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TERMO DE REFERÊNCIA: FERRAMENTA ESTRATÉGICA NOS PROCESSOS LICITATÓRIOS


Autoria:

Luciano De Souza


Servidor público, graduado em Gestão Pública e especialista em Administração Pública pela Faculdade Internacional de Curitiba.

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Resumo:

Este artigo visa demonstrar que através da elaboração eficiente do termo de referência, pode-se adquirir ou contratar com qualidade, utilizando normas, certificações e padrões de qualidade para definir os objetos de licitações públicas.

Texto enviado ao JurisWay em 14/11/2012.



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TERMO DE REFERÊNCIA:

Ferramenta estratégica nos processos licitatórios

  

RESUMO

 

Processos licitatórios são executados pelo Estado para aquisição de materiais, bens e serviços através da seleção de fornecedores externos tanto nos casos mais simples quanto nos mais complexos. Para nortear o que se almeja adquirir ou contratar, critérios devem ser estabelecidos no edital de licitação, o conjunto de critérios para estabelecer quando, como e o que deve ser adquirido ou contratado resulta na construção do termo de referência. Este artigo visa demonstrar que através da elaboração eficiente desta ferramenta estratégica, pode-se adquirir ou contratar com qualidade, utilizando normas, certificações e padrões de qualidade para definir os objetos de licitações públicas, atentando para os preceitos legais que regem os atos administrativos do Estado, resultando na aplicação eficiente de recursos públicos para esta finalidade. Visa ainda, evidenciar que a efetividade de um termo de referência só pode ser alcançada quando este é elaborado de forma multidisciplinar, envolvendo diversas áreas da Administração Pública.

 

Palavras-chave: termo de referência 1. processo licitatório 2. eficiência 3.

 

Introdução

 

Ao elaborar um processo licitatório, os princípios grassados no artigo 37 da Constituição Federal de 1.988, assim como os expostos no artigo 3º da Lei nº 8.666/93, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, devem ser fielmente respeitados para permitir que este ato administrativo seja executado conforme o regramento legal.

 

Dentre os princípios constitucionais, está o princípio da eficiência que de uma forma simples pode ser definido como fazer algo da melhor forma possível. Pode-se notar que este é um princípio gerencial que aliado aos princípios da eficácia e efetividade, possibilitará que a Administração Pública em seus atos possa obter melhores resultados através de uma gestão estratégica para que de forma satisfatória, os recursos públicos sejam aplicados da melhor forma possível atingindo os objetivos e metas estabelecidos.

 

A exposição neste artigo sobre a elaboração de termos de referência se baseará nestes três princípios gerenciais, nos princípios legais citados anteriormente e na demonstração de algumas adoções de certificações, normas de qualidade e padronizações. Desta forma, pretende-se desfazer a imagem que é quase impossível obter materiais, bens e serviços de qualidade através de processos licitatórios.

 

            Serão expostas algumas questões acerca de padronizações nos processos de aquisição, considerações dos Tribunais de Contas, Ministério Público e de alguns estudiosos acerca da utilização de certificações, padrões de qualidade e ambientais em certames.

 

O poder das Compras Governamentais no Brasil

 

            Vários relatórios e documentos técnicos apontam que as compras públicas movimentam recursos estimados em 10% do PIB de nosso país. Considerando o PIB de 2010 que totalizou R$ 3.675 trilhões, cerca de R$ 367 bilhões foram movimentados pelas compras públicas em vários setores da economia. Considerando esta questão, o prefácio do Guia de Compras Públicas Sustentáveis, do Comitê de Qualidade da Gestão Pública do Estado de São Paulo, destaca a importância do gestor público com relação à expressividade das compras governamentais na economia brasileira da seguinte forma:

 

Nesse sentido, é enorme a responsabilidade do gestor público encarregado de definir as regras do jogo para assegurar à livre-concorrência, sem perder de vista o interesse do governante em dispor do melhor produto/serviço, pelo menor preço. É justa a preocupação com o menor preço — principalmente num país em que os recursos públicos são invariavelmente escassos — mas já se foi o tempo em que o melhor edital era aquele que buscava apenas o menor preço. (SÃO PAULO, 2011, grifo nosso).

 

Pode-se perceber a preocupação em definir que atualmente não é passível que seja aceito como fator predominante o menor preço sem critérios de qualidade nas compras públicas. Esta afirmação se deriva da preocupação na aplicação dos recursos públicos da melhor forma possível, sendo assim, os gestores públicos devem se nortear na busca constante de ferramentas estratégicas que possibilitem uma gestão pública eficiente.

