OS DIREITOS A MORADIA E A PROPRIEDADE: A INFLUÊNCIA DAS OCUPAÇÕES IRREGULARES NO SURGIMENTO DE NOVOS BAIRROS NA CIDADE DE IMPERATRIZ

A INFLUÊNCIA DAS OCUPAÇÕES IRREGULARES NO SURGIMENTO DE NOVOS BAIRROS NA CIDADE DE IMPERATRIZ

Mayra de Moraes Souza[1]

Rosana Souza Pereira[2]

INTRODUÇÃO

A moradia é um direito historicamente aperfeiçoado, desde o inicio da raça humana é instinto, mesmo que ainda não fosse tratado como algo tão imprescindível. Contudo, o Estado só tomou para si a responsabilidade de garantir a população tal direito com Declaração Universal dos Direitos do Homem, firmado na Assembleia Geral da ONU, de 10 de dezembro de 1948.

 A Constituição Federal trouxe em seu bojo a moradia como direito fundamental com a Emenda nº 26 da CF/88 que buscou reproduzir os direitos já consagrados pelos preceitos Internacionais dos Direitos Humanos, introduzindo no artigo 6º da Constituição a moradia como condição para a dignidade da pessoa humana.

Inicialmente vislumbra-se tal direito como norma de conteúdo programático, contudo, a Lei Maior foi além, em seus artigos 182 e 183, permitiu que áreas ocupadas para fim de moradia tivessem seu domínio transferido ao ocupante, ignorando o proprietário.

Destarte o direito a moradia ser adquirido de forma tão simples trazemos a baila o direito a propriedade, visto que a moradia só é consagrada quando, além do domínio e posse, os ocupantes de áreas invadidas adquirem também a propriedade dos lotes onde se estabeleceram, quando deixa de existir a insegurança de serem despejados a qualquer momento.

Sob a égide do caso concreto, avaliamos a condição de invasão urbana na cidade de Imperatriz, em um apanhado histórico vislumbrou-se que a modalidade faz parte do crescimento da cidade sendo responsável pelo povoamento de muitas localidades, fazendo surgir novos bairros.

A iniciativa é apoiada pela legislação de modo que o plano diretor do município, seguindo as diretrizes do Estatuto da Cidade, define como políticas habitacionais a promoção de infraestrutura para as áreas de assentamentos oriundos de ocupações e a regularização da propriedade dos moradores.

Este trabalho busca apontar, através de revisão bibliográfica  e pesquisa de campo,  o fator social das ocupações irregulares, sua legitimação e a efetivação das áreas ocupadas, bem como sua influência para o surgimento de novos bairros da cidade, informando os interessados no tema sobre sua peculiaridade e as medidas utilizadas para apaziguar essa realidade.

É notória a incidência dessa prática no Município de Imperatriz e nos municípios da região, dado o crescimento demográfico exacerbado nos últimos anos e a falta de politicas habitacionais capazes de atender a demanda crescente. A regularização das áreas ocupadas são um meio de tira-las da marginalidade jurídica, vez que no mundo fático estão integradas na cidade como bairros populosos, perdendo os traços de periferia.

2 UM BREVE HISTÓRICO DAS INVASÕES NA CIDADE DE IMPERATRIZ

Nos apontamentos de Franklin (2008) a cidade de Imperatriz vem aumentando seu fluxo habitacional ao longo dos anos, partindo da década de 60 e 80, quando ocorreram as maiores transformações na estrutura territorial da cidade dada ao fluxo migratório acarretado pela construção da rodovia Belém-Brasília, fluxo este que fez surgir um novo modelo de ocupação do espaço urbano do município.

Segundo Maricato (2005), a novidade recente é que as invasões começam a se transformar: de ocupações gradativas, resultado de ações individuais familiares, para ganhar um sentido massivo e organizado, várias cidades brasileiras apresentam, a partir dessa data a ocorrência de ocupações coletivas e organizadas de terra.

