações, a não ser as referentes ao quantum indenizatório que, não se resolvendo de forma consensual, será decidido judicialmente; ou talvez, referente a legalidade do ato administrativo que declara a desapropriação.

Apesar do Decreto Lei n. 3.365/1941 em seu art. 9° dispor que “ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública”, são muitas as discussões entabuladas acerca desta norma, mas que, por fugir do escopo principal do presente trabalho, não será deslindado.

 

Tredestinação

 

Uma vez desapropriado o imóvel, nasce para o Poder Público a necessidade de utilização dele na finalidade planejada ou, tendo em vista os princípios norteadores da Administração Pública, a obrigatoriedade de utilização do bem na finalidade determinada no ato administrativo que lhe deu origem.

O que acontece, de forma bastante corriqueira nos rincões e grandes centros deste país de dimensões continentais, é a desapropriação para utilização do bem em finalidade outra, que não aquela delineada no decreto expropriatório.

A este fenômeno a doutrina chamou de tredestinação e, consoante, o insigne professor José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, divide-se em tredestinação lícita e ilícita.

O referido autor afirma que a tredestinação “significa a destinação desconforme com o plano inicialmente previsto.”[4]

Para diferenciar a tredestinação lícita da ilícita, é necessária a verificação da efetiva destinação dada ao bem expropriado. Se afastado da finalidade inicialmente prevista, mas ainda objetivando atingimento de objetivo acobertado pelo interesse público, está-se diante de uma tredestinação lícita. Mas, se por outro lado, a destinação dada afastou-se do atendimento a demanda coletiva, beneficiando terceiros, se vislumbra a hipótese da tredestinação ilícita.

A tredestinação é conceito de relevância, pois é a partir de sua constatação que se iniciará a discussão acerca da retrocessão.

É cediça pela doutrina em geral e pela jurisprudência, que a tredestinação lícita, encontra esteio no ordenamento brasileiro, vez que, apesar do desvio de finalidade, se manteve na linha de destinação pública ao bem. Tal posicionamento está implicitamente abraçado pelo art. 519 do Código Civil Brasileiro.

 

Retrocessão

 

Conforme destaca Celso Antônio Bandeira de Mello, citando Eurico Sodré, o instituto da retrocessão apareceu no Direito Positivo pátrio, em uma forma embrionária, no art. 5° da Lei n. 57, de 1836, quando deu ao proprietário recurso ordinário para a Assembléia Provincial, se pretendesse a restituição da propriedade[5].

Atualmente, como anteriormente citado, o art. 519 do Código Civil Brasileiro traz os contornos legais da retrocessão.

Este instituto nada mais é do que a garantia ao expropriado de que, não utilizado o bem pelo Poder Público na finalidade que deu causa à desapropriação, terá o direito de preferência na aquisição do imóvel, ou seja, poderá reaver aquele bem, forçosamente retirado de seu domínio.

Enquanto a análise é feita sob a luz da legislação, a retrocessão se apresenta como amparo a salvaguardar o direito de propriedade, previsto constitucionalmente. Entretanto, quando se adentra ao plano prático, o que se percebe é a inaplicabilidade do instituto por conta de interpretações, muitas vezes equivocadas, dos seus delineamentos.

A primeira discussão que se trava em torno da retrocessão é relacionada a sua natureza jurídica: teria este instituto natureza jurídica de direito real ou pessoal?

Tal questionamento é de extrema relevância, pois, a partir da resposta será possível afirmar se o expropriado tem direito potestativo a reivindicação da propriedade ou um direito de cunho pessoal, que ensejaria, caso não observado, apenas indenização por perdas e danos, se houver.

A resposta a essa questão não é tão simples, uma vez que a doutrina se divide, havendo apoiadores para três correntes relacionadas a este tópico.

Conforme ensinamentos da insigne professora Fernanda Marinela[6], a primeira doutrina entende tratar-se de direito real, assim, seria possível a reivindicação do imóvel, pois seguiria as normas inerentes aos direitos desta natureza.

