DA CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO FORMA JURÍDICA EFICAZ DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE.

Mariana Nóbrega Garcia.

Mestranda em Estudos Ambientais, pela Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales - UCES, Argentina.

RESUMO

  O direito ambiental teve um grande desenvolvimento no plano formal nas últimas décadas, passando de mero direito disponível em face do desenvolvimento econômico, a direito humano fundamental. No entanto, esse desenvolvimento não foi equivalente no plano prático. Muitas foram as tentativas de se proteger adequadamente e assegurar um meio ambiente equilibrado e sadio para as presentes e futuras gerações, sendo muitas as manobras legislativas. No entanto, somente após a criação da lei que regulamenta a Ação Civil Pública (Lei 7347/85) e da previsão das medidas de urgência, que, vigorando ao lado dos princípios constitucionais do instrumentalismo e da efetivação, é que se pode falar em defesa efetiva, eficaz e justa do meio ambiente. 

 O presente artigo tem o escopo de analisar os diferentes posicionamentos dos Tribunais brasileiros, acerca da concessão de Medidas Liminares em sede de Ação Civil Pública que de visem à proteção ambiental, e em especial sobre a possibilidade de sua concessão ex officio. 

 Palavras-chave: meio ambiente; efetivação; ação civil pública; medidas de urgência.

INTRODUÇÃO

Como bem ensina Juliana Santili,“o direito ambiental teve uma grande evolução no plano formal nos últimos anos, mas esse desenvolvimento não foi equivalente no plano prático”. Acrescenta ainda que, “(..) a proteção do meio ambiente depende principalmente da efetivação, por parte do Poder Público e do setor privado, dos direitos já garantidos em lei”. 

Quando se discutia a defesa de interesses públicos em juízo (direitos estes cuja titularidade ultrapassava a esfera individual e privada), era comum legitimar a órgãos estatais a titularidade deste direito, em especial ao Ministério Público. Ademais, para bem ilustrar este entendimento, os efeitos da sentença e da coisa julgada se limitavam às partes do processo, sendo que, somente em casos excepcionais era possível a decisão judicial prejudicar ou beneficiar terceiros, como se observa no artigo 472 do Código de Processo Civil. 

Tornou-se nítido, portanto, que a utilização de um esquema processual individualista não seria capaz de tutelar e efetivar os direitos provenientes de titularidade coletiva, como é o caso do meio ambiente. Era necessário criar novas regras processuais em nome da efetividade. 

O interesse na proteção do meio ambiente passou a ser enquadrado, em uma categoria jurídica nova, dos denominados interesses ou direitos difusos, não encontrando mais nas mãos do Estado o monopólio da sua tutela, vez que ele próprio se apresenta por diversas vezes como o responsável pela degradação ambiental. Daí surge também a necessidade de permitir e estimular a participação popular na defesa do meio ambiente, como meio de fiscalizar o próprio Estado. 

Os direitos transindividuais ou coletivos surgiram no cenário do instrumentalismo, terceira fase metodológica processual, no qual o processo nada mais é do que instrumento para que se possa tornar efetivo o direito material. É por esta razão que sabiamente Ricardo Barros Leonel defende que:

“se o processo é instrumento e deve funcionar de forma adequada a tutelar as situações materiais, deve ser predisposto de modo a amparar igualmente as situações em que se façam presentes os direitos ou interesses coletivos, que crescem em nossos tempos em decorrência da evolução da sociedade e das relações de massa, e que não encontram amparo, anteriormente, nos métodos tradicionais de solução judicial de conflitos”

 Diante da insuficiência dos institutos tradicionais da ação e do processo civil clássico para a tutela dos interesses ou direitos difusos, dentro dos quais se encontra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, viu-se o ordenamento imbuído da necessidade da criação através da via legislativa de instrumento processual específico, sintetizado pela Lei n° 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), que veio por sua vez, trazer uma série de inovações tradicionais até então prevalecentes.   