No início da década de 1970 a cidade de Imperatriz tinha uma população de 39.169 (trinta e nove mil e cento e sessenta e nove) habitantes. Já no começo Imperatriz contabilizava uma população de 220.079 (duzentos e vinte mil e setenta e nove) habitantes distribuídas em uma área de 13.352 km², no último censo a estimativa para o ano de 2015 era de 253.123 (duzentos e cinquenta e três mil e cento e vinte e três) habitantes em uma área de 1.368,987 m² (IBGE,2015). Para acomodar tantas pessoas, considerando o baixo poder aquisitivo da maioria a cidade se rearranjou.

A cidade avançou de forma espontânea sobre propriedades publicas e privadas através das invasões ilegais. FRANKLIN (2008) Primeiro as terras foram invadidas e repentinamente surgiram bairros novos, os quais, a partir de então, demandam o apoio do poder publico pelas mínimas condições de habitabilidade.

Ao que tange às ocupações na modalidade de invasão, percebe-se que, em regra, esta é associada a parte mais carente, enquanto os loteamentos atendem a uma parte da população com poder aquisitivo e permite que os clientes visualizem seu imóvel e o detenham em segurança. As invasões partem de iniciativas populares que, com o fito de proporcionar à população menos abonada o direito á moradia, enxergam nessa via um oportunidade.

Contudo, muito embora localidades inicialmente ocuparem um espaço na marginalidade ela não perdura e a segregação espacial deixa de ser tão acentuada. Nas áreas estudadas nota-se que ao longo dos anos, apesar de ainda serem encaradas como bairros periféricos, recebem infraestrutura básica, compatível com a vista nos demais bairros, tornando essas áreas objeto de especulação imobiliária.

Destarte os problemas estruturais das áreas ocupadas serem sanados com o tempo, a informalidade que as originou persiste em vários aspectos, sobretudo na falta de documentação que legitime a propriedade. Uma vez que os ocupantes negociam tais lotes e por meio de um contrato informal de compra e venda e transmitem a suposta propriedade para um comprador que segue com a prática sem dar a efetivação ao instituto jurídico.

3 A PROPRIEDADE NO DIREITO DE MORADIA

O surgimento da propriedade urbana esta, intimamente ligado a necessidade de adquirir moradia, haja vista que para tanto a população utilizou-se de vários meios, conforme observa:

o modo de aquisição de propriedade imobiliária não foi, como reza o código, por escritura passada e registrada em cartório, muito menos por contratos de financiamento de Sistema Financeiro de Habitação. Quantitativamente falando, o modo dominante de aquisição de propriedade imobiliária foi através de invasões urbanas, é o que os fatos demonstram (FALCÃO; VENOSA, 2011, p 168).

Para vislumbrar os aspectos jurídicos das invasões ilegais é preciso que se tenha uma visão holística da realidade em pauta. As invasões ilegais são parte integrante do processo de urbanização no país, são fenômenos estruturais e institucionalizados pelo mercado imobiliário excludente e pela ausência de políticas sociais (MARICATO, 1999).

Inicialmente é predominante o interesse social, vez que os invasores buscam o direito a moradia, contudo tal intuito se modifica ao longo do processo, quando a exclusão territorial deixa de ser significativa e a especulação imobiliária incentiva a comercialização dos lotes. Neste processo vislumbra-se não só o direito de moradia, mas também o direito de propriedade. Para melhor entendimento retomemos tais institutos.

Em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos consignada pelos novos clamores sociais, trouxe no seu artigo 25, o direito à moradia, mas apenas em 2000 este fora instituído no capítulo dos direitos sociais, enunciados pelo artigo 6° da Constituição Federal, através da Emenda Constitucional n° 26 de 14 de fevereiro de 2000. O direito a moradia foi incluído no rol de direitos fundamentais que protegem a qualidade de vida humana, quando passou a figurar formalmente no artigo 6º da Constituição federal. Associado as politicas urbanas, foi sustentado no artigo 183 do mesmo diploma legal regulamentado pela Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, que pormenorizou esta questão, tornando assim o direito de ter onde morar mais viável, através de novas políticas de regularização fundiária.

O conceito de propriedade sofreu varias mutações ao longo do tempo a doutrina clássica, amparada pelo Código Civil de 1916, entendia a propriedade como sendo o poder assegurado pelo grupo social a utilização dos bens da vida física e moral, levando em consideração os bens corpóreos e imateriais. Posteriormente, a doutrina moderna conceitua a propriedade com os poderes do proprietário, definindo que encontrar-se relacionada com quatro atributos previstos no caput do artigo 1228 do Código Civil de 2002 sendo estes a faculdade do proprietário usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha (Tartuce,2012).

