Breves comentários sobre o Poder de Polícia da Administração Pública

BREVES COMENTÁRIOS SOBRE O PODER DE POLÍCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Juvimário Andrelino Moreira[1]

Neuribertson Monteiro Leite[2]

RESUMO

O presente estudo faz uma sucinta análise sobre o poder de polícia do Estado e da administração pública. Traz comentários que consideramos importantes para compreensão dos principais pontos necessários a compreensão desta prerrogativa dos entes públicos. Fundamenta-se nas contribuições teóricas de Mello (2013), Meirelles (2013) e Carvalho Filho (2011) que aborda os principais temas inerentes ao direito administrativo. Tem como objetivo pedagógico fazer com que o leitor aprenda e apreenda o que é e qual os limites para o exercício legítimo do poder de polícia. A metodologia é qualitativa, com enfoque bibliográfico, esperando-se que ao lerem este trabalho possam fixar os conhecimentos disponibilizados sobre o exercício legítimo do Estado e da administração pública em agir, limitando alguns direitos individuais, nos limites da Constituição Federal, para garantir o bem coletivo e os direitos comunitários, que é o poder de polícia.

Palavras-chave: Limitação de direitos, Poder de Polícia, bem coletivo.

1 INTRODUÇÃO

            A administração pública, por sua natureza, goza de um poder específico, além de outros, para satisfazer o interesse público sobre o particular. Trata-se do poder de polícia. Neste artigo pretender-se-á não exaurir a temática, pois que ela envolve um conjunto volumoso de conteúdos, mas discutir os principais pontos que consideramos importantes para que o leitor deste trabalho possa conhecer essa prerrogativa do Estado e, especificamente, da administração pública.

            Pela complexidade do tema, ter-se-á como pilastra de sustentação, para elucidar as principais controvérsias, as contribuições teóricas de Mello (2013) que nos apresenta, no seu Curso de Direito Administrativo, nuances gerais sobre o Poder de Polícia; Meirelles (2013), grande mestre do direito administrativo; e Carvalho Filho (2011) que aborda os principais temas inerentes ao direito administrativo.

            A metodologia é qualitativa, com enfoque bibliográfico, sempre acrescentando comentários aos pontos que consideramos essenciais para o correto entendimento ao exercício do poder de polícia.

            Apresentaremos alguns dispositivos que explicitamente conferem aos entes e à administração o poder de exercer, sob a égide da Constituição e normas infraconstitucionais, o poder de restringir, quando em conflitos, os direitos individuais para garantir o interesse/direito coletivo.

            Pretender-se-á, humildemente, nos limites de tempo que nos fora imposto para a pesquisa, ter contribuído para que o leitor deste trabalho possa encontrar os subsídios necessários à elucidação de suas dúvidas sobre o poder de polícia e estimulá-lo a desenvolver novas ideias e contribuições a essa temática, já que ela, como a ciência, é inesgotável na medida da inesgotabilidade do pensar.

2 NOÇÕES SOBRE O PODER DE POLÍCIA

            A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu art. 145, II, prescreve que a “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”. Constata-se, expressamente na Carta Magna, a prerrogativa dos entes, no seu exercício do poder de polícia, nos limites da Constituição, instituir algumas limitações a interesses individuais quando se tratar da obrigatoriedade da garantia do bem coletivo. Adiante, demonstraremos alguns julgados sobre o exercício do poder de polícia.

            Estando esta prerrogativa contemplada na Carta Cidadã, faz-se necessário que conheçamos o seu conceito para melhor compreender quais seus limites, sentido e atividades que envolvem a consecução deste poder.

2.1 O(S) CONCEITO(S) DO PODER DE POLÍCIA

            O poder de polícia como dito anteriormente, caracteriza-se pelo exercício legítimo do Estado e da administração pública em agir, limitando alguns direitos individuais, nos limites da Constituição Federal, para garantir o bem coletivo e os direitos comunitários.

            Nesse sentido, Marcelo Caetano o entende como

o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir[3].

            Nas concepções de Carvalho Filho (2011, p. 95), entende-se o poder de polícia como “a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade”.

            Destarte, em linhas gerais, o poder de polícia acontece quando “o Poder Público interfere na órbita do interesse privado para salvaguardar o interesse público, restringindo direitos individuais[4]”, nos limites da Constituição Federal.

            Esperamos ter disponibilizado alguns dos conceitos do poder de polícia, fazendo-o(a) situar no tema, havendo a necessidade, em seguida, se conhecer qual o(s) sentido(s) deste poder.

2.1.1 Sentido amplo e estrito do poder de polícia

            O poder de polícia, entende a doutrina majoritária, possui dois sentidos: um amplo e um estrito.

Em sentido amplo, poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais (...)

Em sentido estrito, o poder de polícia se configura como atividade administrativa, que consubstancia, como vimos, verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade (Carvalho Filho, 2011, p. 94).

            Disso depreende-se que quando o Estado, ao atuar e esta atuação acaba implicando na limitação dos direitos individuais temos o exercício do poder de polícia em sentido amplo. Cita-se, como exemplo, o estabelecimento da criação da lei, em sentido restrito, que obedeceu ao rito apropriado no Poder Legislativo. Doutro modo, quando a administração, por meio de uma de suas atividades, restringe e condiciona a liberdade e a propriedade dos administrados, dizemos que este é o exercício do poder de polícia estrito. Cita-se, como exemplo, o poder de desapropriação, mediante prévia declaração de necessidade e/ou utilidade pública, ou interesse social, para atender ao interesse público, com a respectiva indenização ao proprietário.