 No direito processual encontramos diversos instrumentos (sendo a maioria oriunda da democracia semidireta) que possibilitam a participação popular na proteção do meio ambiente, a saber: ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos contrários aos princípios constitucionais da proteção do meio ambiente; ação de inconstitucionalidade por omissão; ação popular que visa a anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos efetiva ou potencialmente lesivos ao meio ambiente e à reparação de danos ambientais resultantes de tais atos; mandado de segurança coletivo para a anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos lesivos ao meio ambiente; mandado de injunção no caso de ausência de norma regulamentadora tornando inviável a proteção ambiental e por fim a ação civil pública, instrumento processual mais amplo através da qual se pode obter a anulação ou a declaração de nulidade de atos administrativos lesivos ao meio ambiente, a responsabilização civil do degradador por danos ao meio ambiente, seja pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, bem como a prevenção de danos ao meio ambiente. 

 As tutelas de urgência como forma processual de proteção ao meio ambiente são de suma importância visto que, muitas vezes, o dano ambiental é de caráter irreversível, impossível ou de difícil reparação, e pode tomar proporções imensuráveis, atingindo de forma global toda a humanidade, como no caso da contaminação atmosférica mundial ou na devastação de grandes áreas de vegetação de preservação permanente. 

  “O Estado Democrático de Direito pressupõe uma estreita relação entre a democracia e o valor justiça. Nesta ordem não basta apenas a proclamação dos direitos, mas almeja-se realizar a sua proteção.”

 Diante da realidade histórica em que viveu, e na que viemos, Norberto Bobbio, em sua memorável obra “A era dos Direitos”, ressaltou que a preocupação atual do ordenamento jurídico não seria mais a fundamentação dos direitos, fruto do desenvolvimento do constitucionalismo, mas sim a proteção dos mesmos. 

 “Com efeito, o problema que temos diante de nós não é filosófico, mas jurídico e, num sentido mais amplo, político. Não se trata de saber quais e quantos são esses direitos, qual é sua natureza e seu fundamento, se são direitos naturais ou históricos, absolutos ou relativos, mas sim qual é o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles sejam continuamente violados.”

 Imbuído no mesmo espírito que consagrou a efetividade, o legislador buscando disponibilizar instrumentos hábeis para garantir a concessão de provimentos úteis e eficazes, reconheceu a possibilidade de tutelas de urgência na jurisdição coletiva, salvaguardando-a contra os nefastos efeitos que o passar do tempo pode ocasionar no processo e no bem da vida protegido. Além desses instrumentos de urgência, o legislador passou a aplicar a tutela antecipada nas ações civis públicas ambientais, haja vista a previsão da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil. 

 Como bem assevera Marcelo Lima Nunes:

 “(...) com o escopo de se garantir a efetividade, celeridade e a própria instrumentalidade do processo, fazendo com que a decisão a ser concedida possa alcançar os efeitos a que se propõe, é possível, na Ação Civil Pública, três diferentes espécies de provimentos emergenciais: medidas cautelares (art. 4°), liminares na ação principal (art. 12) e antecipação dos efeitos da tutela de mérito (art. 273 do CPC, subsidiário).”

 Ao ressaltar a importância das medidas de urgência na tutela do meio ambiente, Marcelo Buzaglo Dantas em sua obra Ação Civil Pública e Meio Ambiente verbera que, “em hipóteses como essas ganha corpo o estudo da tutela jurisdicional de urgência, com vistas a impedir a ocorrência do dano ambiental ou, ainda, caso o mesmo já tenha sido causado, cessar a prática da conduta que lhe deu origem”. 

 No ordenamento jurídico brasileiro encontramos, portanto, três modalidades de provimentos de urgência passíveis de serem concedidos na Ação Civil Pública Ambiental, quais sejam: tutela cautelar - incidental ou preparatória -, tutela antecipada e tutela liminar. Em que pese possuírem natureza diferenciada, as tutelas de urgência se tocam em alguns pontos, ou seja, possuem características similares, senão iguais. 

