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A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE


Autoria:

Izabela De Carvalho Góes


BACHAREL EM DIREITO PELA FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS - AGES.

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Resumo:

A finalidade do seguinte é trazer uma análise da Função Social da Propriedade, ressalvando suas peculiaridades, principais aspectos e controvérsias como forma de esclarecer o fundamento jurídico da propriedade e da sua função social no Código Civil

Texto enviado ao JurisWay em 14/03/2010.



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                A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

 

 

 

1. INTRODUÇÃO

 

Este trabalho propõe-se a relatar a questão da função social da propriedade tendo por escopo elucidar os motivos desse direto e suas razões. Busca ainda de forma coesa e coerente mostrar que a função social é a fórmula encontrada pela Carta Magna de preservar o princípio do direito de propriedade.  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO CONCEITO DE PROPRIEDADE

A discussão em torno do conceito de propriedade lembra os antigos tempos da humanidade, posto que a vontade de se tornar dono da terra apareceu no homem desde o instante em que ganhou consciência de que lhe era possível ter sua própria terra.

            Na Roma Antiga surgiram as primeiras questões agrárias tendo como fundo conceitual a propriedade. Avançando no tempo, encontramos a propriedade como expressão de poder absoluto do seu titular sobre a coisa, que os juristas colheram para incorporar ao Direito, traduzindo-se no mundo do Direito Civil. No mundo moderno o conceito de propriedade condicionou-se a de sua permanência ao bem-estar de seu titular e da comunidade, alcançando o conceito da função social da propriedade.

O direito de propriedade está claro na Constituição da República do Brasil, desde a primeira até a atual, mas há um entrave a esse direito, que não é como antes, elástico e absoluto. Se o proprietário não acata aos princípios que gere o direito de propriedade, se sua terra descumpre a função social que lhe é imposta, o interesse social estará descumprido e o descumprimento deste princípio será punido com a desapropriação.   

 

2.1 NA COMUNIDADE PRIMITIVA

 

A humanidade não negava o fato de a propriedade ser um direito natural ocorrido de comando milagroso, desde o aparecimento do homem na terra. Os ensinamentos humanos foram aparecendo e desenvolvendo, ao passo que essa concepção religiosa foi sendo revisada e alterada, para se ajustar às normas do direito.

            A propriedade no Direito Romano ius propriuum civium romanorum, no começo era atribuída ao cidadão sui iuris, representado pelo pater familiae, cuja pessoa enfeixava todas as prerrogativas do Direito Privado. De forma que, o direito à propriedade caía sobre a coisa na sua totalidade, e se tornavam tão amplos aos poderes do proprietário que só era admissível defini-los negativamente. Posto isto, dava ao cidadão um direito sobre a coisa de sua propriedade que, além de coligá-lo com a própria coisa, excedia esse mesmo direito.

           

2.2 A LEI UNIFORME DA EVOLUÇÃO

 

 No Direito Romano, a propriedade tinha caráter individualista e na Idade Média, passou por uma fase peculiar, com dualidade de sujeitos. Havia um sistema hereditário para afiançar que o domínio continuasse numa dada família de forma que esta não perdesse o seu poder no sistema político.

            Após a Revolução Francesa, a propriedade adquiriu caráter individualista. No século passado, contudo, foi salientado seu caráter social, colaborando para esse caso as encíclicas Rerum Novarum, do Papa Leão XIII, e Quadragésimo Ano, de Pio XI. A exalação da socialização acabou, com efeito, penetrando o século XX, influenciando a compreensão da propriedade e o direito das coisas.

            Gabriel Tarde combate a idéia de uma lei geral e invariável da evolução jurídica das instituições em todo mundo, pois acredita que cada povo adotou instituições próprias.

 

2.3 FEUDALISMO E PROPRIEDADE

 

A idéia de feudalismo se apõe a todas as sociedades nas quais o poder central é diminuído e sua economia se firma no trabalho de camponeses sujeitados a um regime de servidão. O sistema feudal tem procedência de instituições tanto do mundo romano quanto do germânico.

O modo de produção feudal tinha como pilar a economia agrária, a monetária, não-comercial e auto-suficiente. A propriedade feudal cabia a uma casta privilegiada, composta pelos senhores feudais, o clero e longínquos descendentes dos chefes tribais germânicos. A principal unidade econômica de produção era o feudo, que se dividia em três: a propriedade privada do senhor chamada, manso senhorial ou domínio, no interior da qual se edificava um castelo fortificado; o manso servil, que obedecia à porção de terras arrendadas aos camponeses e eram repartidas em lotes nomeados tendências; e ainda o manso comunal, composto por terras coletivas: pastos e bosques, usados tanto pelo senhor quanto pelos servos.

