Contribuições e seus aspectos no Direito Tributário à luz de Eduardo Sabbag

Conceito, Natureza e Princípios

As contribuições estão delineadas no artigo 149 da Constituição Federal de 1988 e são divididas em contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Não há que se falar da definição das chamadas “contribuições” sem citar as controvérsias nela existentes. A respeito da natureza jurídica, a doutrina sempre apresentou divergências sobre a feição tributária e seu repúdio. Não se nega a fisionomia tributária desse instituto, ainda mais após o advento da Constituição de 1988. Entretanto, alguns autores possuem opiniões distintas sobre sua autonomia. Alguns, a exemplo de Ruy Barbosa Nogueira e Aliomar Baleeiro, afirmam serem as contribuições tributos que oscilam entre taxas e impostos, não sendo, porém, espécies autônomas. Já a vertente de Hugo de Brito Machado defendem a ideia de terem as contribuições especificidades e características próprias, constituindo-se espécie distinta e autônoma de tributo. O Supremo Tribunal Federal encontra-se defendendo esta última posição, pois defende a subdivisão de tributos em impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições.

Em análise mais profunda, para o autor aqui estudado, Sabbag, as contribuições são aqueles tributos com destinação a financiar gastos específicos, quando o Estado intervém no campo social e econômico, sempre no cumprimento dos ditames da política de governo. As contribuições se distinguem uma das outras pela finalidade a cujo atendimento se destinam. Essa finalidade se traduz em “natureza justificadora”, que a destinação específica exerce sobre os fatos imponíveis da afetada exação. A obrigação das contribuições só nasce se verificados, concomitantemente, o benefício e o fato descrito na norma. A causa da obrigação é esse benefício. E em todos os tipos de contribuição, a referencia feita é à atividade estatal que provoca um especial benefício para um indivíduo ou grupo de indivíduos, não ao fato gerador.

Em relação à questão da competência, o artigo 149 da CF estabelece: a) contribuições federais, de competência exclusiva da União; b) contribuições estaduais e municipais, de competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios; e contribuições municipais, de competência dos Municípios e Distrito Federal.

Quanto aos princípios tributários, Sabbag abrange os principais: legalidade tributária, princípio da anterioridade tributária, princípio da capacidade contributiva e princípio da vedação ao confisco.

O princípio da legalidade tributária institui que as contribuições devem ser criadas por lei ordinária, com exceção da contribuição residual da seguridade social. Essa ultima ocorre no âmbito da competência tributária residual – à semelhança dos impostos -, e avoca a lei complementar, o que a torna incompatível, ipso facto, com a medida provisória. A lei poderá atribuir ao sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de impostos ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realiza o fato gerador presumido.

O princípio da anterioridade tributária estabelece que todas as contribuições devem obedecer os princípios da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal. Algumas ressalvas são postas, a exemplo da CIDE-Combustível, que não atende a regra da anterioridade anual no concernente à redução e ao restabelecimento de alíquotas; além das contribuições da seguridade social, que obedecem um período especial de noventa dias, chamada de anterioridade mitigada ou noventena.

Já o princípio da capacidade contributiva, conforme previsão na atual constituição, é aplicado somente às taxas, apesar de ter sido atrelado a tributos na constituição de 46. Entretanto, mesmo não se abrangendo as contribuições, é possível unir o princípio a outros tributos, como exemplo às contribuições para a seguridade social, no caso de diferenciação de alíquota em função de atividade econômica, utilização de mão de obra ou porte da empresa.

Por fim, no princípio da vedação ao confisco, esse só aparecerá quando houver desproporção entre o vulto da exação e a atuação do Estado, ou, igualmente, quando inexistir a atuação estatal. Ou seja, correspondência entre o valor pago e a finalidade a ser perseguida é lógica e essencial, e não podem ser cobradas as contribuições além dos custos necessários aos serviços e finalidades a que se destinam.

Contribuições Parafiscais ou Especiais

Parafiscal significa “ao lado do fiscal”, algo que anda paralelamente com o Estado, apresenta-se como um quase-Estado, uma extensão do Estado. E ao falar das contribuições parafiscais, é imprescindível incluir a questão da competência e capacidade tributárias.