            Visto isso, é de ressaltar que tanto o sentido amplo como o estrito tem como limites a Constituição Federal e normas infraconstitucionais ao legítimo exercício do poder de polícia do Estado e da administração pública.

2.2 ATIVIDADES QUE ENVOLVEM A CONSECUÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

            Para o legítimo exercício do poder de polícia é necessário que se atenda, segundo doutrina e jurisprudência, quatro requisitos: legislação, consentimento, fiscalização e sanção.

            Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça ao decidir sobre a possibilidade de delegação do poder de polícia para sociedade de economia mista, e o seu exercício por particulares, tivemos a seguinte lição:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento. 2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista). 3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupos, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção. 4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção). 5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público. 6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação. 7. Recurso especial provido. (STJ - REsp: 817534 MG 2006/0025288-1, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 10/11/2009, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/12/2009). (grifos nosso).

            Tal jurisprudência, pela sua clareza, dispensa explicações. Vale salientar, noutros julgados, a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre o exercício do poder de polícia, quando da interpretação do art. 145, II, da Constituição Federal. Vejamos:

O texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis, facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. A regularidade do exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização. À luz da jurisprudência deste STF, a existência do órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente. Precedentes. (...) É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie quanto ao Município de Porto Velho/RO (...)." (RE 588.322, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16-6-2010, Plenário, DJE de 3-9-2010, com repercussão geral.) No mesmo sentido: AI 677.664-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 5-5-2009, Primeira Turma, DJE de 19-6-2009; AI 553.880-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 17-3-2009, Primeira Turma, DJE de 17-4-2009; RE 549.221–ED, voto do Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-2-2009, Segunda Turma, DJE de 20-3-2009. Vide: ARE 664.722, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, julgamento em 12-03-2012, DJE de 21-03-2012; AI 707.357-ED, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 2-2-2010, Segunda Turma, DJE de 26-2-2010[5].

Taxa. Exercício do poder de polícia. (...) Este Tribunal tem orientação no sentido de que o exercício do poder de polícia é presumido em favor da Municipalidade. Precedente. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 581.947-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 16-12-2008, Segunda Turma, DJE de 27-2-2009, com repercussão geral)[6].

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 3º, da Lei 7.940, de 20-12-1989, que considerou os auditores independentes como contribuintes da taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários. Ausência de violação ao princípio da isonomia, haja vista o diploma legal em tela ter estabelecido valores específicos para cada faixa de contribuintes, sendo estes fixados segundo a capacidade contributiva de cada profissional. Taxa que corresponde ao poder de polícia exercido pela Comissão de Valores Mobiliários, nos termos da Lei 5.172, de 1966 – Código Tributário Nacional. Ação direta de inconstitucionalidade que se julga improcedente." (ADI 453, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 30-8-2006, Plenário, DJ de 16-3-2007)[7].

            Desses julgados depreende-se que o exercício do poder de polícia está intimamente ligado aos limites da Constituição e da Lei, seguindo-se, no mais, os requisitos da legislação, consentimento, fiscalização e sanção.

3 CONCLUSÃO

            O poder de polícia é a atividade/prerrogativa dos entes públicos e da administração pública que pode limitar/restringir direitos individuais para garantir o interesse público. Caracteriza-se, como já dito anteriormente, pelo exercício legítimo do Estado e da administração pública em agir, limitando alguns direitos individuais, nos limites da Constituição Federal e da lei.

            O Código Tributário considera poder de polícia, no sentido estrito, como a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos[8].

            Estando delineados os pontos principais, deve-se relevar que o próprio exercício do poder de polícia, na ordem constitucional democrática, encontra limites nos preceitos constitucionais e na lei. Esta limitação ao exercício legítimo do poder de polícia deve ser amplamente respeitada, principalmente em uma ordem constitucional democrática, para valer os direitos dos cidadãos, principalmente quando se tratar de direitos coletivos.

            Sem esquecermo-nos, da prescrição do exercício do poder de polícia, quando da ação punitiva da administração pública, objetivando apurar infração à legislação em vigor, no exercício do poder de polícia, o Art. 1º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, estabelece-a em cinco anos, contados da data da prática do ato ou no dia em que tiver cessado, no caso de infração permanente ou continuada.

            Esperamos, pois, ter contribuído, cônscios de que ficaram vários pontos a serem abordados, para que o leitor possa encontrar subsídios necessários ao entendimento do exercício legítimo do poder de polícia. Não é nosso objetivo discorrer sobre todos os pontos travados pela doutrina, mas contribuir com os tópicos que consideramos mais importantes à compreensão desta prerrogativa constitucional e legal do Estado e da administração pública.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Presidência da República. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 16 nov. 2013.

BRASIL. Presidência da República. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm>. Acesso em: 17 nov. 2013.

BRASIL. Presidência da República. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999. Estabelece prazo para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 17 nov. 2013.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial que discute a possibilidade de delegação do poder de polícia a sociedade de economia mista. Recurso especial provido. (STJ - REsp: 817534 MG 2006/0025288-1, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 10/11/2009, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/12/2009).

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Análise da aplicação de taxa, no exercício do poder de polícia. (RE 588.322, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16-6-2010, Plenário, DJE de 3-9-2010, com repercussão geral.) e (RE 581.947-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 16-12-2008, Segunda Turma, DJE de 27-2-2009, com repercussão geral).

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. – 24. ed. revista, atualizada e ampliada – Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. – 39. ed. – São Paulo: Malheiros, 2013.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. – 30. ed. – São Paulo: Malheiros, 2013.