Breves comentários sobre a eficácia do controle externo

Tatiana de Oliveira Takeda é advogada, analista do TCE/GO,

professora do curso de Direito da UCG, pós-graduada

em Direito Civil e Processo Civil e mestranda em

Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento

Ao relembrar os idos de 1890, época em que nascia a Corte de Contas, em pleno início da República, faz-se latente a necessidade de se tecer comentários ao que se denomina eficácia do controle público.

No então Governo Provísório e como já mencionado no artigo Os incomensuráveis ensinos de Rui Barbosa, desta mesma autora, tal jurisconsulto, que sempre esteve associado à criação dos Tribunais de Contas do Brasil, como Ministro da Fazenda do governo Deodoro da Fonseca, conseguiu dar-lhe existência legal, na União, pelo Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890.

Na exposição de motivos do decreto em comento já se salientava que o sistema de contabilidade orçamentária brasileiro era defeituoso em seu mecanismo e fraco em sua execução, motivo pelo qual se reconheceu a emergência de reorganizá-lo, com a criação do que viria a ser denominado Tribunal de Contas. Tratava-se tal instituição por um corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, arraigado de garantias (contra quaisquer ameaças), podia exercer as suas funções fundamentais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em órgão público desprovida de utilidade.

Como bem asseverou o doutrinador José Afonso da Silva, "nossa Constituição é rígida. Em conseqüência, é a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Toda autoridade só nela encontra fundamento e só ela confere poderes e competências governamentais. Nem o governo federal, nem os governos dos Estados, nem os dos Municípios ou do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas daquela lei fundamental. Exercem suas atribuições nos termos nela estabelecidos".

Enalteça-se o fato de que a relação existente entre os Poderes deve primar por uma ligação coesa entre os mesmos. Ora, o Estado só exerce suas funções bem quando as suas atividades fundamentais são exercidas em simbiose, sem dolo ou interesses particulares e voltadas exclusivamente para a ética. Se, por exemplo, o Legislativo, via de seus servidores, falta com respeito para com o Judiciário, está "fechando os olhos" ao que não se pode ignorar. Ocorre que todos devem andar de mãos dadas, ao passo que se um cair, acarretará o desprestígio do outro, haja vista que o desrespeito a um a todos atinge.

Para o maior pós-positivista da contemporaneidade, o italiano Norberto Bobbio (opinião da autora), o governo das leis é soberano, ao passo que o governo dos homens é deixado para segundo plano. Para o estudioso, o governo das leis celebra hoje o próprio tempo da democracia e mesmo que um regime democrático perca de vista este seu princípio inspirador, degenera rapidamente em seu contrário, numa das tantas formas de governo autocrático de que estão repletas as narrações dos historiadores e as reflexões dos escritores políticos.

Nesse diapasão, a Corte de Contas era encarada como dicção normativa secundária, sendo tratada como órgão auxiliar do Congresso Nacional a partir do advento da Lei nº 830, de 23 de setembro de 1949, que anunciou, em seu art. 1º, "ser órgão auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização da administração financeira da União, especialmente na execução do orçamento". Por conseguinte, o Decreto-Lei nº 199, de 25 de fevereiro de 1967, que, ao tratar da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, conceituou-o, similarmente, por "órgão auxiliar do Congresso Nacional no controle externo da administração financeira e orçamentária da União".

Após várias discussões e como já previa Rui Barbosa, a Corte de Contas conquistou o título de órgão fundamental para a República e para a democracia.

Com o auxílio do órgão auxiliar do Legislativo, a eficácia do controle público torna-se mais delineada e princípios que regem a administração pública se intesificam no cenário brasileiro, sendo que o da moralidade se impõe, ensejando tanto o preceito punitivo do § 4º do art. 37 da CF, como trazendo a regulamentação ao editar a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, tornando, destarte, eficaz a persecução dos depredadores da coisa pública. Veja-se que tais normas são de imensurável importância para a defesa da moralidade pública, essencial ao Estado de Direito que, se bem utilizadas pelo Ministério Público e entidades interessadas e aplicadas com sabedoria pelo Poder Judiciário, inevitavelmente, atingirão os seus elevados fins sociais.

Além disso, enalteça-se o fato de que a Constituição Federal conferiu aos cidadãos o poder de fiscalização (afinal, controle também é fiscalizar), oferecendo-lhes ferramentas capazes de anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de que o Estado participe, se de tal ato resultou ofensa à moralidade administrativa, agressão ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII). Também possibilitou a todos o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse coletivo ou geral, a par dos individuais, sob pena de responsabilidade (art. 5º, XXXIII), bem como cedeu o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, XXXIV, ‘a’).

Saliente-se que qualquer pessoa, com amparo no art. 74, IV, § 2º, da Constituição Federal, pode denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União, o que demonstra a preocupação em resguardar a moralidade pública, observando-se as garantias jurisdicionais e os direitos dos cidadãos.

Ainda, firme-se a existência do devido processo legal, da inafastabilidade do controle jurisdicional, da isonomia, do princípio do juiz ou promotor, do contraditório, da proibição da prova ilícita, da publicidade dos atos processuais e da motivação das decisões judiciais sob pena de nulidade.

Destarte, para se exercer com eficácia o controle na Administração Pública é necessário que se apontem seus elementos identificadores (o órgão controlador é sempre diverso do controlado), e a existência de um elemento precedente (um comportamento, um ato) que seja submetido a reexame. Ou seja, o exercício da atividade controladora pressupõe, sempre, a existência de um controlador, de um controlado, e a execução de um ato característico de controle.