É importante enfatizar que direito a propriedade não é absoluto, a Carta Magna Brasileira protege a propriedade no que tange sua função social. A encíclica MATER ET MAGISTRA do Papa João XXIII, de 1961 ensina que a propriedade privada é um direito natural, mas esse direito deve ser exercido de acordo com uma função social, não só em proveito do titular, mas também em beneficio da coletividade, entendimento este acolhido pelo legislador brasileiro, a doutrina majoritária nacional e confirmado pela jurisprudência. Ao tratar de politicas urbanas o legislador enfoca que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação das cidades expressa no plano diretor (art. 182,§ 1º).

No primeiro momento o instituto é retirado dos donos das localidades invadidas, já que estes não atendiam a função social dos imóveis, vez que não obedeceram às exigências de ordenação da cidade, por se tratar de terrenos totalmente desocupados, estando assim, passível de desapropriação, medida extrema pouco utilizada pelo poder publico, mas alcançada por uma “auto-tutela popular” que invade e conquista.

A realidade aqui estudada não é particularidade da cidade de Imperatriz, o fenômeno das ocupações irregulares são decorrentes em toda a América Latina, e são a principal forma de crescimento urbano, conforme os estudos de Fernandes

Até a década de 70, a política dominante na região era a da expulsão e/ou remoção forçada dos moradores de assentamentos informais, bem como remoções coletivas, providencia ineficazes diante da decorrência das ocupações irregulares e invasões urbanas, foi nesse contexto que surgiram as propostas de aprovação de politicas de regularização, isto é, da proposta de inclusão e integração das populações e das áreas informais consolidadas na estrutura urbana e na sociedade organizada. (FERNANDES, 2013, p.83)

Haja vista que as pessoas que se estabeleceram nas invasões passaram a exercer as características da propriedade como usar, gozar e dispor de seus lotes como se proprietários fossem, ignorando qualquer restrição legal a esse respeito, a Prefeitura Municipal de Imperatriz optou por seguir a tendência de regularização das áreas ocupadas, emitindo a titularidade definitiva para os moradores.Por meio da lei municipal 1.536/2013 o Poder Executivo Municipal, autoriza a Secretaria de Regularização Fundiária Urbana a expedir títulos definitivos de propriedade de imóveis urbanos para áreas de assentamento consolidada. Para tanto toma por base a Constituição Federal que estabelece o direito a moradia.

Desta maneira, o poder público vê-se diante da necessidade premente de intervir sobre as áreas mais afetadas. A ineficácia do planejamento urbano e a falta de gestão para as questões habitacionais de interesse social resultaram no aparecimento tardio e insuficiente dos chamados programas de regularização fundiária, que buscam, dentre outros objetivos, legitimar a posse da terra para seus ocupantes. (Souza, Soares. 2011)

4 ASPECTOS LEGAIS SOBRE AS INVASÕES URBANAS

Um dos principaismarcos legais no processo de regularização fundiária no Brasil está na própria Constituição Federal de 1988, nos artigos 182 e 183, e na Emenda Constitucional nº 26/2000, que inseriu o direito à moradia no rol dos direitos sociais fundamentais, art. 6º da CF/88 (OLIVEIRA, NUÑES, 2014)

O direito á moradia é classificado como direito social, como tal depende de uma atuação do Estado, já que se trata de uma norma de eficácia limitada. Mas também é considerado um direito basilar diretamente relacionado a dignidade da pessoa humana merecendo especial atenção e urgência, para tanto foram instituídos vários instrumentos legais capazes de garantir sua efetivação.

Neste contexto ressalta-se o Estatuto da Cidade, criado para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição, que proporciona a esfera municipal condições de atuar diretamente sobre politicas publicas habitacionais sob três frentes, define Rolnik (s.d) que a primeira procura coibir a retenção especulativa de terrenos consagrando a separação entre o direito de propriedade e o potencial construtivo estipulado pelo plano diretor do município, áreas vazias ou subutilizadas detentoras de infraestrutura deverão pagamento de IPTU progressivo no tempo, edificação e parcelamento compulsórios, de acordo com a destinação prevista para a região.