OBJETIVOS

 Com o surgimento dos novos direitos, também conhecidos como direito difusos ou de titularidade coletiva, frutos dos novos valores reconhecidos constitucionalmente, viu-se o ordenamento jurídico obrigado a se adequar à nova realidade social. Esta nova adequação se deu em diversas áreas jurídicas, notadamente no processo civil. O reconhecimento do direito ambiental como direito indisponível e de bem comum do povo, surgiu juntamente com a implementação do pensamento no qual a perpetuação da vida humana no planeta é totalmente condicionada a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e saudável. 

A busca pela melhor forma para se proteger tais direitos foi, e ainda é, uma preocupação latente entre juristas e cidadãos, pois, tornou-se claro que, um processo individualista não seria capaz de salvaguardar direitos indisponíveis de suma importância como o meio ambiente. Com a criação da lei 7.347/85, a denominada lei da Ação Civil Pública, viu-se, mais veementemente, a possibilidade de se efetivar a proteção aos novos direitos, visto que as particularidades de suas regras assim o permitiriam.    

As tutelas de urgência por sua vez foram ganhando importância, e com o passar do tempo foram se revelando o meio mais eficaz, célere e efetivo de se tutelar o meio ambiente, direito no qual urge por proteção, e cuja demora pode acarretar em graves e irreversíveis danos para toda a humanidade. 

O presente artigo tem como objetivo o estudo acerca das formas de defesa ambiental através do instrumento processual denominado de Medida Liminar, e suas implicações no campo jurídico brasileiro.

METODOLOGIA

 Quanto aos fins, trata-se de pesquisa descritiva, haja vista o interesse dos pesquisadores em expor e descrever características intrínsecas e peculiares ao objeto estudado sem a pretensão de explicar os fenômenos, mas sim de contribuir para a construção de conhecimentos sobre o assunto estudado.

 Quanto aos meios de investigação, trata-se de uma pesquisa bibliográfica, pela necessidade da realização de estudos sistematizados nos referenciais teóricos que  forneceram o instrumental necessário à compreensão dos conhecimentos  coletados. 

REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

1. TUTELA LIMINAR

1.1 Aspectos gerais:

Nas palavras dos nobres juristas Fredie Didier Jr., Paula Sarno Braga e Rafael Oliveira:

“Por medida liminar deve-se entender medida concedida in limine litis, i.e., no início da lide, sem que tenha havido ainda a oitiva da parte contrária. Assim, tem-se por liminar um conceito tipicamente cronológico, caracterizado apenas por sua ocorrência em determinada fase do procedimento, qual seja, o seu início. Liminar não é substantivo – não se trata de um instituto jurídico. Liminar é a qualidade daquilo que foi feito no início (in limine). Adjetivo, pois.”

Em termos técnicos, a medida liminar nada mais é do que provimento judicial emitido no momento inicial do processo, ou seja, logo após que este se instaura. Não se relaciona com a natureza, função ou conteúdo da matéria decidida, mas somente em razão do momento em que se dá. Podemos citar como exemplos de medidas liminares a simples citação do réu para contestar a lide e o indeferimento da inicial. Irrelevante é a sua classificação como um juízo de conhecimento, cautelar ou executório, muito menos se este se relaciona com o mérito da causa ou se antecipa os efeitos da tutela. O critério a ser utilizado para a caracterização de uma tutela liminar é simplesmente topológico, ou seja, o momento, local em que se encontra o provimento judicial. 

A medida liminar a rigor, é um provimento que se emite “inaudita altera parte”. Em outras palavras, a liminar pode ser concedida antes de qualquer manifestação do demandado e até mesmo antes da sua citação. O próprio Código de Processo Civil em seus artigos 461, § 3° e artigo 928 caput, reforça este posicionamento, senão vejamos:

“Art. 461(...)