 

O termo de referência é uma destas ferramentas, podendo ser definido como um conjunto de critérios que definirá as qualidades do que pretende ser adquirido ou contratado pela Administração Pública. Antes de adentrar diretamente neste assunto, um breve descritivo sobre a definição de Licitação será exposto neste artigo, pois um termo de referência é somente uma parcela de um edital de licitação e na elaboração desta ferramenta, é primordial possuir entendimento acerca da execução de processos licitatórios.

 

Licitação

 

Inicialmente, deve-se atentar que toda contratação de terceiros para compra e venda de bens, prestação de serviços e execução de contratos, deve ser antecedida de licitação. É o que está exposto no inciso XXI, do artigo 37 da Constituição Federal de 1.988, que diz o seguinte:

 

XXI - Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (BRASIL, 1988).

 

A Lei das Licitações, Lei nº 8.666/93, em seu artigo 2º, regulamenta o artigo citado acima, versando que:

 

Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. (BRASIL, 1993).

 

            A execução de processos licitatórios deve seguir as modalidades específicas estabelecidas no artigo 22 da referida Lei de Licitações. São modalidades de licitação:

Art. 22. [...]

I - concorrência;

II - tomada de preços;

III - convite;

IV - concurso;

V - leilão. (BRASIL, 1993).

            Além das modalidades estabelecidas pela Lei nº 8.666/93, outra modalidade de licitação foi instituída pela Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002. Esta modalidade é o pregão que deve ser utilizada na aquisição de bens e serviços comuns, ou seja, que possam ter seus padrões de desempenho e qualidade mensurados. Processos nesta modalidade podem ser realizados de forma presencial ou eletrônica.

 

            Pode-se então observar que o Poder Público deve executar processos licitatórios para contratar fornecedores externos e estes processos além de respeitar os ditames legais, devem suprir efetivamente a necessidade em foco da Administração Pública.

 

Considerando estes fatores, Celso Antônio Bandeira de Mello, define a licitação como:

 

[...] um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados e com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. (MELO, 2006, p. 492).

 

Com relação à vantagem a ser obtida pelo Estado, Érico Hack explana que existem variações com relação a este fator, definindo que:

 

Geralmente a vantagem deriva da união entre a qualidade da prestação recebida e a onerosidade do que será devido ao prestador. Dependendo do objeto do contrato, um elemento preponderá sobre o outro, tornando-se mais importante para a avaliação do processo. Ambos estarão sempre presente, mesmo nos casos de menor preço, pois nestes existem requisitos de qualidade mínima que devem ser observados. (HACK, 2008, p. 102).

 

Este mesmo autor afirma ainda que a licitação é “[...] uma verdadeira relação de custo-benefício, na qual se procura, para a Administração, a melhor relação.” (HACK, 2008, p. 102).

 

Analisando tais considerações, pode-se afirmar que mesmo nas aquisições com critério de julgamento pelo menor preço ofertado, deve-se primar pela qualidade do objeto. Considerando este fator não se pode considerar que, por exemplo, ao se pretender adquirir um grampeador de mesa, um item simples, este deva ser caracterizado somente como “grampeador de mesa”, outras especificações como quantidade de folhas suportadas, tipo de grampo e quantidade suportada, material de fabricação dentre outros fatores devem ser considerados. O que se pretende com esta afirmação é que para se almejar qualidade, mesmo na aquisição de um simples item, requisitos mínimos devem ser estabelecidos para viabilizar esta questão.

 

A Lei nº 8.666/93 em seu artigo 14, diz que “nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto [...]” (BRASIL, 1993), o inciso I do artigo 15 da mesma lei determina o seguinte:

 

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

 

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; (BRASIL, 1993, grifo nosso).

 

Como este processo de caracterização do objeto está diretamente vinculado ao termo de referência, deve-se atentar que não é permitida a utilização de todo o tipo de especificação técnica em sua elaboração, conforme será demonstrado posteriormente. Os princípios que norteiam os processos licitatórios devem ser seguidos com intuito de mitigar a possibilidade de irregularidades que as caracterizações possam infringir na execução deste ato administrativo. Estes princípios estão descritos no artigo 3º da Lei nº 8.666/93 da seguinte forma:

 

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, [...] legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (BRASIL, 1993, grifo nosso).

 

Desta forma, deve-se seguir tais princípios, consultando sempre o corpo jurídico do ente para sanar qualquer dúvida quanto aos critérios que são passíveis ou não de serem utilizados em termos de referência para caracterizar os requisitos mínimos desejados em cada caso.

 

Termo de Referência

 

O documento Termo de Referência orientações para redação do Instituto de Terras, Cartografia e Geociências do Estado do Paraná, define o termo de referência como:

 

[...] um instrumento de gestão estratégica. Visto que as metas estratégicas do governo estão vinculadas a execução de inúmeros projetos, o Termo de Referência e uma poderosa ferramenta que pode ajudar a alcançar os objetivos da organização em que trabalhamos e a concretizar o plano de governo.