A instituição das contribuições parafiscais é realizada por uma pessoa política, geralmente a União, e as atividades de arrecadação e fiscalização, pelo ente parafiscal ou parafisco. O poder político e legiferante de instituição da contribuição é chamado de competência tributária, realizada pela União na maioria das vezes, sendo essa uma atividade indelegável. Por outro lado, a capacidade tributária ativa, em outras palavras, o poder administrativo de arrecadação e fiscalização da contribuição parafiscal, é delegável a outro ente.

A contribuição parafiscal é tributo devido a entidades paraestatais, em razão de atividades especiais desempenhadas por elas. A titularidade delas é atribuídas a tais órgãos da administração descentralizada, diferentemente do que ocorre com os entes que detêm o poder de as instituir com a finalidade de arrecadá-las em benefício próprio.

São contribuições cobradas por autarquias, órgãos paraestatais de controle da economia, profissionais ou sociais, para custear seu financiamento autônomo. As funções desses órgãos são funções estatais descentralizadas ou de interesse público, e essas contribuições são as chamadas de “finanças paralelas” porque como regra não são recolhidas ao tesouro público, ou seja, não entram para o orçamento do Estado.

Essas exações desfrutam de inúmeras qualificativos na doutrina. A terminologia dessas contribuições surge exatamente em razão de serem instituídas quando motivadas por intervenções no domínio econômico, bem como no interesse das categorias profissionais, e até mesmo no campo da seguridade social. Alguns doutrinadores as chamam de parafiscais, outros de especiais, e ainda uns que a definem como sociais.

Contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas

As contribuições de interesse das categorias profissionais (trabalhadores) ou econômicas (dos empregados) são chamadas também de contribuições profissionais ou corporativas as de competência exclusiva da União.

Essas contribuições são de competência exclusiva da União, e sempre se apresentam, ipso facto, como tributos federais, além de respeitarem todos os princípios tributários constitucionais.

Pertinente seria abordar aqui as contribuições para os serviços sociais autônomos (sistema “S”). Estas são as receitas repassadas a entidades, na maior parte de direito privado, não integrantes da administração pública, mas que realizam atividades de interesse público. Como exemplo, podemos citar o INCRA, SENAI, SESI, SESC, SENAC, DPC, SEBRAE, SENAR, SEST e SENAT. Na visão de Sabbag, é entendido que entre as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, estão aquelas pertencentes ao sistema S, já que custeiam o próprio serviço social sindical; e apesar da divergência doutrinaria e jurisprudencial acerca da exata natureza jurídica dessa contribuição, se sociais gerais ou de seguridade social, se interventivas ou de interesse das categorias profissionais, o autor compartilha a ideia de estar o sistema S incluído nas de interesse das categorias profissionais.

Como exemplo de contribuições profissionais, podemos colocar em estudo a Contribuição-anuidade e a Contribuição sindical.

Contribuição-anuidade

Tem a finalidade de prover de recursos os órgãos fiscalizadores das profissões, cujas atividades são legalmente reputadas como de interesse público. Tais parafiscos, como exemplo os Conselhos Regionais de Fiscalização CREA, CRM, CRC, entre outros, são, na maioria das vezes, pessoas jurídicas de direito público, que se colocam como sujeitos ativos de uma relevante contribuição profissional ou corporativa.

Na visão do autor aqui abordado, não há que se falar em bitributação no confronto “contribuição-anuidade x contribuição sindical”. Isto porque os Conselhos Regionais de Fiscalização e os Sindicatos têm natureza e finalidade distintas e, como consequência, distintos são os fatos geradores das correspectivas contribuições profissionais. Aos Conselhos compete atuar como entes de fiscalização profissional, enquanto aos Sindicatos cabe a atuação sobre as relações de trabalho, como veremos na análise das contribuições sindicais.

Contribuição Sindical

Não há que se contestar a feição tributária da contribuição sindical, tampouco sua sujeição às normas de direito tributário. É obrigatória a todos os trabalhadores celetistas, integrantes da categoria, sejam sindicalizados ou não. Não se estendem aos servidores públicos por exemplo, pois são vinculados a regimes próprios de previdência.

A contribuição sindical é recolhida de uma só vez anualmente, e representa a importância equivalente a um dia de trabalho, para os empregados, qualquer que seja a forma da remuneração.

Em síntese, a contribuição sindical possui natureza tributária, é devida por todos os trabalhadores, sejam estes filiados ou não à organização sindical correspondente e emana sempre de lei.