§ 3o Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou modificada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada.” (grifo meu)

“Art. 928. Estando a petição inicial devidamente instruída, o juiz deferirá, sem ouvir o réu, a expedição do mandado liminar de manutenção ou de reintegração; no caso contrário, determinará que o autor justifique previamente o alegado, citando-se o réu para comparecer à audiência que for designada.” (grifo meu)

Não podemos, no entanto, confundir medida liminar com a antecipação dos efeitos da tutela. Entende-se por antecipação dos efeitos da tutela a entrega ao autor da ação coletiva, o próprio bem da vida que ele busca com o julgamento definitivo da causa, de modo provisório caso não seja reafirmado na sentença, e pode se dar tanto no início do processo, in limine, quanto em qualquer momento posterior do processo. Observa-se que a tutela antecipada poderá ser concedida mediante medida liminar ou não, desde que preenchidos seus requisitos. 

No tocante a Ação Civil Pública Ambiental, o artigo 12, caput, da lei n. 7347/85 prevê que o juiz poderá conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. Nos casos de Ação Civil Pública Ambiental, “a liminar pode consistir na autorização ou vedação da pratica de ato, ou na concessão de qualquer providência de cautela, com ou sem imposição de multa liminar diária”.

É pacífica a crítica que se faz à improbidade da dicção legal do artigo em vários aspectos. Um deles se refere a expressão “mandado liminar,” querendo significar medida liminar. Outra falha legislativa é a ausência dos requisitos para a concessão da medida liminar, o que nos faz ter como única saída interpretativa a regra contida no CPC.  Outro ponto importante se dá no alto nível de discricionariedade a que é compelido o magistrado, ao dar a este a possibilidade de conceder liminar, e não a estipulando como poder-dever, caso estejam presentes seus requisitos concessórios. 

É sabido que a medida liminar prevista no artigo 12 da LACP refere-se tanto aos pedidos liminares realizados dentro de uma demanda cautelar quanto dentro de uma demanda principal.  

Importante analisar que, a previsão da concessão de medida liminar em sede de Ação Civil Pública Ambiental, encontra-se respaldada também no § 4° do artigo 84 da lei 8078/90, lei que estabeleceu regras sobre a proteção do consumidor. É nitidamente possível a aplicação subsidiária da referida lei junto às Ações Civis Públicas Ambientais, pela expressa autorização legal do artigo 21 da lei n. 7347/85, a qual prevê a aplicabilidade, no que for cabível, do Título III do Código de Defesa do Consumidor nos casos de defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, como é o caso da tutela ambiental.

O artigo 84 da lei 8078/90 portanto, ao regrar a defesa do consumidor em juízo, prevê que “na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.” E em seu § 3° estipula que em “sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu”.

Ora, o legislador reforçando a possibilidade do juiz de concessão de medidas liminares já previstas na lei n. 7347/85, traz no § 3°, artigo 84 da lei 8078/90, o poder-dever do magistrado em conceder a tutela liminarmente sempre que houver relevância da fundamentação e justificado receio de ineficácia do provimento final, o que nitidamente se justifica nas ações de cunho ambiental. 

Neste caso, vislumbra-se a possibilidade de tutela antecipada concedida liminarmente, pois, observa-se que o legislador utilizou-se da expressão “conceder a tutela liminarmente”, o quer dizer que poderá antecipar os efeitos da tutela, ou seja, conceder o bem da vida pretendido pelo autor em ação coletiva ambiental, liminarmente, tal como ocorre com a tutela antecipatória do art. 273, do CPC. Pode o magistrado, portanto, ordenar de imediato a cessação da atividade danoso ao meio ambiente. 