O Termo de Referência pode ter 1 pagina ou dezenas de paginas. Pode levar algumas horas para ser elaborado ou pode exigir muito mais tempo. Tudo depende da complexidade do produto que se deseja e da metodologia para produzi-lo. (PARANÁ, 2007, p. 4).

 

O mesmo documento estabelece que o termo de referência “[...] define com precisão as metas, os recursos, os prazos, os controles de qualidade. [...] redigir um Termo de Referência acaba sendo um valioso exercício de planejamento.” (PARANÁ, 2007, p. 5).

 

Atentando para estas considerações, pode-se afirmar que o termo de referência é uma ferramenta estratégica de gestão que visa à obtenção de resultados efetivos estabelecendo padrões para tal finalidade. Citando ainda o referido documento, pode-se considerar que o termo de referência também possui a função de “[...] atrair bons fornecedores. Pois, bons fornecedores são seletivos. Eles nem sempre respondem a qualquer oferta de trabalho. [...].” (PARANÁ, 2007, p. 5).

 

Se um processo licitatório é executado sem um termo de referência, sem critérios de qualificação mínima sobre o que se deseja adquirir, inevitavelmente a qualidade desta aquisição será inexistente, pois sem base para comparação, praticamente qualquer produto estará apto para competir no certame. Quando ocorre uma aquisição de má qualidade, o impacto é enorme sobre o erário público. Se um determinado produto possui baixa qualidade, a vida útil deste será reduzida ou sequer, atenderá a necessidade de uso resultando em dispêndios e novas contratações para suprir a compra ineficiente.

 

Com relação à composição técnica do objeto, o documento define que:

 

O Termo de Referência representa a forma com que os técnicos especialistas podem auxiliar os advogados. Na maioria dos casos, o Termo de Referência acaba sendo utilizado como um anexo ao Edital de Licitação. Ao tratar de assuntos muito específicos do ponto de vista técnico, o Termo de Referência permite que o Edital de Licitação seja mais sucinto e objetivo [...]. (PARANÁ, 2007, p. 6, grifo nosso).

 

Ao definir que o termo de referência é a forma existente para auxílio na elaboração do edital de licitação, deve-se atentar que este é um fator multidisciplinar, ou seja, o departamento de licitação não é capaz de definir o objeto e ser licitado considerando todos seus fatores esta é uma responsabilidade da área envolvida na aquisição. Por exemplo, se há necessidade da aquisição de um trator agrícola, técnicos ligados a agricultura e mecânica, devem mensurar o que se deseja com relação à usabilidade deste bem, definindo claramente critérios mínimos para atender esta finalidade.

 

O departamento de licitação não possui capacidade para determinar tais condições e sem a participação efetiva de técnicos das diversas áreas da Administração Pública, a elaboração eficiente de um termo de referência não será possível.

 

Várias estratégias vêm sendo utilizadas na busca de aquisições eficientes em todas as modalidades de licitação, principalmente no pregão, modalidade com fama de ser responsável por aquisições de péssima qualidade pelo critério de julgamento de menor preço, o que não é verdade, pois esta modalidade não impede que produtos e serviços de qualidade sejam adquiridos pelo melhor preço.

 

Dentre as estratégias, pode-se citar a padronização na aquisição de determinados materiais e bens. A prefeitura da cidade de São Paulo, por exemplo, padroniza a aquisição de mobiliário através de portarias que devem ser seguidas por todos os órgãos ligados a este ente. Assim, ao elaborar um processo licitatório os itens serão padronizados evitando retrabalhos e aquisições fora da especificação mínima aceita pelo município.

 

Como exemplo para demonstração da forma adotada por este município, pode-se citar um móvel simples, utilizado em todas as repartições públicas: uma cadeira giratória.

A padronização para aquisição deste bem móvel é regulamentada pelo município, através da Portaria nº 69 de 03 de julho de 2009 da Secretaria de Modernização, Gestão e Desburocratização. A portaria trata desde a destinação até os padrões ergonômicos que o mobiliário deve possuir para atender os requisitos mínimos para classificação em um certame, através de conformidades técnicas e atendimento a normas de regulamentação.

 

Como meio de padronização, são solicitadas certificações através de normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT sendo estas as Normas Brasileiras – NBR. É exposto na portaria conformidade com as normas ABNT – NBR para os seguintes itens deste bem:

 

         Dimensões;

         Estabilidade do assento e encosto;

         Resistência conjugada entre assento e encosto.