Como na religião existe uma hierarquia, os senhores feudais tentaram reproduzir isto na terra, levando em consideração as posses e as condições financeiras de cada um. Os ataques bárbaros, as lutas internas e todo o processo de desintegração da ordem antiga e sua transformação numa sociedade predominantemente agrária levaram a uma grave depressão econômica, com contínua depreciação da moeda. As exigências, pelo Estado, de recursos para enfrentar enormes despesas resultaram num excesso de impostos e as isenções dadas aos grandes proprietários e à Igreja, aumentaram o peso sobre a massa contribuinte. Como resultado dessa situação ocorreu à fuga dos impostos e muitas pessoas abandonavam o trabalho em busca de outro tipo de vida. Para impedir isso, o Estado interferiu na ordem socioeconômica, prendendo coercitiva e hereditariamente as pessoas à profissão. Objetivando acalmar sua situação, indivíduos ou grupos começaram a entregar suas pequenas propriedades a um grande proprietário, em troca de proteção, conhecidas como recomendação e dele recebiam de volta a terra, porém, deveriam trabalhá-la para o protetor, ficando presos a ela. Na sociedade germânica, os jovens guerreiros associavam-se sob a um chefe de quem recebiam armas, alimento e uma parte dos despojos dos exércitos inimigos derrotados.

A partir do século X combinavam-se, no sistema feudal, a propriedade da terra, a recomendação, o serviço militar e a fidelidade. No decorrer do tempo a Europa foi coberta por uma rede de feudos, pois cada suserano tornava-se vassalo de outro mais forte, sendo então o rei o “suserano dos suseranos”. O vassalo podia transferir parte de seu feudo para outrem, desde que tivesse autorização de seu suserano, e dessa forma tornava-se ele também suserano. No feudalismo o vínculo era pessoal, já que unia o suserano e seu vassalo; e de direito real, pois vinculava as terras de um e de outro.

Na França ocorreu o sistema mais desenvolvido. A partir do século XII, o feudalismo se viu sob o ataque de novas forças sociais. Entre as causas de sua gradual modificação, até o desaparecimento por volta do fim do século XIV, estão: as cruzadas, uma vez que muitos senhores tiveram de criar exércitos permanentes, o que os levou a se encherem de dívidas; o fortalecimento do poder real; e a centralização administrativa, decorrente dos outros dois fatores.

2.4 A PROPRIEDADE COMO DIREITO ABSOLUTO

 

O regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição; esta garante o direito de propriedade, desde que este atenda sua função social (art. 5º, XXII), e não obedecendo, a Constituição autoriza a desapropriação, como pagamento mediante título, de propriedade que não cumpra sua função social (arts. 182, § 4º, e 184); existem outras normas que interferem com a propriedade mediante provisões especiais (arts. 5º, XXIV a XXX, 170, II e III, 176, 177 e 178, 182, 183, 184, 185, 186, 191 e 222).

 

3. A PROPRIEDADE E SUA FUNÇÃO SOCIAL

 

 A função social da propriedade de acordo com o art. 186 da Constituição Federal de 1988 preceitua que:

“A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

          II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

         III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

        IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”. 

 

3.1 O DIREITO COMPARADO

No âmbito do direito comparado constatarmos a evolução do conceito de "função social da propriedade" e sua inclusão ou não, nos preceitos constitucionais de cada país. Inicialmente só três grupos os países constitucionalmente, mencionam ou não, a função social da propriedade, como norma expressa integrante de seu ordenamento constitucional:

Os países de democracias capitalistas, a menção a função social da propriedade é quase inexistente. Atribuí-se tal comportamento ao princípio da livre iniciativa e ao conceito absoluto do direito de propriedade.

Os países que se declaram constitucionalmente comunistas, não fazem qualquer menção a função social da propriedade e quem sabe, seja pelo seu domínio total dos meios de produção.

Quando se trata de países com regimes socialistas e que, portanto, não excluem a propriedade privada, encontra-se então consagrado em seus princípios constitucionais à função social da propriedade.