A segunda defende tratar-se de direito pessoal, pois o código civil de 2002 (Lei 10.406/2002) ao dispor sobre a retrocessão em seu art. 519, o elencou em subseção relacionada a preempção ou preferência, que são de natureza pessoal.

Com base na segunda corrente, caso não seja observado o direito à preferência, garantido pela retrocessão, a pretensão se resolveria em perdas e danos, conforme disposto no art. 518 do código civil:

Art. 518. Responderá por perdas e danos o comprador, se alienar a coisa sem ter dado ao vendedor ciência do preço e das vantagens que por ela lhe oferecem. Responderá solidariamente o adquirente, se tiver procedido de má-fé.

A terceira corrente defende a natureza mista do instituto, desta forma, uma vez efetivado o direito a preferência, o expropriado teria o direito a escolher entre as medidas de natureza real ou pessoal, ou seja, teria a faculdade de reivindicar o bem ou pleitear o ressarcimento pelas perdas e danos.

É de se concluir, com espeque na jurisprudência consolidada pelos tribunais superiores, pelo reconhecimento da natureza de direito real da retrocessão. Do contrário, restaria configurada ofensa direta ao direito a propriedade, constitucionalmente assegurado.

Corroborando o posicionamento acima exposto, a professora Fernanda Marinela[7] finaliza exposição acerca dessa matéria, trazendo a baila julgado do STJ em sede de recurso especial 868.120-SP, de relatoria do então ministro Luiz Fux, do qual se destaca:

(...) 1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.

2.  A retrocessão constitui-se direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784).

3. Precedentes: RESP n.º 623.511/RJ, Primeira Turma, deste relator, DJ de 06.06.2005) RESP nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 30.06.2004).

4. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: "DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87)

5. Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do

desvio de finalidade na ação expropriatória.

 

O entendimento que até o momento se vislumbra é o de que, uma vez dada finalidade diversa daquela declarada no decreto expropriatório, e desde que essa finalidade não seja pública, terá direito o expropriado a reivindicar o seu imóvel, com base na retrocessão, garantindo-se o seu direito constitucional à propriedade.

Dessa forma, sendo a tredestinação lícita, não há que se falar em retrocessão, esta apenas se consubstanciaria, com a ocorrência da tredestinação ilícita.

Exaurido este ponto, mister a análise de um último aspecto, e talvez o mais controvertido na doutrina e jurisprudência, que diz respeito a “adestinação”.

Restou claro que a tredestinação é a destinação em dissonância com o decreto que deu origem a desapropriação, classificada doutrinariamente como lícita ou ilícita.

Com relação a adestinação, ela se verifica quando, simplesmente, o Poder Público, após desapropriar o bem, simplesmente, deixa de lhe dar destinação. Queda-se inerte na utilização daquele bem para qualquer finalidade, seja ela lícita ou ilícita.

Cite-se como exemplo, o caso de determinado ente municipal que procede a desapropriação de um terreno com a finalidade de ali construir um posto de saúde. Entretanto, passados vários anos, a municipalidade nada empreende naquele imóvel, que continua sem uma destinação específica.

Interessante, neste aspecto, analisarmos o julgado do egrégio Tribunal de Justiça de Minas Gerais, no processo 1618863-19.2004.8.13.0079, de relatoria do eminente desembargador Dr. Mauro Soares de Freitas, cuja ementa destacamos:

Administrativo. Desapropriação por utilidade pública. Conduta omissiva do Poder Público. Retrocessão. Pedido improcedente. 1. Conforme moderna doutrina de Raquel Melo Urbano de Carvalho - in Curso de Direito Administrativo: parte geral, intervenção do Estado e estrutura da Administração, Salvador: Editora JusPodivm, 2008 -, o comportamento administrativo está adstrito ao interesse público, sendo que, na hipótese de desapropriação, é inconteste a necessidade de se atender a finalidade pública, quer se trate de interesse social ou de utilidade pública, especificada no ato declaratório. Pode ocorrer, no entanto, que o bem suprimido do patrimônio do particular não seja destinado à finalidade que justificou o ato expropriatório. Esta desconformidade pode se dar em razão de comportamento omissivo do expropriante em dar qualquer uso ao bem. Neste caso, tem-se o que a doutrina chama adestinação. 2. À exceção das demais modalidades expropriatórias, a desapropriação para fins de utilidade pública, regulada pelo Decreto Lei nº 3.365/41, não têm prazo máximo fixado em lei para o Poder Público utilizar o bem adquirido compulsoriamente. 3. Hipótese em que o autor não é titular de direito real, mas de simples obrigação de natureza pessoal.

O insigne desembargador, de forma acertada, fundamenta o seu julgado no decreto lei n° 3.365/1941, legislação que, apesar de bastante arcaica, rege as desapropriações por utilidade pública.

É fato também, como citado pelo r. desembargador, que aquele conteúdo normativo não traz em seu bojo qualquer disposição referente ao prazo máximo para que o ente público utilize o bem expropriado.

Noutro lado, data maxima venia, tal entendimento não se coaduna com o arcabouço jurídico engendrado na Constituição da República de 1.988, que garante como direito e garantia fundamental a propriedade.

Imagine-se uma cidade, em que a rivalidade partidária é tão excessiva, que muitas vezes extrapola os palanques de campanha e transcende à violência animalesca. Ressalte-se que grande parte dos municípios brasileiros enfrenta esse triste cenário.

Passado o período eleitoral, “A” vence o pleito, é eleito prefeito municipal e, com vistas a vingar-se de “B”, que não o apoiou, desapropria um imóvel de sua propriedade. Realiza o ato expropriatório sob o argumento de tratar-se de desapropriação para fins de utilidade pública, devidamente indicada no ato que lhe deu causa.

Situação que afronta a diversos princípios balizadores da Administração Pública, mas que, estando devidamente acobertada pelo preenchimento dos requisitos objetivos traçados em lei, se torna impossível a sua anulação. Isto porque, o próprio decreto lei 3.365/1941, em seu art. 9º veda ao judiciário verificar se realmente há a ocorrência de caso de utilidade pública, senão vejamos:

Art. 9° - Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública.

A adestinação é uma realidade que preocupa, pois é certo que no exemplo citado nenhuma destinação seria dada àquele bem expropriado, pois a sua real motivação foi apenas uma vingança político-partidária.

Outros casos podem ocorrer em que a falta de planejamento da Administração, gera diversas desapropriações sem fundamento.

E uma nova indagação se constrói no que tange a: até que ponto seria justo penalizar determinado indivíduo pela falta de organização, planejamento e responsabilidade de determinado gestor público?

Não reconhecer prazo para utilização de determinado bem expropriado pela Administração, é o mesmo que admitir a desapropriação de forma livre e irrestrita, desrespeitando um direito e garantia fundamental do cidadão, que é o direito a propriedade.

O prof. Celso Antônio Bandeira de Mello[8], expondo em sua obra acerca do instituto, muito bem evidencia:

Se o expropriante deixa de lhe atribuir uma finalidade pública, evidentemente a desapropriação terá se revelado sem razão de existir. Daí reconhecer-se ao expropriado o direito a uma satisfação jurídica pelo fato. É esta circunstância que nos coloca diante do instituto da retrocessão.

É aceitável que a tredestinação lícita não acarrete a retrocessão, uma vez que finalidade pública foi dada ao bem, entretanto, adquirir o bem, mediante desapropriação para entregá-lo a intempérie, fere, inclusive, o princípio da conservação do patrimônio público, disposto no art. 45 da LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Neste iter, exsurge como conclusão o entendimento de que a não destinação do bem expropriado a qualquer finalidade geraria necessariamente o direito a retrocessão.