 

Para este mesmo padrão de normatização, o item 7.3 da Portaria nº 69 de 03 de julho de 2009 da Secretaria de Modernização, Gestão e Desburocratização, estabelece que:

 

A comissão se reserva o direito de exigir, sob pena de desclassificação, os seguintes Laudos conclusivos para as amostras que julgar necessário (sem ônus para a PMSP):

 

LEVANTAMENTO DIMENSIONAL E DE ERGONOMIA – NBR 13962/2006, item 4.2. e NR 17;

CARGA ESTÁTICA NO APÓIA BRAÇOS (HORIZONTAL E VERTICAL) – NBR

13962/2006, itens 6.3.3. e 6.3.4. (SÃO PAULO, 2009).

 

            Além destes critérios, catálogo e amostra do bem ofertado também são exigidos para a classificação do mesmo no certame. Pode-se notar que através da normatização de um mobiliário simples, requisitos mínimos de qualidade são exigidos por meio de compatibilidade com normas técnicas, podendo evitar aquisições de bens com qualidade inferior, vida útil reduzida e que possam causar impactos na saúde dos servidores públicos relativos à falta de padrões ergonômicos.

 

            Outras certificações têm sido adotadas como critério de seleção de qualidade em processos licitatórios por vários órgãos governamentais. No caso de contratações de serviços, a exigência de requisitos de qualificação técnica dos profissionais quando comprovada sua necessidade, pode ser utilizada. O Tribunal de Contas da União, na Decisão nº 767/98, mostra que a Lei nº 8.666/93 não proíbe tal exigência:

 

35. Conforme estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XXI, há a permissão, nas licitações públicas, de exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, pois caracterizam-se como instrumentos eficazes de garantia [...] " 8.Oficiando no aludido TC-009.987/94-0, o Ministério Público, ao se pronunciar, citou trecho do ensinamento do Professor Adilson Abreu Dallari a respeito do assunto, abaixo transcrito: "... a supressão da letra "b", deveras procedida pelo veto Presidencial, não proíbe o estabelecimento de requisitos de capacitação técnico-operacional, mas sim, retira a limitação específica relativa a exigibilidade de atestados destinados a comprová-la, deixando que a decisão quanto a essa questão fique ao critério da autoridade licitante, que deve decidir quanto ao que for pertinente, diante de cada caso concreto, nos termos do art. 30, II" [...].  (BRASIL, TCU, DC-0767-45/98-P, Sessão: 11/11/1998, Relator: Adhemar Ghisi, 1998).

 

            Considerando a decisão proferida pelo TCU, caso seja necessário e comprovada à necessidade da qualificação de equipe técnica no caso de serviços e a qualificação com relação a atendimento de requisitos previstos em lei especial sendo este último critério estabelecido pelo inciso IV do artigo 30 da Lei nº 8.666/93, estes poderão ser requeridos nos termos de referência. A Lei nº 9.933/99, que “Dispõe sobre as competências do Conmetro e do Inmetro [...] e dá outras providências.” (BRASIL, 1999), estabelece em seu artigo 1º que: “Todos os bens comercializados no Brasil, insumos, produtos finais e serviços, sujeitos a regulamentação técnica, devem estar em conformidade com os regulamentos técnicos pertinentes em vigor.” (BRASIL, 1999).

 

            Como a Lei nº 9.933/99 é uma Lei Especial, então pode-se entender que critérios comprovadamente relacionados com a regulamentação técnica de materiais, bens e serviços que impactem diretamente sobre a qualidade do objeto a ser licitado, possam ser utilizados como qualificação técnica em certames conforme preconiza o inciso IV do artigo 30 da Lei nº 8.666/93.

 

            Esta questão norteia o exemplo citado anteriormente na padronização de mobiliário pela Prefeitura da Cidade de São Paulo, que adota as normas da ABNT como fatores de habilitação para aquisição destes bens móveis.

 

Outras regulamentações também têm sido utilizadas nos termos de referência na busca de mensurar outras qualidades nas aquisições públicas, como por exemplo, produtos que consomem menos energia elétrica e que atendam a normas ambientais em seu processo de produção e descarte, visando aquisições ambientalmente sustentáveis.

 

            Esta preocupação deriva-se da recente preocupação com o desenvolvimento sustentável. Sendo assim, ao se elaborar um termo de referência, além de estabelecer critérios para a mensuração da qualidade do que se pretende adquirir deve-se atentar também para o impacto ambiental ocasionado na produção e utilização deste produto, optando pela utilização de certificações e regulamentações que determinem o impacto causado sem infringir a livre concorrência nos certames. Em nossa Carta Magna, já se pode notar referências para possibilitar compras públicas sustentáveis, o artigo 170, inciso VI, estabelece que:

 

“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;” (BRASIL, 1988).