Esta sem dúvidas é uma medida indispensável de cessar atividades danosas ao meio ambiente ou que estejam na iminência de ocorrer. Sabemos que no direito ambiental é de suma importância os princípios da prevenção e da precaução, o que nos leva a tratar com maior apreço e diferentemente as tutelas de urgência. Ilustrando este pensamento, ensinam José Rubens Morato Leite e Patrick de Araújo Ayala:

“O desenvolvimento dogmático dos princípios da precaução e prevenção, posicionados agora na qualidade de elementos de estruturação e informação de todo o sistema constitucional de proteção do ambiente, evidencia a atualidade do tratamento do tema da efetividade do acesso à justiça em matéria do ambiente, com destaque especial para a formulação de novas espécies de tutela jurisdicional, especializadas e adequadas ao atendimento dos objetivos de defesa do bem ambiental, notavelmente, a biodiversidade. 

Esta postura, no entanto, comporta exceções, que se faz presente nas hipóteses das ações inibitórias. Aos grupos de interesse, reserva o art. 9° da Convenção de Arhus o direito de requerer judicialmente uma ação inibitória, “[...] a fim de obrigar o poluidor (potencial) a agir ou abster-se de agir, prevenir danos significativos ou evitar que sejam causados danos futuros no ambiente”. O direito do exercício de pretensões com o fim de obter medidas preventivas ou reparadoras pode ter como conteúdo: a) proibição de atividade prejudicial; b) ordem de prevenção dos danos dirigida ao operador econômico antes ou depois do incidente; c) ordem para que desenvolvam medidas de recuperação”.

 DESENVOLVIMENTO:

1. MEDIDA LIMINAR - ASPECTOS RELEVANTES PARA A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE.

1.1. Concessão de liminar ex officio:

Um ponto em matéria de concessão de medidas liminares de muita controvérsia é o que versa sobre a possibilidade ou não de o magistrado concedê-la ex officio. Em sentido positivo encontramos Consuelo Yoshida e Galeno Lacerda, uma vez que estamos diante de direitos indisponíveis da sociedade. Defensor da não concessão de liminares ex officio, Hugo Nigro Mazzillli assevera que: 

“Nas ações civis públicas ou coletivas, o juiz depende de pedido do autor tanto para conceder liminar como para adiantar a tutela; mais não dependerá de pedido do autor para impor multa liminar que vise a assegurar o cumprimento de sua decisão. É este o sistema: a) o juiz somente pode expedir liminar ou adiantar a tutela de mérito a pedido da parte; b) mas pode impor multa diária em caso de descumprimento de liminar ou do adiantamento de tutela, independentemente de pedido do autor. Em síntese, tutela antecipada ou liminar de ofício, não; multa diária de ofício para assegurar o cumprimento de decisão, sim”. 

Marcelo Buzaglo Dantas, em seu artigo “Tutela antecipada e tutela específica na ação civil pública ambiental”, editado pela Revista Internacional de Direito e Cidadania, vem nos trazer um terceiro posicionamento acerca da possibilidade ou não da concessão de medidas liminares ex officio:

“A nosso sentir, a resposta a esta complexa questão depende, necessariamente, da natureza jurídica da tutela liminar a ser deferida de ofício pelo juiz, se cautelar ou antecipada. É que, na 1a hipótese, é perfeitamente possível a concessão de medidas acautelatórias destinadas a preservar a pretensão futura, mesmo que não haja pedido expresso neste sentido, dado que o juiz está investido do chamado poder geral de cautela, que lhe permite conceder medidas acautelatórias independentemente de pedido (CPC, art. 797). Já em se tratando de antecipação do próprio direito material, a lei exige, para o seu deferimento, requerimento expresso do autor (CPC, art. 273, caput)”. 

Neste ponto, confrontamo-nos com posiscionamentos divergentes, sendo este último, da não possibilidade de concessão de liminar ex officio em sede de Ação Civil Pública Ambiental, o esmagador entendimento dos Tribunais Brasileiros até a atualidade.