A problemática acerca do prazo para verificação de que não foi dada destinação ao bem ainda carece de fundamento, já que o decreto 3.365/1941 não o estabeleceu.

Destaca-se julgado do Supremo Tribunal Federal no RE 82.366-SP:

Desapropriação. A não utilização, pelo Poder Público, da coisa expropriada não autoriza, por si só, à presunção de violação do destino que a ele deve ser dado. Necessidade do exame, em cada caso concreto, das circunstâncias de que resultou a inércia do Poder Público. Recurso extraordinário não conhecido.

O julgado supracitado aclara de forma bastante inteligente os pontos até agora debatidos. Quando o ente público queda-se inerte na destinação daquele bem, devem ser levadas em conta quais as circunstâncias desta omissão, pois, não é materialmente possível a imediata utilização deste bem em finalidade pública.

O deslinde da discussão relacionada ao prazo para averiguação da ocorrência da adestinação se consubstancia na constatação de determinada ação ou omissão pelo ente estatal que denuncie sua intenção de não utilização daquele bem.

No momento em que se torna patente o desinteresse da Administração por aquele bem, observado o princípio da razoabilidade, manifesta-se a adestinação, por conseqüência, tornando possível a retrocessão.

Muito se discute doutrinariamente e na jurisprudência como seria possível, objetivamente, se traçar o momento em que o desinteresse é verificado, já que se trata de um não fazer.

Apesar da complexidade do tema, é possível a demonstração inconteste de que não pretende mais o ente público utilizar-se daquele bem desapropriado, conforme se verá.

 

Adestinação no plano prático

 

Para consecução de seus fins, o Estado realiza ações com vistas ao atendimento do interesse público. Tais ações se manifestam das mais variadas formas: contratação de pessoal, investimento em obras públicas, aquisição de materiais de consumo, aquisição de equipamentos, contratação de serviços, entre outros.

Para efetivação destas despesas, a Administração deve se planejar. E com essa finalidade a Constituição Federal de 1988, bem como a lei complementar 101/2000 (Lei de responsabilidade fiscal) traçaram os instrumentos de planejamento governamental.

O plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA), formam a tríade que fundamentará todas as atividades relacionadas ao planejamento, realização de receitas e despesas, entre outros objetivos.

Significa dizer que, caso a ação não esteja prevista nessas legislações o ente não poderá executá-la, assim, o planejamento passa a ser ato vinculado da Administração, que necessariamente deverá prever as atividades que pretende desenvolver.

O plano plurianual tem vigência de quatro anos e nele serão traçadas as diretrizes de governo. Acerca do assunto destacamos o artigo 165, § 1º da Carta Magna:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

 

Assim, caso a Administração efetive desapropriação de um terreno, por exemplo, consignando no decreto expropriatório que ali construirá uma escola. Essa ação deverá constar no PPA, por se tratar de uma despesa de capital, conforme art. 12 da lei 4.320/1964.

Da mesma forma, deverá existir previsão na lei de diretrizes orçamentárias, que dispõe sobre as metas e prioridades para o exercício subseqüente, e norteia a elaboração da lei orçamentária, que faz a previsão das receitas e fixação das despesas que se pretende realizar no ano seguinte.

Seguindo este pensamento, a não inserção da execução de empreendimento público declarado no decreto expropriatório nos instrumentos de planejamento governamental seria suficiente a se caracterizar a adestinação. Afinal, não pode o cidadão que teve forçadamente o seu domínio retirado sobre determinado bem, aguardar indefinidamente uma ação do ente público.

Para ilustrar, cite-se como exemplo, desapropriação de terreno urbano para construção de uma creche comunitária, em que não houve previsão dessa despesa nos citados instrumentos de planejamento governamental.

A adestinação se evidenciaria, pois não é possível, do ponto de vista legal, a execução de obras que não possuam previsão nos referidos instrumentos, conforme se depreende do art. 7º da Lei 8.666/1993 (Lei geral de licitações e contratos):

Art. 7o  As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:

(...)