 

            Mesmo possuindo margem constitucional para tal, infelizmente, muitos gestores ainda não atentam para o valor social que esta atitude pode refletir na sociedade. O Guia de Compras Públicas Sustentáveis, do Comitê de Qualidade da Gestão Pública do Estado de São Paulo, retrata a questão da seguinte forma:

 

Embora o Brasil tenha avançado bastante na direção da transparência dos processos, ampliando o controle social e reduzindo o risco de fraudes, o modelo vigente que ainda inspira a maioria dos editais de licitação no país é absolutamente omisso em relação a uma premissa fundamental: ser sustentável. (SÃO PAULO, 2011, p. 11).

 

            No âmbito do Governo Federal, a Instrução Normativa nº 01 de 19 de janeiro de 2010, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, atentando para esta nova vertente, estabelece critérios ambientais para aquisição de bens, serviços e obras para esta esfera do Poder Público. O artigo 5º da referida instrução em todo seu contexto fixa critérios para a aquisição de bens e serviços estabelecendo que:

 

Art. 5º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, quando da aquisição de bens, poderão exigir os seguintes critérios de sustentabilidade ambiental:

 

I – que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado,

atóxico, biodegradável, conforme ABNT NBR – 15448-1 e 15448-2;

II – que sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares;

 

III – que os bens devam ser, preferencialmente, acondicionados em embalagem

individual adequada, com o menor volume possível, que utilize materiais recicláveis, de forma a garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento; e

 

IV – que os bens não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (PBDEs).

 

§ 1º A comprovação do disposto neste artigo poderá ser feita mediante apresentação de certificação emitida por instituição pública oficial ou instituição credenciada, ou por qualquer outro meio de prova que ateste que o bem fornecido cumpre com as exigências do edital.

 

§ 2º O edital poderá estabelecer que, selecionada a proposta, antes da assinatura do contrato, em caso de inexistência de certificação que ateste a adequação, o órgão ou entidade contratante poderá realizar diligências para verificar a adequação do produto às exigências do ato convocatório, correndo as despesas por conta da licitante selecionada. O edital ainda deve prever que, caso não se confirme a adequação do produto, a proposta selecionada será desclassificada. (BRASIL, 2010, grifo nosso).

            Pode-se notar a preocupação ambiental exprimida pela Instrução Normativa abordando desde os processos de produção, estabelecendo critérios para utilização de materiais recicláveis neste processo, até a fixação de parâmetros seguros para substâncias nocivas a saúde e ao meio ambiente. Apesar de estes critérios serem estabelecidos para esfera federal, muitos municípios já estão se embasando nos fatores ambientais para a elaboração de termos de referência, visando aquisições com menor impacto ambiental.

 

Como exemplo, pode-se citar a solicitação de conformidade com o selo Procel em alguns termos de referência. Conforme publicado no site da Eletrobrás, este selo foi instituído pelo Decreto Presidencial de 8 de dezembro de 1.993 e visa mensurar a eficiência energética de cada categoria de produtos utilizando uma escala da letra A até a letra E, quanto menos energia o produto consumir, mais próximo da letra A este será enquadrado. O selo foi desenvolvido pela Eletrobrás com parceria do Inmetro para concessão deste aos fabricantes. O site do programa informa os seguintes grupos de produtos eletroeletrônicos que podem ser contemplados com o selo:

 

         Bombas elétricas;

         Coletores solares e reservatórios térmicos;

         Condicionares de ar;

         Congeladores;

         Lâmpadas a vapor de sódio e fluorescentes;

         Lavadoras de roupa;

         Módulos fotovoltaicos;

         Motores de indução;

         Reatores para lâmpadas a vapor de sódio e fluorescentes;

         Refrigeradores e assemelhados;

         Reservatórios térmicos;

         Televisores tradicionais, de plasma, LCD e LED;

         Ventiladores de teto.

 

Pode-se notar a variedade de produtos que podem ter sua eficiência energética considerada na elaboração de termos de referência, priorizando a economia de energia, recursos naturais e públicos.

 

            Outra certificação utilizada frequentemente na aquisição de bens de informática é a Electronic Product Environmental Assestement Tool – EPEAT, um programa que através de conformidade com vários critérios ambientais, possui a finalidade de enquadrar notebooks, desktops e monitores em uma das três classificações disponíveis: Bronze, Prata e Ouro. Segundo o site do programa, esta certificação tem a finalidade de empreender políticas que afirmem um sistema de gestão ambiental considerando:

 

A disponibilização de serviço de coleta, tratamento e descarte de equipamentos e baterias obsoletos;

 

Maior ciclo de vida útil dos equipamentos, por meio da oferta de peças de reposição e de garantias estendidas;

 

Atendimento aos requisitos estabelecidos pela norma IEEE1680;

 

Política de sustentabilidade da empresa. (EPEAT, 2011, tradução nossa).