1.2. Proibição de concessão de liminar:

Diversas são as leis infraconstitucionais que vedam e limitam a concessão de medida liminar em ação civil pública ou coletiva. Dentre elas encontramos a proibição de concessão de liminar contra ato do Poder Público sempre que haja vedação legal à concessão de providência semelhante em mandado de segurança (Lei n. 8.437/92, art. 1°), em síntese, haverá vedação de concessão de medida liminar sempre que a demanda versar:

- Contra ato do Poder Público de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução (Lei n. 12016/09, art. 5°, I);

- Contra despacho ou decisão judicial que possam ser modificados por meio de recurso ou correição (Lei n. 12016/09, art. 5°, II);

- Se o objeto da cautela visar à reclassificação ou equiparação de servidores públicos, ou à concessão de aumento ou à extensão de vantagens funcionais (Lei 4.348/64, art. 5°);

- Para obter pagamento e vencimentos e vantagens pecuniária (Lei 5.021/66, art. 1°, § 4°);

- Se a liminar esgotar, no todo ou em parte, o objeto da ação (Lei 8.437/92, art. 1º, § 3°);

- Antes de se ouvir a Fazenda Pública (Lei 8.437/92, art. 1º, § 3°). 

No bojo de Ação Civil Pública para tutela de meio ambiente, nos interessa apenas a proibição da não concessão de medida liminar sem antes ouvir a Fazenda Pública. A lei 8.437/85, em seu artigo 2°, caput, estabelece que “ no mandado de segurança coleitvo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas”. 

Apensar da omissão legislativa é óbvio que, em ação civil pública ambiental, tendo em vista a possibilidade da sociedade se expor ao risco de uma grave lesão, muitas vezes irreversíveis e incalculáveis financeiramente, é que se deve dar uma interpretação mais abrandada ao dispositivo referido, visto que, nas palavras de Hugo Nigro Mazzilli, “essa exigência só terá razoabilidade se não significar denegação de acesso efetivo à prestação jurisdicional; a se entender o contrário, cairíamos em flagrante inconstitucionalidade, pois o cumprimento formal da exigência poderia inviabilizar a eficácia do acesso à jurisdição”.

Ora, é inconcebível a idéia de que, ante a iminência de um risco ambiental ou na propagação do mesmo já outrora iniciado, tenha o magistrado e a população representada pelo legitimado ativo na ACP, que esperar manifestação da Fazenda Pública, ainda que por um prazo de setenta e duas horas, vez que danos ambientais põem em risco a saúde, integridade física, psicológica e por vezes moral de toda a população, podendo gerar conseqüências catastróficas, como no caso de derramamento de petróleo em mar territorial, desmatamento de vegetação em áreas de preservação permanente, situações estas que em questão de segundos poderá ocorrer a propagação desmedida do dano. 

Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 5°, caput, assegura a todos indistintamente o direito à vida e à segurança como sendo direitos e garantias fundamentais. A obtenção de um meio ambiente equilibrado e sadio nada mais é do que um dos meios, senão o principal, para a garantia e efetividade do direito a uma vida digna, segura e de qualidade. Sabe-se que os direitos e garantias fundamentais individuais e coletivos, são os pilares constitucionais, a base de nosso ordenamento jurídico, devendo ser a qualquer tempo e modo perseguidos pelo operador do direito, em busca de sua efetividade. 

Ora, uma regra processual não pode aniquilar de modo algum a possibilidade de efetividade da tutela desses direitos constitucionalmente previstos. Além do mais, a Carta Magna em diversos dispositivos consagra a proteção ambiental, seja nos capítulos voltados à atividade econômica, propriedade, etc, tanto é que reservou um capítulo específico para tratar sobre o meio ambiente. 

O artigo 225, caput do referido diploma já estudado anteriormente assegura a todos têm o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. Um artigo de lei infranconstitucional não pode criar regras que obstem a efetivação e proteção do meio ambiente, visto que sua função primordial do Poder Público, no caso representado pela Fazenda Pública, é o de auxiliar na proteção e preservação deste direito, seja processual ou administrativamente.  