Os países de democracia social na quase totalidade fazem constar de seus ordenamentos constitucionais a preservação da função social da propriedade.

Já os países mais antigos, cuja aquisição das terras já se encontra de muito estratificadas, tem uma menor preocupação com a função social da propriedade, quando comparados com os países com estoque de terras ou altas concentrações, estes são mais receptivos a adoção da função social da propriedade;

A evolução do conceito de função social da propriedade se faz presente nas constituições brasileiras, sendo que a atual, de 1988, o fez com maior destaque.

 

4. EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE PROPRIEDADE NO BRASIL

 

Até a independência do Brasil, era do Rei de Portugal o direito sobre o território descoberto, a título de domínio originário do Estado. Responsável naquela época o Rei, em 1.532, optou pela repartição do território em quinze capitanias.
           Apesar da divisão do território ter sido em 15 partes do Brasil, só foram doze os donatários, cujos quinhões foram demarcados e os direitos colocados nas Cartas de Sesmarias, começou a aparecer o domínio do Estado, começando o domínio particular sobre as terras.                           

Desde a independência do Brasil, até o ano de 1.850, ocorreu ocupação do solo pela tomada da posse sem nenhum título. Na metade do século XIX, o Estado imperial fez a primeira legislação agrária. Conhecida como a Lei de Terras de 1.850 tinha por escopo promover o ordenamento jurídico da propriedade da terra, visto que, a situação confusa herdada do período colonial tornava indispensável a aquele momento.
         A Lei de Terras, além de regulamentar as posses já existentes, até aquela data, conferindo aos posseiros o domínio, tinha também o intuito de tornar públicos a declaração de transferência de terras, passando a ser de responsabilidade do Vigário da Igreja Católica tornar público aquele ato. Tal lei ficou conhecida como, "Registro do Vigário".
         Vale ressaltar que, apesar de respeitável o Registro do Vigário, este não tinha por finalidade a transmissão da propriedade, pois, a natureza de sua inscrição era só declaratória, para distinguir o domínio exercido pelo particular do domínio público.
         O legislador daquela época queria saber o que era bem particular, pois, os bens que não fossem de propriedade de particulares, seriam devolutos, ou seja, do Estado.
         As legislações que vieram depois regulamentaram o sistema de propriedade no Brasil, tratando de forma diferenciada da lei que antes normatizou a matéria, e que tem na declaração do direito de propriedade do particular, seu aspecto principal.


5. A QUESTÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NA C. F. DE 1988   

 

A função social como colocada na Constituição Federal hoje, além de ser princípio predominante da ordem econômica, está inserida no contexto dos direitos e garantias fundamentais. Por isso é cláusula pétrea de efeito imediato, não podendo, ser alterada ou revogada.

A CF/88 inova ao expandir a função social à propriedade urbana, tendo por finalidade o desenvolvimento social e o bem-estar dos habitantes das cidades, dispõe ainda de artigos versando sobre a função social da propriedade urbana e rural, tais como153, § 4º, 156, § 1º, 170, III, 182, §2º, 184, 185, parágrafo único, 186, e o inciso XXIII do art. 5º.

Os requisitos indispensáveis à caracterização da função social das propriedades urbana e rural estão dispostos nos arts. 182, § 2º, e 186, leiam-se:

"Art. 182...

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

...

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

A função social constitui princípio basilar da propriedade, que passa a ter a composição: uso, gozo, disposição e função social, a fim de harmonizar-se com as disposições constitucionais, adquirindo de tal modo a tutela legal.

Portanto, o titular do direito de propriedade, na medida em que sua autonomia não mais representa o livre arbítrio do uso indiscriminado, incumbindo-lhe o dever de atender aos requisitos impostos pelos arts. 182 e 186. Contudo, o legislador se vê obrigado a elaborar textos normativos na mesma linha, assim como o juiz e demais operadores do direito a adotam como critério de interpretação e aplicação das leis.

A CF/88 expõe nos seus arts. 182, § 4º, III (propriedade urbana), e 184 (propriedade rural), a desapropriação-sanção: diante da não promoção, pelo proprietário, da sua adequada utilização, mediante pagamento através de títulos da dívida pública.  Vale ressaltar que, só é legitimada para a usucapião urbano, por uma só vez, a pessoa física não proprietária de outro imóvel, seja urbano ou rural, desde que possuidor, por cinco anos ininterruptos, de área de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, utilizada unicamente para sua moradia ou de sua família, ressalvada a hipótese de domínio público.

