O Controle Concentrado de Constitucionalidade sobre o fim da Contribuição Sindical obrigatória

1. Introdução

Desde quando o Governo Federal anunciou seus planos de efetuar uma Reforma Trabalhista (ainda em 2016) as propostas sofreram diversas críticas, inclusive quanto à sua constitucionalidade. E desde que a Lei 13.467/2017 (a Lei da Reforma) entrou em vigor (em novembro de 2017), foram impetradas dezenas de ações de controle concentrado de constitucionalidade impugnando a Lei e seus dispositivos.

Entre as alterações que foram questionados no Supremo Tribunal Federal, merece destaque a que foi feita nos artigos 545, 578, 579, 582, 583, 587 e 602 da Consolidação das Leis Trabalhistas. A mudança legislativa em questão retirou a obrigatoriedade da contribuição sindical. A Reforma previa que a contribuição somente seria feita mediante autorização prévia e expressa do empregado.

Com efeito, em estudo publicado no portal Conjur, Felipe Luchete aponta que, em março de 2018 – com apenas quatro meses de vigência da Reforma – foram impetradas vinte ações de controle concentrado, das quais quatorze versavam sobre o fim da obrigatoriedade da contribuição sindical^[1].

E, quando o Supremo Tribunal Federal finalmente procedeu com o julgamento, estas totalizavam 19 Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) e uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC).

Neste trabalho vamos tratar do controle de constitucionalidade que o STF exerceu sobre esse aspecto da reforma trabalhista tão cheio de controvérsias. Inicialmente, faremos uma breve revisão dos principais conceitos e institutos do Controle Concentrado de Constitucionalidade brasileiro, após o que apresentaremos sucintamente os principais fundamentos das Ações e das decisões do STF sobre a matéria. Ao fim, a título de considerações finais, apresentaremos nosso posicionamento em relação à questão.

2. O Controle Concentrado de Constitucionalidade no Brasil

O Controle de Constitucionalidade surgiu com as Constituições modernas, especificamente no Constitucionalismo americano e no francês.

A grande contribuição francesa foi a de fixar o ideal de que a Constituição – as normas constitucionais – deve proteger os cidadãos limitando o poder do Estado, tanto ao dividir suas atribuições em diferentes órgãos, quanto ao prever direitos fundamentais dos cidadãos e oferecer garantias ao exercício desses direitos.

Foi nos Estados Unidos que surgiu a questão da constitucionalidade das leis, onde, em certa demanda judicial, argumentou-se que certa lei contrariava dispositivos constitucionais. Fixou-se, então, o entendimento de que as normas legais não podem contrariar as normas constitucionais, sob pena de serem inválidas.

O Controle de Constitucionalidade surgiu, portanto, como um meio de estender as garantias constitucionais de proteção do cidadão frente ao Estado e proteção ao gozo de direitos fundamentais, na exata medida em que verifica se as normas infraconstitucionais guardam a devida obediência aos comandos das normas constitucionais.

Inicialmente, o Controle de Constitucionalidade foi praticado de forma difusa – por todos os membros da magistratura – e incidental – em qualquer processo judicial – podendo o juiz fazê-lo de ofício ou por provocação das partes das partes. As decisões judiciais, no que tocava à arguição de inconstitucionalidade se estendiam apenas às partes, mas formava-se um precedente a ser aplicado a casos semelhantes.

Com o tempo, e sob a forte influência teórica de Hans Kelsen, idealizou-se a criação de um órgão específico, destacado da organização judiciária comum, ao qual seria delegada a competência para controlar a constitucionalidade das leis e atos normativos (daí ser um controle concentrado), sob provocação e sem vinculação direta a demandas judiciais. Seus efeitos seriam erga omnes.

No Brasil, a modalidade de controle concentrado foi criada em 1965, no início do regime militar, mas não para verificar se as leis seguiam as diretrizes constitucionais de proteção ao cidadão. Esse objetivo, então apenas secundário, veio a tornar-se o foco principal do controle de constitucionalidade apenas após o advento da Constituição de 1988^[2].

E – importante destacar – entre os direitos fundamentais da nossa Carta Máxima estão, obvia e necessariamente, os direitos (individuais e coletivos, materiais e processuais) dos trabalhadores.

A Constituição de 88 previu três ações por meio das quais se poderia arguir a inconstitucionalidade em tese diretamente perante o STF – a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que poderá ter como fundamento uma lei, um ato normativo, ou uma omissão, a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), e a Arguição por Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

3. As ações julgadas pelo STF

Embora tenham sido impetradas vinte ações no Supremo Tribunal Federal (como já dito), apenas uma Ação Direta (a ADI 5794, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquaviário e Aéreo, na Pesca e nos Portos – CONTTMAF) foi de fato julgada, tendo sido utilizada como paradigma em relação às demais. Isso porque todas eram bastante semelhantes – alegavam haver uma inconstitucionalidade formal e uma inconstitucionalidade material na modificação efetuada pela Reforma.