 

 

            Tal certificação possui grande importância com relação à mensuração dos impactos ambientais que estes produtos causam desde seu processo de fabricação, utilização até o término de sua vida útil. Para conseguir a certificação no nível Ouro, o fabricante deve atender todos os 23 critérios requeridos e no mínimo 75% dos critérios opcionais. Dentre estes critérios, pode-se citar o controle de substâncias nocivas a saúde nos parâmetros da diretiva RoHS - Restriction of Certain Hazardous Substances o atendimento ao padrão IEEE 1680, que leva em consideração cinqüenta e um critérios ambientais na fabricação, uso e descarte de microcomputadores e possuir fontes de alimentação com eficiência energética mínima de 80%.

           

            Por exemplo, considerando um computador com potência máxima de 300 watts em funcionamento sem a certificação EPEAT Ouro, 40% do consumo de energia deste equipamento será perdido pelo aquecimento da fonte de alimentação que possuirá somente 60% de eficiência energética, ou seja, 40% do consumo será desperdiçado pelo aquecimento de componentes internos, enquanto um equipamento certificado poderá atingir até 90% de eficiência energética contra 10% de perda na geração de calor.

 

Quanto menor a eficiência energética da fonte de alimentação, mais próximo de sua potência máxima esta terá que trabalhar para compensar o aquecimento interno, resultando em maior consumo de energia elétrica no funcionamento do computador. Esta referência é um exemplo acerca somente do consumo de energia, mas conforme relatado anteriormente, esta certificação mensura os critérios ambientes desde o processo de fabricação até a utilização final dos equipamentos de informática, fatores relevantes para máquinas com vida útil reduzida devido aos avanços tecnológicos.

 

            Mas atentando para a ampla concorrência conferida pelos princípios que norteiam a execução dos processos licitatórios, vários licitantes que não possuem a certificação EPEAT tentam impugnar a exigência desta nos editais. O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, no processo nº 7.508/09, que trata sobre o pedido de impugnação do edital de pregão eletrônico nº 001/2009 – PROMOEX, solicitando a remoção da exigência de computadores com certificação EPEAT Prata ou superior, estabelece o seguinte:

 

Em resposta à solicitação de impugnação, apresentada em tempo hábil pela empresa DATEN TECNOLOGIA LTDA, CNPJ n° 04.602.789/0001-01, para a exclusão do item com referência à certificação EPEAT, temos a considerar:

- As exigências contidas no Edital estão em conformidade com a Lei N° 8.666,93, em conjunto com o fato de que o governo e suas instituições estejam alinhados à nova ordem mundial com relação ao uso racional de energia e respeito ao meio ambiente, utilizando produtos que evitem a agressão e a poluição dos recursos naturais [...]. (BAHIA, TCMB, Proc. 7508/09, 2009, p. 3, grifo nosso).

 

Prosseguindo da seguinte forma:

 

[...] Em consulta, nesta data, ao site do EPEAT, encontramos listados 71 equipamentos desktop de fabricação nacional, com classificação entre Silver e Gold, que atendem ao solicitado no edital e o total de 157 notebooks que também atendem ao solicitado. Isso descaracteriza por completo a solicitação de impugnação da empresa DATEN uma vez que mostra que temos uma grande quantidade de equipamentos de fabricação nacional, que atendem às exigências em questão e, portanto em condições de participarem do certame [...].

 

CONCLUSÃO: Diante dos fatos acima expostos, sugerimos a essa Comissão de Licitação o INDEFERIMENTO da impugnação, uma vez que a competitividade do processo não ficará prejudicada, pois existem inúmeros fabricantes e fornecedores que possuem amplas condições de fornecer equipamentos que atendam às exigências solicitadas [...] e que atendam às exigências mundiais de não agressão ao meio ambiente.

 

É de se registrar, por oportuno, o entendimento do Ministério Público do Estado do Pará, [...] em derredor da impugnação realizada pela empresa Daten Tecnologia Ltda. ao Edital nº 028/2009, que se constitui em entendimento amplamente majoritário dos órgãos licitadores, “in fine”:

 

A definição de qual certificado exigir para os equipamentos adquiridos é critério do comprador; os certificados pela EPEAT são reconhecidos como válidos, os quais inclusive são utilizados em diversos processos licitatórios no território nacional, como o Governo do Estado do Pará, UFRN, TJRN, Prefeitura Municipal de Lagoa Santa, Secretaria de Saúde do Governo de São Paulo e outros que considerem esse certificado como plenamente válido no que se refere à questão ambiental, não sendo em momento algum restritivo [...]. (BAHIA, TCMB, Proc. 7508/09, 2009, p. 3-4-5, grifo nosso).