No que tange à desapropriação comum, aquela não punitiva, para fins de reforma agrária, há de ser determinado o prévio pagamento em dinheiro, o constituinte privilegiou apenas um dos elementos que integra o conceito de função social que diz respeito à produtividade, o que se revela em desatenção com os outros requisitos de igual relevância. Por tais razões, mesmo que a produtividade seja conseguida por meio da utilização de trabalho escravo ou em afronta ao meio ambiente, a propriedade rural, desde que produtiva, não pode ser desapropriada para fins de reforma agrária – art. 185, II, CF/88.

 

6.1 ARTIGO 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

 

O caput do art. 5º apresenta o Princípio da Isonomia, segundo o qual "todos são iguais perante a lei", porém, não significa que todas as pessoas terão tratamento igual pelas leis brasileiras, mas que terão tratamento diferenciado na medida das suas diferenças. A Constituição ordena que as diferenças impostas sejam justificáveis pelos objetivos que se pretende atingir pela lei.

O inciso XXII do artigo 5º versa que: “é garantido o direito de propriedade”. Este dispositivo assegura toda e qualquer propriedade, desde a imobiliária até a intelectual e de marcas. É um dispositivo pelo qual se reconhece à pessoa, no Brasil, o direito de ser proprietário de algo, em contraponto com exclusividade da propriedade estatal de outros regimes.

            O artigo 5º, inciso XXIII da Constituição Federal dispõe: "a propriedade atenderá sua função social". Função social da propriedade é um conceito que dá a este um atributo coletivo, não apenas individual. Significa dizer que a propriedade não é um direito que se exerce apenas pelo dono de alguma coisa, mas também que esse dono exerce em relação a terceiros. Ou seja, a propriedade, além de direito da pessoa, é também um encargo contra essa, que fica constitucionalmente obrigada a retribuir, de alguma forma, ao grupo social, um benefício pela manutenção e uso da propriedade.

O Poder Público pode efetivar a desapropriação quando necessária, e não sendo esta uma sanção, a indenização deve ser prévia e em dinheiro conforme versa o art. 5º, XXIV da CF: “A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvada os casos previstos nesta Constituição”.

Em outras palavras, é um instrumento de que se vale o Estado para retirar a propriedade de um particular e incorporar ao patrimônio público, indenizando o ex-proprietário. A Constituição estabelece três tipos de desapropriação: por necessidade pública; por utilidade pública e por interesse social.

Há duas exceções a essa regra geral: sendo que algumas desapropriações são feitas mediante indenização justa e prévia, mas em títulos, não em dinheiro e a segunda exceção é uma desapropriação com efeito de confisco, feita, sem indenização do proprietário particular.

O inciso XXV do artigo 5º dispõe que: No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá ser de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; fala do instituto da requisição administrativa, pelo qual o proprietário particular do bem não perde a propriedade, mas terá que tolerar a ocupação ou o uso dela durante certo período de tempo, para que o Poder Público enfrente uma situação de iminente perigo público, como uma enchente, ou de guerra. Finda ocupação, o Estado desocupará ou devolverá o bem do particular e ficará obrigado a indenizar este, se da ocupação ou uso resultou algum dano material ao bem.

Já o inciso XXVI deste mesmo artigo diz que: “A pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento”.                                                                                                                                                            

Este inciso abre uma exceção à regra da penhorabilidade dos bens dados em garantia de financiamentos. Como o pequeno proprietário subsiste do que colhe e produz, em sua terra, tolerar a penhora desta para o pagamento de dívidas seria o mesmo que condenar o pequeno colono à fonte ou à marginalização das favelas nas cidades. Para isso, o constituinte fixou que a pequena propriedade rural não é penhorável, nessas condições, dificilmente um pequeno colono obteria crédito agrícola em bancos, manda o inciso que a lei disponha sobre a forma como será viabilizado o financiamento da produção nessas propriedades.

 

6.2 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E A ORDEM ECONÔMICA

 

A propriedade é uma parte fundamental ao indivíduo, à ordem econômica e ao Estado. Isto exige que em todas as camadas de atuação e interesse a propriedade tenha função social, sendo capaz de produzir uma vida digna com justiça social. Assim, o Estado como gestor de atendimento e intermediação do interesse público deve fazer com que o princípio da função social da propriedade seja de fato efetivado.