A inconstitucionalidade formal supostamente teria ocorrido porque a Constituição determina que a Contribuição Sindical teria natureza jurídica de tributo, e por isso somente poderia ser modificada por Lei Complementar (artigos 146, II e III, 149 e 150, §6º da Constituição). Já a inconstitucionalidade material estaria presente porque, como alegaram as dezenas de requerentes, a Constituição estabeleceu uma série de regras e princípios que determinam a obrigatoriedade da contribuição sindical.^[3]

O ponto mais interessante é a questão da inconstitucionalidade material, que consiste basicamente em constatar se as normas e princípios adotados por nosso sistema constitucional de fato impõem a obrigatoriedade da contribuição ou se a Constituição seria, nesse particular, indiferente, podendo o legislador optar por um ou outro modelo.

Com efeito, o relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5794, Ministro Edson Fachin, entendeu que “o regime sindical estabelecido pela Constituição de 1988 está sustentado em três pilares fundamentais: a unicidade sindical (art. 8º, II, da CRFB), representatividade compulsória (art. 8º, III, da CRFB) e a contribuição sindical (art. 8º, IV, parte final, da CRFB)”. E, por essa razão, a retirada da obrigatoriedade da contribuição causaria um sério desequilíbrio no sistema de proteção ao trabalhador.^[4]

O relator foi acompanhado pelo Ministro Dias Toffoli e pela Ministra Rosa Weber.

Entretanto, o Ministro Luiz Fux abriu uma divergência em relação ao voto do relator, para quem a Constituição nada falava sobre a obrigatoriedade da contribuição, e que por isso vislumbra a inconstitucionalidade formal já que, para ele, a Lei ordinária poderia tratar da contribuição ante o silêncio a Lei Maior, ou mesmo inconstitucionalidade material, pois a seu ver o que a Constituição estabelecia era a liberdade de organização sindical e de associação dos trabalhadores aos sindicatos.

O Ministro Fux foi acompanhado pelo Ministros Alexandre de Moraes (para quem a contribuição facultativa é compatível com a liberdade do trabalhador de associar-se e de não associar-se), Luís Roberto Barroso (segundo o qual a Constituição dá uma margem de discricionariedade para a decisão política do Congresso, a qual deveria ser respeitada pelo STF), Gilmar Mendes (que defendeu a ideia de que a contribuição facultativa não torna o sistema de proteção ao trabalhador insustentável), Marco Aurélio (que afirmou não conceber que pessoa jurídica de direito privado possa ser parte ativa na relação jurídica tributária) e a Ministra Cármen Lúcia (cuja opinião é a de que a medida adotada pelo Legislativo é compatível com a autonomia dos sindicatos em relação ao Estado)^[5].

Como apenas dois membros do STF acompanharam o relator, a tese vencedora foi aquela defendida inicialmente pelo Ministro Luiz Fux, pela constitucionalidade da norma impugnada, restando improcedentes as 19 ADIs e e procedente a única ADC sobre o caso.

4. Considerações finais – nosso posicionamento

Ao sopesar os argumentos trazidos pelos Ministros, nos sentimos inclinados a aceitar a tese vencedora, acreditando ser constitucional o condicionamento da contribuição sindical à anuência dos empregados.

De certa forma, reconhecemos a plausibilidade dos votos do Ministro Edson Fachin e da Ministra Rosa Weber, segundo os quais a Constituição estabeleceu um amplo sistema de proteção sindical ao trabalhador, o qual dependeria da contribuição universal para a manutenção integral desse sistema de proteção.

Contudo, ainda que a redução das receitas das organizações sindicais seja um fato, acreditamos que a enorme quantidade de sindicatos (mais de 16 mil) pode contrabalancear esse fato.

Ainda assim, a principal razão pela qual a aceitação da tese majoritária é o fato de que a Constituição, nada fala a respeito do assunto, prevendo tanto a unicidade sindical e a representatividade compulsória quanto a liberdade de associação e a autonomia sindical. É dizer, há uma margem de discricionariedade para o legislador infraconstitucional – e, também, para o legislador negativo, que é o Judiciário.

Por fim, o mais relevante argumento a favor da liberdade de contribuição consiste no fato de que a verba destinada à contribuição é, antes de tudo, uma verba pertencente ao trabalhador, que será descontado em seus vencimentos, e, por essa precisa razão, a exigência de autorização prévia e expressa do trabalhador é compatível com o princípio constitucional da proteção ao trabalhador.