No escopo de mitigar o rigor do artigo 2° da lei n. 8.437/92, o Supremo Tribunal Federal proferiu acórdão no sentido de ser viável tal mitigação, sempre em que houver a possibilidade de graves danos decorrentes da demora do cumprimento liminar. Vejamos:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS. MENOR CARENTE. LIMINAR CONCEDIDA SEM PRÉVIA MANIFESTAÇÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE. HIPÓTESE EXCEPCIONAL. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE. PRECEDENTES DO STJ. DESPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. 1. Excepcionalmente, o rigor do disposto no art. 2º da Lei 8.437/92 deve ser mitigado em face da possibilidade de graves danos decorrentes da demora do cumprimento da liminar, especialmente quando se tratar da saúde de menor carente que necessita de medicamento. 2. Nos termos do art. 196 da Constituição Federal, a saúde é direito de  todos e dever do Estado. Tal premissa impõe ao Estado a obrigação de fornecer gratuitamente às pessoas desprovidas de recursos financeiros a medicação necessária para o efetivo tratamento de saúde. 3. O Sistema Único de Saúde é financiado pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, sendo solidária a responsabilidade dos referidos entes no cumprimento dos serviços públicos de saúde prestados à população. Legitimidade passiva do Município configurada. 4. Recurso especial desprovido.”( REsp n. 439.833-SP, 1ª T. STJ, v.u., j. 28-03-06, rel. Min. Denise Arruda, DJU, 24-04-06, p. 354). 

                  No mesmo sentido decidiu o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMINAR POR SUPOSTA OFENSA AO ART. 2º DA LEI 8.437/92. DANO AO MEIO AMBIENTE. REQUISITOS PRESENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Em sede de ação civil pública que visa a resguardar o meio ambiente, na defesa de interesses coletivos e difusos, possível é a aplicação da tutela específica de urgência, diante da previsão contida nos arts. 19 e 21 da Lei nº 7.347/85, sendo lícito ao juiz decidir sobre a liminar initio litis, conforme determina o art. 12 da lei que disciplina a ação civil pública, em face da relevância do fundamento da demanda e de justificado receio de ineficácia do provimento final. 2. Em se tratando de meio ambiente, o perigo de dano irreparável é patente, uma vez que o retardamento no combate à atividade supostamente nociva ao meio ambiente poderá acarretar efeitos potencialmente destruidores e irreversíveis. 3) Recurso conhecido e não provido.” ( Agravo de Instrumento com pedido de efeito suspensivo 326442200780600000. Rel. Min. Antônio Abelardo Benevides Moraes. 3ª Câmara Cível. Julgamento: 29.09.08. Registro: 07.10.08) 

Sobre a limitação de concessão de medidas cautelares em sede de ação civil pública, observa o jurista Nelson Nery Jr:

“pelo princípio constitucional do direito de ação (CF 5° XXXV), o jurisdicionado terá direito de obter do Poder Judiciário tutela jurisdicional adequada. Caso seja necessária a concessão de liminar, como a tutela adequada, o juiz deverá concedê-la, haja ou não previsão da lei para a concessão de liminares. A vedação da lei para a concessão de liminares somente poderá ser aplicada pelo juiz se não ofender o princípio constitucional do direito de ação.”  

1.3. Impugnações à decisão sobre a liminar:

Nas ações civis pública de cunho ambiental, existem duas maneira de se impugnar às decisões concessivas e denegatórias de liminar. Uma delas, de acesso a todos os interessados, é a impugnação recursal, a outra, instrumento exclusivo das pessoas jurídicas de Direito Público interno ou pelo Ministério Público, é a possibilidade de pedido de suspensão de liminar. 