A exploração econômica da propriedade deve ser baseada em princípios peculiares do Direito e impositivos à ordem econômica e social. Pois este é o fundamento e razão de nosso Estado, de nossa ordem jurídica, social e econômica.

A importância desse caráter social dado à propriedade reflete-se no dever do proprietário de dar à sua propriedade uma função específica, ou seja, uma função de cunho social, que se destine ao interesse coletivo e não apenas ao interesse individual.

 

6.3 COMPETE A UNIÃO DESAPROPRIAR POR INTERESSE SOCIAL, PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA, O IMÓVEL RURAL QUE NÃO ESTEJA CUMPRINDO SUA FUNÇÃO SOCIAL


              O direito de propriedade está atrelado ao cumprimento da função social da propriedade rural, punindo seu infrator com a sanção expropriatória, segundo competência a ser desempenhada pelo Poder Público.
  A desapropriação por desatendimento da função social da propriedade rural diferencia-se da expropriaçãopor não ser uma penalidade.                                                                                                                                    

O direito subjetivo de propriedade tem-se que quando necessário o Poder Público pode efetivar a desapropriação, e não sendo esta uma sanção, a indenização deve ser prévia e em dinheiro (art. 5º, XXIV, CF/88).                                               

Na Constituição Federal podem ser encontrados requisitos para que a propriedade rural cumpra sua função social como dispõe o
art.186:
           I- aproveitamento racional e adequado;
           II– utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
          III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
          IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos seus trabalhadores.

         Sendo descumprido um algum desses requisitos da função social da propriedade, o imóvel rural fica sujeito à desapropriação por interesse social mediante justa e prévia indenização, em conformidade com o artigo 184 da Constituição Federal que dispõe:
 “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei”.
            Conclui-se que a propriedade que não cumprir sua função social fica sem proteção constitucional. Não basta ao possuidor agrário exercer a atividade agrária, deverá ainda conduzi-la ao atendimento da função social para que possa fazer jus à tutela jurídica da posse.
 

7. CONCLUSÃO

            Isto é a realidade irônica de um país amplo e que a maioria das terras, vezes negligenciadas e improdutivas, encontra-se nas mãos de uma minoria, enquanto grande parte da população não possui condições nem para sobreviver. Em verdade esta realidade ofende de tal forma o princípio da dignidade do homem, que se pode dizer que este e a função social da propriedade são interdependentes e se completam. O foco principal da função social é o equilíbrio entre igualdade e liberdade.

Considero que o descumprimento da função social da propriedade deve ser um referencial para a desapropriação por interesse social, pois a propriedade deve ser bem aproveitada.  

            Embora o direito de propriedade seja um direito fundamental inerente a pessoa e garantia fundamental, há um paradoxo, pois existem exceções em que o Poder Público pode expropriá-lo sem as garantias constitucionais que protegem a propriedade, perdendo o proprietário as garantias possessórias normais do domínio.    

 

REFERÊNCIAS                                                                                                                          

BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Curso de direito constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1995.

FALÇÃO, Ismael Marinho. Direito Agrário Brasileiro. São Paulo: Edipro, 1995.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro. 2ª. ed. v.5. São Paulo: Saraiva, 2008.

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. 8. Ed. São Paulo: Rideel, 2006.

Constituição Federal, Código Civil... / Vade Mecum [organização Editoria Jurídica da Editora Manole]. -- Barueri, SP: Manole, 2006. -- (15 em 1).

Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7719. Acesso em 28 março 2008.

Disponível em: www.revistajuridicaunicoc.com.br/midia/arquivos/ArquivoID_16.pdf. Acesso em 28 março de 2008.

Disponível em: www.direitonet.com.br/artigos/x/79/55/795/ - 20k. Acesso em 28 março de 2008.

Disponível em: http://www.consulterra.com.br/paginaverde02.html.  Acesso em 28 março de 2008.



[1] Graduando em Direito no 9º período pela Faculdade de Ciências Humanas e Sociais-Ages.

 

 

 

                                                                                                                                                                                                             Izabela de Carvalho Góes[1]

 

RESUMO

 

A finalidade do seguinte é trazer uma análise da Função Social da Propriedade, ressalvando suas peculiaridades, principais aspectos e controvérsias como forma de esclarecer o fundamento jurídico da propriedade e da sua função social no Código Civil.

 

PALAVRAS-CHAVE: propriedade; função social; Código Civil.

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