 

            Pode-se notar que o referido Tribunal de Contas, interpretou que a preocupação ambiental do governo, aliada a disponibilidade de equipamentos nacionais e internacionais que detém a certificação solicitada não são fatores impeditivos a ampla concorrência, elucidando que vários órgãos estão utilizando tal certificação em seus certames.

           

Ao optar pela utilização de certificações ambientais em um termo de referência, o gestor público não estará somente adquirindo um produto que consome menos energia, estará primando principalmente pela sustentabilidade ambiental, pois consumindo menos recursos naturais em sua fabricação, controlando o uso de metais pesados, consumindo menos energia e tendo um descarte correto, estes produtos reduzirão o impacto ambiental ocasionado desde a linha de produção até o fim de sua vida útil.

           

            Com os pequenos exemplos demonstrados neste artigo, pode-se atentar que normas técnicas são instrumentos primordiais para auxiliar na padronização e mensuração de qualidade, mas, nem todas as normatizações podem ser utilizadas como fatores de mensuração de um determinado objeto em um termo de referência. Uma modalidade de certificação de qualidade que gera dúvidas com relação a sua utilização na especificação de objetos em termos de referência, é a da Organização Internacional para Padronização, que são as certificações ISO.

 

            Marçal Justen Filho explana sobre a questão da seguinte forma:

 

A certificação ISO retrata uma certa concepção acerca de excelência no cumprimento de rotinas e técnicas. Isso não significa que tal concepção seja necessária ou adequada à execução de um certo contrato administrativo. Ou seja, muitos dos requisitos indispensáveis à aludida certificação podem ser desnecessários à execução satisfatória do objeto contratual. Por outro lado, é perfeitamente imaginável que a natureza de um contrato específico comporte certas peculiaridades de que a certificação não cogita.

 

[...] Trata-se de que a ausência da certificação ISO não significa inexistência de requisitos de habilitação. Uma empresa pode preencher todos os requisitos para obtenção da certificação, mas nunca ter tido interesse em formalizar esse resultado. [...]. (JUSTEN FILHO, 2008, p. 436, grifo nosso).

           

            O Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.094/2004 – Plenário, que trata sobre a representação de um proponente acerca de uma licitação para a contratação da prestação de serviços de informática, estabeleceu o seguinte sobre o assunto:

 

29. De fato, este Tribunal não tem admitido que a certificação ISO e outras semelhantes sejam empregadas como exigência para habilitação ou como critério de desclassificação de propostas, podendo-se citar, além da Decisão 20/1998 - Plenário, outros precedentes como o Acórdão 584/2004 - Plenário. Todavia, é necessário que se diga que o TCU tem aceitado a utilização desse tipo de certificado não como exigência de habilitação, mas como critério de pontuação [...] constantes da Decisão 351/2002 - Plenário e do Acórdão 479/2004 - Plenário. (BRASIL, TCU, AC-1094-28/04-P, Sessão: 04/08/2004, Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, 2004, grifo nosso).

           

            De acordo com o posicionamento do Ministro Relator, entende-se que as certificações ISO devam ser utilizadas na fase de pontuação e não como desclassificatórias na fase de habilitação técnica, ou seja, compreende-se que a obtenção destas certificações não garante a qualidade do objeto perante outros que não a possuam.

 

            Isto porque as certificações ISO são certificações de processos de produção que atestam que uma determinada empresa cumpre com tais requisitos neste processo, o que não garante diretamente a qualidade do produto, sendo assim, uma empresa pode cumprir todos os requisitos necessários para obtenção de uma certificação ISO 9001, por exemplo, e optar em não se certificar nesta padronização por entender que não é um fator relevante.

           

            A carta de solidariedade de fabricante é outra documentação considerada impeditiva como fator desclassificatório de um licitante pelo Tribunal de Contas da União. Este documento é solicitado em termos de referência principalmente na aquisição de computadores, como tentativa de aquisição de equipamentos de primeira linha fornecidos por representantes autorizados de determinados fabricantes. No Acórdão nº 0539/2007 – Plenário, o Ministro Relator Marcos Benquerer expõe o seguinte sobre:

 

25. Para melhor elucidar a questão, transcrevemos, a seguir, trecho do Voto condutor do Acórdão n. 223/2006 - Plenário, no qual o Excelentíssimo Ministro-Relator, Benjamin Zymler, posiciona-se em relação à exigência de carta de solidariedade:

Contudo, se a exigência da declaração de solidariedade não puder ser enquadrada na documentação prevista nos arts. 28 a 32 da Lei de Licitações, então será descabida [...].