Merece atenção aqui as unidades cobradas pela OAB. Inicialmente, havia um entendimento que, embora tivesse natureza jurídica de autarquia, a Ordem não estava sujeita a qualquer controle. Posteriormente, foi argumentado que a prestação de contas a impediria de desempenhar a sua missão constitucional retirando-lhe “autonomia”. Nesse sentido, essa atividade da Ordem se chocava com a atividade dos demais conselhos de fiscalização da profissão, que prestavam contas ao TCU. Também nesse âmbito de debate, havia a discussão a respeito da natureza jurídica dessas anuidades cobradas pela OAB. Uns entendiam ter natureza tributária e outros não eram a favor dessa corrente. Apesar da jurisprudência não se manter uníssona, ora concebendo a natureza de tributo, ora se afastando, a doutrina majoritariamente sempre viu o caráter tributário nas anuidades cobradas pela Ordem. Entretanto, houve recentemente uma importante alteração no entendimento jurisprudencial, entendendo este que tal anuidade não teria a feição tributaria de contribuição parafiscal. Isso ocorreu pela Adin proposta pelo Procurador Geral da República, versando sobre a exigência de concurso público para cargos de servidores da OAB. Foi julgada improcedente, firmando-se o entendimento de que a Ordem não é pessoa jurídica de direito público nem mesmo autarquia, não tendo vinculação qualquer com a administração pública indireta. Sendo assim, a OAB não sendo autarquia nem mesmo de regime especial, não apresentando qualquer ligação com órgão publico, não se confundindo com os outros conselhos de fiscalização da profissão, não estando voltada com exclusivismo para as finalidades corporativas, não se pode caracterizá-la como uma entidade impositora de tributos.

Contribuição Confederativa

Na análise dessa exação, é fundamental sua comparação com a contribuição sindical, analisada anteriormente.

A contribuição confederativa, ou contribuição de assembleia, não se confunde com a contribuição sindical. Diferentemente da sindical, a confederativa é desprovida de natureza tributária, não apresentando característica compulsória, obrigatória. Ela é exigida aos filiados à entidade sindical respectiva, ou seja, é obrigatória a eles, para o exercício eficaz do direito de oposição. Os valores descontados ilegalmente são passíveis de devolução, já que a imposição indiscriminada do pagamento fere o princípio constitucional da liberdade de associação e sindicalização.

Em entendimento do Supremo Tribunal Federal, ratifica-se a restrição à compulsoriedade dessa exação. Estabelece ele que a contribuição confederativa só é exigível dos filiados ao respectivo sindicato, tendo os membros da organização sindical a faculdade de não pagá-la, no caso de desligamento do sindicato.

A contribuição confederativa constitui-se como norma autoaplicável, pois não depende de regulamentação por lei ordinária. É fixada por Assembleia Geral e é cobrada dos filiados ao respectivo sindicato com a finalidade de custear o sistema confederativo de representação sindical.

Em forma sistemática e no sentido de uma comparação, a contribuição sindical é tributo e a confederativa não é. A contribuição sindical deriva de lei, é compulsória, depende de ato do Poder Legislativo e a obrigação é ex lege. Já a contribuição confederativa, deriva de contrato, é voluntária, já que o trabalhador pode ser filiado ou não, depende de ato da Assembleia Geral e a obrigação é ex voluntate. Ainda para fins de quadro comparativo, a contribuição sindical respeita os princípios constitucionais tributários, ao passo que a confederativa não deve obediência ao principio constitucional tributário da legalidade.

A contribuição confederativa também não se confunde com a contribuição assistencial. Enquanto aquela se destina ao custeio do sistema confederativo, esta tem por fim o custeio de serviços assistenciais prestados pelo sindicato ou dos decorrentes da negociação coletiva. A contribuição confederativa é de atribuição exclusiva e incondicionada das assembleias sindicais, afastando, portanto, a possiblidade de ser inserida em convênio coletivo de trabalho.

Execução Fiscal e Certidão de Dívida Ativa

Para a cobrança da dívida ativa, a execução fiscal se alicerça no título executivo criado pela Fazenda Pública. Segundo o artigo 2º da Lei 6.830, a Dívida Ativa é aquela conceituada no artigo 39 da Lei 4.320, de 17/03/1964, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 1735, de 20/12/1979.  É válido ressaltar aqui que foram alterados pelo Decreto-lei 1.939, de 20/05/1982, o artigo 11 e parágrafos da Lei 4.320/64, que dizem respeito à discriminação e codificação das receitas, segundo as categorias econômicas.

