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Resumo:
trata o presente artigo de noções básicas sobre o remédio constitucional mandado de injunção sob a ótica da doutrina e jurisprudência.
Texto enviado ao JurisWay em 17/06/2011.
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O mandado de injunção é previsto constitucionalmente pelo art. 5, LXXI da CRFB/88.
Art. 5, LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;
Na ausência de lei regulamentadora, a jurisprudência e a doutrina tem entendido que cabe aplicar, por analogia, a legislação sobre o mandado de segurança e o CPC.
O mandado de injunção é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais.
A impetração de mandado de injunção coletivo vem sendo admitida nos moldes do mandado de segurança coletivo, sendo os legitimados as mesmas entidades. Neste caso o prejuízo pela ausência da norma regulamentadora afeta a todos os associados da entidade impetrante.
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“Entidades sindicais dispõem de legitimidade ativa para a impetração do mandado de injunção coletivo, que constitui instrumento de atuação processual destinado a viabilizar, em favor dos integrantes das categorias que essas instituições representam, o exercício de liberdades, prerrogativas e direitos assegurados pelo ordenamento constitucional.” (MI 472, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 6-9-2005, Plenário, DJ de 2-3-2001.) No mesmo sentido: MI 361, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 8-4-1994, Plenário, DJ de 17-6-1994. |
O direito resguardado pela via do mandado de injunção é aquele desde logo assegurado pela Constituição, porém pendente de regulamentação.
Não se pode confundir mandado de injunção com o mandado de segurança. O mandado de segurança protege qualquer lesão a direito individual ou coletivo, líquido e certo, já o mandado de injunção protege as garantias fundamentais constitucionais.
São pressupostos do mandado de injunção: a) existência de um direito constitucional fundamental; b) ausência de norma regulamentadora que impeça ou prejudique a fruição desse direito.
O mandado de injunção não é remédio para toda e qualquer forma de omissão, mas apenas para aquela que afete o exercício de direitos constitucionais fundamentais.
Não será cabível o mandado de injunção para discussão de constitucionalidade, ilegalidade ou descumprimento de norma em vigor.
Se a norma á auto aplicável e está sendo desrespeitada não há lugar para o mandado de injunção. Tampouco é cabível para se buscar o cumprimento de norma regulamentadora já existente e que está sendo descumprida ou ainda quando a própria Constituição regula provisoriamente o direito em questão, enquanto não aprovada a lei a que se refere.
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"Os agravantes objetivam a regulamentação da atividade de jogos de bingo, mas não indicam o dispositivo constitucional que expressamente enuncie esse suposto direito. Para o cabimento do mandado de injunção, é imprescindível a existência de um direito previsto na Constituição que não esteja sendo exercido por ausência de norma regulamentadora. O mandado de injunção não é remédio destinado a fazer suprir lacuna ou ausência de regulamentação de direito previsto em norma infraconstitucional, e muito menos de legislação que se refere a eventuais prerrogativas a serem estabelecidas discricionariamente pela União. No presente caso, não existe norma constitucional que confira o direito que, segundo os impetrantes, estaria à espera de regulamentação. Como ressaltou o Procurador-Geral da República, a União não está obrigada a legislar sobre a matéria, porque não existe, na CF, qualquer preceito consubstanciador de determinação constitucional para se que legisle, especificamente, sobre exploração de jogos de bingo." (MI 766-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 21-10-2009, Plenário, DJE de 13-11-2009.) |
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“Uma vez editada a lei em relação à qual restou apontada omissão, tem-se a perda de objeto do mandado de injunção. (...) O mandado de injunção não é o meio próprio a lograr-se o controle concentrado de constitucionalidade de certa norma.” (MI 575-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 29-10-1998, Plenário, DJ de 26-2-1999.) No mesmo sentido: MI 742-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 10-3-2008, Plenário, DJE de 30-5-2008. |
Compete originariamente o julgamento do mandado de injunção ao STF quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas, do TCU, de um dos Tribunais Superiores ou do próprio STF (art. 102, I, “q”da CRFB/88).
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal;
Em recurso ordinário cabe ao STF julgar o mandado de injunção decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão (art. 102, II, “a” da CRFB/88).
Art. 102, II - julgar, em recurso ordinário:
a) o "habeas-corpus", o mandado de segurança, o "habeas-data" e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão;
Quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da Administração direta ou indireta, excetuados os casos de competência privativa do STF e órgãos da Justiça Militar e Eleitoral, da Justiça do Trabalho e Federal, caberá ao STJ o seu processamento e julgamento (art.105, I, “h” da CRFB/88).
I - processar e julgar, originariamente:
h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;
Discute-se a possibilidade de medida liminar em sede de mandado de injunção. Parte da doutrina entende pelo cabimento, desde que haja possibilidade de dano irreparável enquanto se aguarda a decisão final, contudo a jurisprudência tem negado a possibilidade (STF AgRgMc n. 124-2-PR).
São partes no mandado de injunção: a) o interessado na norma faltante, seja pessoa física ou jurídica. Ressalte-se que o STF não admite a impetração pelo próprio Estado (MI n. 395-5-PR); b) autoridade competente para expedi-la.
No julgamento será determinado que o órgão competente expeça a norma regulamentadora do dispositivo constitucional dependente ou decidirá concretamente sobre o exercício do direito do postulante, contudo ao Judiciário é vedado legislar face ao princípio da separação dos poderes (art.2° da CRFB/88).
Inicialmente a jurisprudência do STF foi no sentido de considerá-lo uma declaração pelo Poder Judiciário da ocorrência de omissão constitucional, a ser comunicada ao órgão legislativo inadimplente para que suprisse a lacuna normativa (MI n. 107-DF).