Na segunda frente o estatuto limita o direito de construir, preservando o meio ambiente, através de estudos de impactos, bem como na forma onerosa de construir de modo que ninguém venha a se beneficiar de condições que não tenha contribuído. A terceira frente, mais relevante a estes estudos, dispõe sobre à regularização fundiária de áreas ocupadas irregularmente que não possuem títulos de propriedade, sendo esta a mais interessante para tal pesquisa.

Dezenas de milhões de brasileiros não têm tido acesso ao solo urbano e à moradia senão através de processos e mecanismos informais – e frequentemente ilegais -, resultando em um habitat precário, vulnerável e inseguro. Favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos, cortiços, ocupações em áreas públicas, nas encostas e beiras de rios – essas têm sido as principais formas de habitação produzidas diariamente nas cidades brasileiras, pela maior parte de nossos moradores urbanos (FERNANDES. Apud. ASAD,2005).

No cenário das ocupações irregulares a ineficácia de politicas habitacionais tem sido compensada pela  legitimação de ações sociais, permitindo que áreas ocupadas de maneira ilegal sejam acolhidas pelo planejamento urbano e seus invasores se tornem proprietários definitivos dos lotes.

Seguindo as diretrizes do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor do Município foi um importante instrumento para contribuir com essa realidade, visto que sublima o que a Constituição determina,no que tange as politicas habitacionais as ações estão voltadas para promoção de infraestrutura, consolidação e regularização das áreas de invasão, denominadas pela lei de assentamentos subnormais, tornando a legitimação das ocupações ilegais a principal politica urbana adotada em Imperatriz.

Para Pagani (2009) suprido o direito á moradia resta ainda a regularização do imóvel, é neste aspecto que direito de moradia esbarra e se funde com outro direito constitucional: o direito de propriedade.

5 PROCEDIMENTO DE TITULAÇÃO

Como já mencionado anteriormente o procedimento de regularização fundiária no município de Imperatriz fica a cargo da Secretaria de Regularização Fundiária, criada pela atual gestão por intermédio da lei complementar 001/2012.

A secretaria tem por finalidade, conforme o artigo 2º da referida lei, conduzir o processo de legalização de áreas urbanas irregulares ocupadas para fins de moradia, fazer cumprir os fins sociais da propriedade, realizar planejamento operacional, a articulação, a coordenação e a execução do processo de regularização fundiária.

Para que seja emitido título definitivo de propriedade a Secretaria faz uso de estudos e pesquisas sócioeconômicas dos requerentes, no processo é avaliada a condição do imóvel, seu proprietário original e se é livre de ônus ou alvo de processo judicial. Inexistente qualquer impasse o título de propriedade definitivo é emitido sem muitas delongas.

Para iniciar o procedimento a Secretaria de Regularização Fundiária exige do interessado, além de todos os documentos pessoais, informações para fins de sucessão, tais quais se o possuidor requerente possui filhos, cônjuge, se é viúvo ou divorciado, exige ainda dados sobre as condições do imóvel, a origem da localidade, se surgiu a partir de loteamento, de invasão, se possui algum registro ou aforamento, contrato de compra e venda.

Inicialmente a secretaria está habilitada a titular as áreas doadas para tal fim, bem como negociar e barganhar por áreas em litigio, podendo iniciar procedimentos jurídicos para tanto.

Muito embora as invasões que deram origem a tantos bairros na cidade tenham ocorrido de forma maciça e organizada a titulação é um trabalho individual e depende da iniciativa do possuidor do imóvel que deve se dirigir ao órgão responsável e requerer ao secretário, por meio de formulário, o titulo definitivo de seu terreno.