O § 2º do artigo 39 citado oferece um conceito da divida ativa tributária como sendo o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não tributária, os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.

Em relação às contribuições, uma exação dessa qualquer, para os efeitos da lei, passará a se constituir em dívida ativa, se ela assim dispuser, a exemplo do Fundo de Garantia.

Dívida ativa é, pois, o crédito da Fazenda Pública regularmente inscrito, no órgão e por autoridade competente, após esgotado o prazo final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo administrativo regular. Esta dívida, regularmente, inscrita, goza da presunção relativa de certeza e liquidez, que pode ser elidida por prova irretorqüível a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite.

Em relação a contribuição sindical especificamente, o Ministério do Trabalho expedirá certidão quanto ao não recolhimento dessa contribuição. Podemos aqui citar um entendimento jurisprudencial - TRT-SP – que conclui que “o Ministério do Trabalho expedirá certidão quanto ao não recolhimento da contribuição sindical. Esse documento é imprescindível para o ajuizamento da execução, valendo como título da dívida” e “somente a autoridade do Ministério do Trabalho é que pode expedir a certidão para a cobrança da contribuição sindical. O referido documento vale como certidão de dívida ativa, como se depreende do parágrafo segundo do artigo 606 da CLT”.

A certidão deverá conter a individualização do contribuinte, a indicação do débito e a designação da entidade a favor da qual é recolhida a importância da contribuição sindical, de acordo com o respectivo enquadramento sindical (§1.º do artigo 606 da CLT). O §2. º do artigo 606 da CLT demonstra que a cobrança judicial da dívida da contribuição sindical tem os mesmos privilégios gozados pela Fazenda Pública, nos termos da Lei 6.83080, com única exceção de que não há foro especial para a cobrança da dívida, como ocorre em relação àquela entidade.

A Portaria 488 de 23/11/2005, do Ministério do Trabalho, não é lei. Ademais, o artigo 6º da referida Portaria não dispoõe que a certidão prevista pelo artigo 606 da CLT foi substituída.

Logo, se o Sindicato não junta no processo a certidão de inscrição em Dívida Ativa, que faz prova da existência da dívida, não há como ser deferida a contribuição sindical.

            As Contribuições e a Lei 12.514/11

Em 31 de outubro do ano de 2011, foi publicada pela imprensa oficial a Lei nº 12.514, que regulamenta as atividades do médico-residente. Esta lei, sancionada pela Presidência em 28/10/2011, dispõe acerca das contribuições devidas aos conselhos profissionais, fiscalizadores da profissão, bem como estipula limites aos valores cobrados pelos Conselhos de Classe.

Houve             o interesse em uniformizar as contribuições a nível nacional, para que pudessem ser afastadas as diferenças exorbitantes de valor de contribuições que existissem de uma unidade da federação à outra, pois, se os objetivos institucionais são os mesmos para todas as Seccionais, não há razão para que uma tenha receita de contribuição em dobro frente outras.

Nesse sentido, a Lei 12.514 determinou valores máximos passíveis de serem exigidos pelos conselhos profissionais, e estabeleceu que a atualização fosse feita de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, ou índice oficial que venha a substituí-lo.

Estabelece o artigo 3º da Lei 12.514/11:

“Art. 3^o : As disposições aplicáveis para valores devidos a conselhos profissionais, quando não existir disposição a respeito em lei específica, são as constantes desta Lei.

Parágrafo único. Aplica-se esta Lei também aos conselhos profissionais quando lei específica:

I - estabelecer a cobrança de valores expressos em moeda ou unidade de referência não mais existente

II - não especificar valores, mas delegar a fixação para o próprio conselho”.

Bibliografia:

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Administrativo. 5ª edição, São Paulo, Saraiva, 2013.

Lei 12.514 de 28 de outubro de 2011.

Dívida Ativa da Fazenda Pública. Szklarowsky, Leon Frejda. Disponível em http://jus.com.br/revista/texto/1315/divida-ativa-da-fazenda-publica#ixzz2XjMGrHYc 

Lei 12.514 e a limitação aos valores cobrados a título de anuidade profissional pelas seccionais. Pereira, Jessé Leal. Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,lei-12514-e-a-limitacao-aos-valores-cobrados-a-titulo-de-anuidade-profissional-pelas-seccionais,36055.html