Recentemente a jurisprudência concedeu ao mandado de injunção o reconhecimento da existência da omissão com a assinatura de um prazo, sob pena de vencido este passasse o requerente a gozar do direito concretamente (MI n. 232-1-RJ). Já se pode afirmar que a persistência do estado de mora legislativa, em que pese notificação, autoriza ao titular do direito a ajuizar ação de indenização.
Atendida a pretensão da parte antes do julgamento da causa, o mandado de injunção perde o seu objeto, ex: envio de projeto de lei ao Congresso Nacional ou quando ocorrer a revogação da norma constitucional na qual se baseou a impetração.
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"Mandado de injunção. Garantia fundamental (CF, art. 5º, inciso LXXI). Direito de greve dos servidores públicos civis (CF, art. 37, inciso VII). Evolução do tema na jurisprudência do STF. Definição dos parâmetros de competência constitucional para apreciação no âmbito da Justiça Federal e da Justiça estadual até a edição da legislação específica pertinente, nos termos do art. 37, VII, da CF. Em observância aos ditames da segurança jurídica e à evolução jurisprudencial na interpretação da omissão legislativa sobre o direito de greve dos servidores públicos civis, fixação do prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso Nacional legisle sobre a matéria. Mandado de injunção deferido para determinar a aplicação das Leis 7.701/1988 e 7.783/1989. Sinais de evolução da garantia fundamental do mandado de injunção na jurisprudência do STF. No julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 21-9-1990, o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injunção os seguintes elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injunção apresentam-se como direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a existência de uma omissão inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total do legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida em sede do controle abstrato de normas acerca da existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta diferença significativa em relação a atos decisórios proferidos no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui competência constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a suspensão de processos administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de outras medidas que garantam a posição do impetrante até a oportuna expedição de normas pelo legislador. Apesar dos avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir soluções ‘normativas’ para a decisão judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5º, XXXV). Precedentes: MI 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 14-11-1991; MI 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 27-3-1992; MI 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ o ac. Min. Celso de Mello, DJ de 26-6-1992; MI 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 24-5-2002; MI 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 17-12-2002; e MI 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 20-6-2003. (...) Em razão da evolução jurisprudencial sobre o tema da interpretação da omissão legislativa do direito de greve dos servidores públicos civis e em respeito aos ditames de segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso Nacional legisle sobre a matéria. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos acima especificados, determinar a aplicação das Leis 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis." (MI 708, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 25-10-2007, Plenário, DJE de 31-10-2008.) No mesmo sentido: MI 670, Rel. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, e MI 712, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 25-10-2007, Plenário, DJE de 31-10-2008. |
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"Na marcha do delineamento pretoriano do instituto do mandado de injunção, assentou este Supremo Tribunal que ‘a mera superação dos prazos constitucionalmente assinalados é bastante para qualificar, como omissão juridicamente relevante, a inércia estatal, apta a ensejar, como ordinário efeito consequencial, o reconhecimento, hic et nunc, de uma situação de inatividade inconstitucional.’ (MI 543, voto do Min. Celso de Mello, in DJ de 24-5-2002). Logo, desnecessária a renovação de notificação ao órgão legislativo que, no caso, não apenas incidiu objetivamente na omissão do dever de legislar, passados quase quatorze anos da promulgação da regra que lhe criava tal obrigação, mas que, também, já foi anteriormente cientificado por esta Corte, como resultado da decisão de outros mandados de injunção. Neste mesmo precedente, acolheu esta Corte proposição do eminente Min. Nelson Jobim, e assegurou ‘aos impetrantes o imediato exercício do direito a esta indenização, nos termos do direito comum e assegurado pelo § 3º do art. 8º do ADCT, mediante ação de liquidação, independentemente de sentença de condenação, para a fixação do valor da indenização.’ Reconhecimento da mora legislativa do Congresso Nacional em editar a norma prevista no § 3º do art. 8º do ADCT, assegurando-se aos impetrantes o exercício da ação de reparação patrimonial, nos termos do direito comum ou ordinário, sem prejuízo de que se venham, no futuro, a beneficiar de tudo quanto, na lei a ser editada, lhes possa ser mais favorável que o disposto na decisão judicial. O pleito deverá ser veiculado diretamente mediante ação de liquidação, dando-se como certos os fatos constitutivos do direito, limitada, portanto, a atividade judicial à fixação do quantum devido." (MI 562, Rel. p/ o ac. Min. Ellen Gracie, julgamento em 20-2-2003, Plenário, DJ de 20-6-2003.) |
Questiona-se a aplicação de pena pecuniária, contudo a jurisprudência afasta tal hipótese diante da propria natureza do remédio constitucional.
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"O mandado de injunção é ação constitutiva; não é ação condenatória, não se presta a condenar o Congresso ao cumprimento de obrigação de fazer. Não cabe a cominação de pena pecuniária pela continuidade da omissão legislativa." (MI 689, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 7-6-2006, Plenário, DJ de 18-8-2006.) |
A decisão do mandado de injunção faz coisa julgada inter partes, não se estende a casos análogos, pois o Judiciário não pode legislar.
No tocante aos recursos cabíveis, admite-se o recurso ordinário contra decisão denegatória do mandado de injunção para o STF quando a autoridade coatora for Presidente da República, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado, Mesas, do TCU, de um dos Tribunais Superiores ou do próprio STF (art. 102, II, “a” c.c inciso I, “q” da CRFB/88).
Essas foram algumas breves noções sobre o mandado de injunção sob a ótica doutrinária e jurisprudencial.
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