A legislação constitucional e federal estabelecem muitas possibilidades para tornar as áreas passiveis de nova titulação, contudo o caso concreto possui algumas particularidades, a expedição de titulo de propriedade definitiva é uma delas, já que a Magna Carta reportar-se apenas a aquisição de do domínio vislumbra-se também que a maior parte dos procedimentos realizados no Município ocorre por meio administrativo, as desapropriações e as sanções de IPTU progressivo no tempo, edificação e parcelamento compulsórios, são medidas raras pouco utilizadas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As invasões urbanas são um fenômeno social frequente em muitas cidades do país, uma realidade constante em toda a América Latina, reflexo do crescimento demográfico e econômico de algumas localidades, bem como do êxodo rural.No município de Imperatriz tal fenômeno ocorre de forma massiva e organizada, as ocupações ilegais são responsáveis pelo surgimento de grande parte dos bairros existentes na cidade, muito embora a sua origem seja marginalizada, exercida por uma parte carente da população, se tornam alvo da especulação imobiliária que enxerga nessas localidades um investimento barato.

Este fenômeno envolve vários aspectos jurídicos, inicialmente percebemos violados os direitos de propriedade de quem teve seu terreno invadido, destarte sustentar que a maior parte das invasões ocorre em áreas extensas e desocupadas, que não vêm cumprindo sua função social. Adentrando ao caso concreto vê-se que a muitas das áreas ocupadas são de propriedade da Prefeitura ou do Estado, que normalmente doam esses terrenos para fins habitacionais.

Outro aspecto bastante relevante diz respeito ao direito á moradia, garantido pela Constituição Federal, como forma de valoração da dignidade da pessoa humana, apesar de ser uma norma social de cunho programático tem sido regulamentada por diversas leis, dentre as quais o Estatuto da Cidade,               que tem em suas diretrizes políticas habitacionais ligadas a regularização, deixando a cargo do poder publico, em todas as esferas, promover e garantir habitação digna a população.

Todavia é precária a ação administrativa nesse sentido, os programas habitacionais, quando existem, são insuficientes e pouco eficazes, só atendem uma pequena parte da população, muitas vezes tem localização desfavorável, outras tantas sofrem com problemas de infraestrutura e segurança.

Paralelo a esta realidade surgem as invasões, um problema social e urbano quase que imbatível, que se alastra por todo país, as desocupações das localidades ocupadas é uma tarefa difícil, haja vista os movimentos estarem mais organizados e massificados. A inércia administrativa sobre as questões habitacionais deixam margem para a população menos abonada autotutelar seu direito.

Na cidade de Imperatriz, a realidade não é diferente, tendo em vista que a incidência de ocupações é muito grande e possui um papel fundamental para o crescimento da cidade, já que a principal politica habitacional é a regularização das áreas ocupadas. Dai retomamos o direito a propriedade, nos bairros furtos dessa prática invasora, já esta estabelecido o uso, gozo e disposição dos imóveis, contudo ainda permeia a marginalidade visto a fragilidade documental, não havendo registro da propriedade fática, dai a missão municipal de regularização fundiária.

      Ocorre que diante da falta de atuação pública no sentido de promover habitação, a população busca por outras maneiras o direito de morar, como um ciclo vicioso, a legislação compensa a sua ineficiência de promover habitação legitimando as ocupações, permitindo a titulação definitiva das glebas. Não há punição para os moradores destas localidades já que o próprio Plano Diretor que norteia a atividade municipal legitima e apoia a atividade invasora.

Portanto as invasões urbanas são consequência da falta de perspectivas políticas e da ineficiência dos programas sociais, já que estes atendem uma parcela muito pequena da população, e não há no município de Imperatriz outras politicas habitacionais se não as referentes as invasões.

Para melhor lidar com o problema a Prefeitura deveria agir de forma antecedente as ocupações, promovendo em seus terrenos devolutos infraestrutura e demarcação prévia, desta forma abster da população a função de iniciar o processo com a posse ilegal.

Por fim como reza o brocardo: direito deve acompanhar a sociedade, desta forma, confere Gonçalves (2013) que a propriedade deve cumprir sua função social, passando por transformações para que seu uso favoreça a comunidade na qual se insere. Desta forma, nítida a ineficiência do poder publico de promover habitação, é legitima a ação social em busca do direito de ter um lugar para morar, restando a lei garantir que as comunidades estabelecidas, mesmo que oriundas de invasões urbanas tenham direito a regularização, a infraestrutura básica e a segurança.

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