 

26. Vimos, então, que o Tribunal não admite a exigência de carta de solidariedade como critério de habilitação, haja vista que ela deixa ao arbítrio do fabricante indicar as empresas participantes da licitação, pois esse documento pode ser negado a algumas delas em benefício de outras. (BRASIL, TCU, AC-0539-13/07-P, Sessão: 04/04/2007, Relator: Ministro Marcos Bemquerer, 2007).

 

Pode-se notar então que o entendimento é que a carta de solidariedade pode restringir o número de representantes de um mesmo de fabricante, reduzindo a participação de licitantes em um certame, portanto não deve ser utilizada como critério de habilitação, assim como as certificações ISO. Atentando para estes últimos dois exemplos, pode-se notar que se uma determinada exigência não possuir capacidade efetiva de mensurar a qualidade e a vantagem em um certame, este poderá ser frustrado por este motivo, portanto é primordial que a jurisprudência seja consultada em caso de dúvidas na elaboração de termos de referência.

 

Conclusão

 

            A finalidade deste artigo é demonstrar que as compras públicas devem primar pela eficiência, eficácia, efetividade, qualidade e sustentabilidade além dos princípios legais basilares que a norteiam. Isto se torna possível através da busca constante de parâmetros que possibilitem atingir estes objetivos, como a adoção de padronizações, certificações, normas, manuais e demais instrumentos normativos na elaboração de termos de referência.

 

            Como o Estado só pode fazer o que a lei permite, deve-se ressaltar que é primordial orientar-se nos preceitos legais, na jurisprudência e na doutrina. O trabalho em equipe é um fator predominante para a elaboração de termos de referência de forma eficiente, pois, para cada aquisição ou contratação, o objeto a ser licitado será distinto, demandando uma aliança entre todas as áreas da gestão pública, deixando claro que não há receitas prontas para elaborar termos de referência.

 

            Portanto, ao elaborar um termo de referência, a sintonia entre técnicos de várias áreas da Administração Pública é primordial para que esta ferramenta tenha capacidade efetiva de mensurar a importância, as características mínimas do que se pretende adquirir ou contratar e os valores intrínsecos que estão vinculados na gestão dos recursos públicos para que o termo de referência seja realmente uma ferramenta estratégica nas compras públicas.

           

            Considerando que o Estado visa o bem comum, os gestores públicos devem atentar para o impacto de suas ações perante a sociedade, almejando sempre a melhor forma na aplicação dos recursos públicos considerando a efetividade de seus atos atentando para a nova ordem de gestão gerencial que deve ser adotada pelo Setor Público.

 

Por fim, a utilização de estratégias que visam uma gestão pública eficiente, deve-se nortear no princípio de que o Estado é sustentado pela sociedade e que esta almeja que seus tributos sejam utilizados com responsabilidade da melhor forma possível. A execução das atribuições de um agente público deve-se primar além dos preceitos legais e gerenciais, no afeto em sua função, pois segundo o filósofo Aristóteles "O prazer no trabalho aperfeiçoa a obra."

 

Referências

 

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____. Tribunal de Contas da União. Representação formulada por licitante contra o Escritório de Representação do Ministério da Saúde no Estado da BA. Obrigatoriedade de apresentação de atestado de serviços, já executados, de natureza similar ao licitado. Comprovação do capital social mínimo registrado em Junta Comercial. Livre arbítrio da Comissão de licitação quanto ao julgamento da proposta. Obrigatoriedade de registro do atestado de capacitação técnica em entidade profissional. Procedência. Determinação. Juntada às contas. - Exigência de atestados técnicos de empresas licitantes. Entendimento já firmado pelo Tribunal. Decisão nº 767/98. SINDUSCON/BA - Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado da Bahia e o Ministério da Saúde no Estado da Bahia. Relator: Ministro Adhemar Ghisi. Decisão, 11 de nov. 1998. Disponível em: . Acesso em: 12 de jun. 2011.

 

____. Tribunal de Contas da União. Representação formulada por licitante. Possíveis irregularidades praticadas no âmbito do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC. Concorrência. Ausência de critério de aceitabilidade de preços. Exigências relativas à remuneração e alimentação dos empregados. Vedação à participação de consórcios. Critérios de pontuação relativos à utilização de atestados, locação de mão-de-obra de forma continuada, tempo de experiência dos licitantes, existência de parceria com fornecedor. Processo já apreciado. Suspensão cautelar do certame pelo Tribunal. Audiência dos responsáveis. Justificativas rejeitadas, em parte. Fixação de prazo para anulação do certame. Determinação. - Licitação. Fixação de preços máximos. Quitação com o sistema de seguridade social. Considerações. Acórdão nº 1.094/2004. DNZL Consultoria Empresarial Ltda e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. Acórdão, 04 de ago. 2004. Disponível em: . Acesso em: 13 de jun. 2011.

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