§ 2o  As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

 

Assim, a adestinação enquanto figura atualmente distante das discussões relacionadas a manifestação do direito a retrocessão, deve tomar seu lugar, juridicamente reservado.

 

Considerações Finais

 

Feitas essas considerações, concluímos que o direito a retrocessão deve servir como instrumento assegurador do direito constitucional a propriedade, frente a ilegalidades cometidas pelos administradores da coisa pública sob a capa de atendimento ao interesse público.

Chega-se ao entendimento que na verdade a retrocessão possui natureza de direito real, possibilitando ao expropriado reivindicar o bem, e não apenas a reparação por meio de indenização.

A retrocessão se manifesta primordialmente quando da ocorrência de tredestinação ilícita, já que a tredestinação lícita recebe o amparo da doutrina e jurisprudência majoritária.

Ao se deparar com a adestinação é importante consignar que é possível dar ensejo a retrocessão desde que reste incontestável o desinteresse do ente estatal em dar adequada destinação ao bem expropriado.

Nessa esfera, uma vez não traçado nos instrumentos de planejamento governamental as ações referidas no decreto expropriatório, demonstrada está a conduta negativa do ente em não mais objetivar a utilização daquele bem, dando azo ao direito a retrocessão.

Ressalte-se que se os gestores públicos pautassem suas ações voltadas aos interesses da coletividade, certamente, essas discussões, como a aqui desenvolvida, perderiam o seu objeto. E assim, a Administração resgataria a sua essência: gestão do que é de todos em prol do bem comum.

 

 

 

 

 

 

Referências

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. – 20 ed. – 2.reimpr. – São Paulo: Atlas, 2007

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. – 19 ed. rev. ampl. e atual. – Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2008

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. – 25 ed. rev. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2008

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. – 4 ed. – Niterói:Impetus, 2010

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. – 3 ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2008

AGUIAR, Renan. História do Direito; coordenador José Fábio Rodrigues Maciel. – São Paulo: Saraiva, 2007

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro, volume 3 : Teoria das Obrigações Contratuais e Extracontratuais – 20 ed. ver., aum. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2004

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BRASIL. Superior Tribunal Federal. DESAPROPRIAÇÃO. A NÃO UTILIZAÇÃO, PELO PODER PÚBLICO, DA COISA EXPROPRIADA NÃO AUTORIZA, POR SI SÓ, A PRESUNÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DESTINO QUE A ELA DEVE SER DADO. NECESSIDADE DO EXAME, EM CADA CASO CONCRETO, DAS CIRCUNSTÂNCIAS DE QUE RESULTOU A INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO. Recurso Extraordinário n° 82.366. Relator: Ministro Moreira Alves. Brasília, Acórdão de 14 de nov. de 1975. Disponível em: > http://www.stf.jus. br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%2882366%2ENUME%2E+OU+82366%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos >. Acesso em: 17 de abril de 2012.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 02 de abril de 2012.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm . Acesso em: 29 de março de 2012.

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/l10406.htm . Acesso em: 29 de março de 2012.

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm . Acesso em: 30 de março de 2012.

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm . Acesso em: 02 de abril de 2012.

BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm . Acesso em: 02 de abril de 2012.

 



[1] AGUIAR, Renan. História do Direito; coordenador José Fábio Rodrigues Maciel. – São Paulo: Saraiva, 2007. Pág. 33

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. – 20 ed. – 2.reimpr. – São Paulo: Atlas, 2007. Pág. 170

[3] MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. – 4 ed. – Niterói:Impetus, 2010. Págs. 817

[4] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. – 19 ed. rev. ampl. e atual. – Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2008. Pág. 784

[5] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. – 25 ed. rev. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2008. Pág. 879

[6] MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. – 4 ed. – Niterói:Impetus, 2010. Págs. 852

[7] MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. – 4 ed. – Niterói:Impetus, 2010. Págs. 852-853

[8] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. – 25 ed. rev. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2008. Pág. 878

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