O recurso cabível contra estas decisões concessivas ou denegatórias de medidas de urgência será o agravo de instrumento, jamais o agravo retido, por se tratar de medida de cunho interlocutório, mesmo após á mudança legislativa do artigo 522, caput do Código de Processo Civil, tão pouco se aplicará o previsto no inciso II, do artigo 522 do mesmo diploma legal, visto que estas decisões encontram-se amparadas na exceção do próprio artigo 522, in fine, como se observa a seguir com a transcrição literal do artigo supra referido:

Art. 522. Das decisões interlocutórias caberá agravo, no prazo de 10 (dez) dias, na forma retida, salvo quando se tratar de decisão suscetível de causar à parte lesão grave e de difícil reparação, bem como nos casos de inadmissão da apelação e nos relativos aos efeitos em que a apelação é recebida, quando será admitida a sua interposição por instrumento. (grifo meu)

                 Não pode ser o agravo retido, pois a parte não terá interesse processual em tal medida processual, tendo em vista a possibilidade da perda do objeto pretendido. Ora, as decisões concessivas ou denegatórias de medidas de urgência nas Ações Civis Públicas Ambientais não tem natureza outra senão de decisões suscetíveis de causar à parte lesão grave ou de difícil reparação, justificando-se pela própria natureza do direito pretendido, meio ambiente saudável, bem de uso comum do povo, sem distinção ou restrição.  

É importante salientar que o caput do artigo 12 da lei 7347/85 prevê a interposição de agravo como recurso cabível contra as decisões que versarem sobre medidas de urgência, não especificando se o mesmo se trata de agravo retido ou de instrumento, momento em que nos redirecionamos às regras do CPC, obedecendo o mandamento do artigo 19, caput da lei 7347/85, o qual ensina que aplicar-se-á à ação civil pública, o Código de Processo Civil, naquilo em que não contrarie suas disposições.   

RESULTADOS:

No tocante à possibilidade de concessão ex officio de medidas liminares, após a análise de diversos posicionamentos concluímos que, de fato, a lei 7347/85 é omissa a respeito da previsão de concessão de medidas liminares ex officio, seja no bojo de ação cautelar ou principal. A referida lei somente faz a previsão da concessão de medidas liminares em caráter geral, não especificando no caso, se podem ser concedidas ex officio, se cabíveis no bojo de ação cautelar, principal ou em ambas, o que nos leva a adotar este último posicionamento. A lei 8078/90 em seu artigo 84, § 4°, prevê a hipótese da atuação ex officio do juiz no caso de imposição da multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, sendo silente quanto à concessão da medida liminar ex officio. 

Deste modo, sobra-nos socorrer do diploma processual, o qual, em seus artigos 797 e 273 estipula que, o juiz somente poderá antecipar os efeitos da tutela no caso de requerimento da parte, ao passo que, as medidas cautelares poderão ser concedidas em casos excepcionais e autorizados em lei, sem a audiência das partes. Este último caso refere-se ao poder geral de cautela, como já afirmado por Marcelo Dantas. 

Já as restrições e limitações à concessão de medidas liminares em ação civil pública ambiental, devem ser interpretadas e utilizadas de maneira restrita, e desde que não levem ao perecimento do direito a ser tutelado. Neste caso em especial, como bem afirma Athos Gusmão Carneiro, “o direito constitucional a uma jurisdição eficaz suplantará as limitações estabelecidas em lei ordinária”. 

Portanto concluímos que, acerca das restrições impostas à concessão de liminares contra a Fazenda Pública pelo artigo 1º da lei n. 8437/92, é de se salientar que, além de serem consideradas ofensivas à CF/88, o seu rigor vem sendo abrandado quando estão em jogo valores fundamentais. Como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado faz parte deste rol de valores, o conteúdo da norma há de ser mitigado nesta seara. 

Neste passo, é possível toda e qualquer concessão de provimento emergencial em sede de ação civil pública, dependendo da intenção da parte, podendo ter natureza cautelar-preventiva, ou satisfativa com a imediata entrega do bem da vida pretendido. Além do mais, podem ser concedidas initio litis, sem oitiva da parte contrária, caso se deseje uma tutela antecipada, ou mesmo uma tutela cautelar, sendo que neste último caso possível se faz a concessão ex officio, ou em qualquer outro momento processual.      

BIBLIOGRAFIA:

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005.

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