Majoração e Redução de Impostos Mediante Ato Infralegal

Kelly Posse Bastos[1]

José Eduardo Silvério Ramos[2]

                                                                                   (Professor Orientador)

Resumo

O presente artigo, em um aspecto geral, irá demonstrar como é dividida a competência tributária; bem como apresentar os conceitos e funções dos tributos e dos impostos. Porém, seu principal objetivo é apontar as exceções previstas na Constituição quanto à possibilidade de majoração e redução de alguns impostos mediante ato infralegal. Embora o princípio da legalidade, determine que os tributos só possam ser aumentados ou reduzidos mediante lei, será mostrado que existem exceções.

Palavras-Chaves: Legalidade; Impostos; Majoração e Redução; Ato Infralegal.

1.  Introdução

O presente artigo tem como objetivo a análise das exceções previstas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 no que tange a possibilidade de majoração e redução de impostos mediante ato infralegal.

Será mostrado que o Direito Tributário prevê regras gerais acerca da instituição de tributos, porém em alguns casos admite que a alíquota seja alterada pelo Poder Executivo como forma de garantir os interesses do país.

2.  Competência Tributária

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece a competência de cada ente federativo acerca da instituição dos tributos, tendo cada um deles sua competência específica e taxativa.

Ressalta-se que o STF já se posicionou neste sentido, como demonstrado na ADI-712-MC abaixo:

o exercício do poder tributário, pelo Estado, submete-se, por inteiro, aos modelos jurídicos positivados no texto constitucional que, de modo explícito ou implícito, instituiu em favor dos contribuintes decisivas limitações à competência estadual para impor e exigir, coativamente, as diversas espécies tributárias existentes. (...).[3]

Entretanto, interessante se faz mencionar que o art. 154 da CF/88 traz uma ressalva acerca da competência da União, relatando que esta possui uma competência residual, que a possibilita instituir alguns tributos que não estão previstos no rol do art. 153 da CF/88, mas adverte que só pode ser mediante lei complementar e desde que não se trate de imposto previsto no texto constitucional, bem como não sejam cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição.

2.1  – Características

No que tange aos impostos, não podem os entes competentes invadir o território alheio para criar tributo, devendo ser respeitado o limite territorial. Tal critério foi estabelecido para evitar conflitos entre os entes federativos.

Cabe aqui mencionar, que o exercício da competência tributária é facultativo, uma vez que o ente federativo não está obrigado a instituir todos os impostos que a Constituição lhe confere, ou seja, o imposto só será criado se houver necessidade de arrecadação de valores.

Interessante ainda destacar, que os entes federativos não podem ampliar a competência tributária, pois a mesma só pode ser alargada mediante emenda constitucional. Assim sendo, podemos entender que ela é também irrenunciável.

Por fim, podemos dizer que a referida competência é indelegável, cabendo a cada ente federativo a instituição do tributo que lhe foi outorgado pela Constituição, não podendo nem mesmo ser transferida por lei.

Há que se falar em delegação apenas da capacidade tributária, que é a possibilidade de outro entre federativo arrecadar o tributo que não foi instituído por ele por não ser de sua competência.

Além da competência tributária, os princípios constitucionais tributários da anterioridade; da igualdade; da legalidade; da irretroatividade; do não confisco; da capacidade contributiva; e da liberdade de tráfego também estabelecem limitações constitucionais ao poder de tributar.

Contudo, será especificado mais detalhadamente no presente artigo o princípio da legalidade.

3.  Princípio da legalidade

Segundo Hugo de Brito Machado o princípio da legalidade da “a garantia de que nenhum tributo será instituído, nem aumentado, a não ser mediante lei (CF, art. 150, inc. I)”.[4]

Assim, possível é compreender que o princípio da legalidade existe exatamente para limitar o poder de tributar.

Interessante ressaltar, que essa limitação é realizada justamente em razão da divisão dos Poderes, cabendo ao Legislativo a criação/instituição dos tributos e ao Executivo o poder de executá-los, não podendo, em regra, um interferir na órbita do outro.

Todavia, existem alguns casos em que a própria Constituição Federal autoriza que o Poder Executivo através de atos infralegais majore ou mesmo reduza impostos, como será demonstrado no decorrer do presente estudo. Mas, vale frisar, que a regra é o princípio da legalidade.

4.  TRIBUTO

O conceito de Tributo está previsto no art. 3º do Código Tributário Nacional que diz o seguinte: “Tributo é toda prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, tendo por finalidade a manutenção de cada ente federativo.

Calha registrar, que tributo é gênero, cujas espécies são: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuição.

Entretanto, o objeto de estudo do presente artigo serão os impostos, mostrando as regras e as exceções previstas na Constituição para sua majoração e redução por ato infralegal.

5.   IMPOSTOS

            Pode-se conceituar imposto como uma espécie de tributo não vinculado, pois independe de qualquer atividade estatal específica, sendo utilizado para custear atividades gerais, de forma abstrata, por exemplo, não se pode dizer que os valores arrecadados a título de IPVA serão empregados para manter estradas em perfeito estado de conservação, uma vez que o aferimento do referido imposto é encaminhado ao orçamento público e posteriormente distribuído para os diversos setores da administração pública, tais como, saúde, educação, segurança etc., objetivando beneficiar toda a coletividade.

Como regra os impostos são instituídos mediante lei, entretanto, existem algumas espécies de impostos que a legislação autoriza sua majoração e redução mediante ato infralegal dentro dos limites da lei já existente, justamente em razão da impossibilidade de se aguardar o transcurso do prazo necessário para a realização de uma nova lei, tendo em vista a urgência que requer a análise do caso visando atender os interesses públicos.

Assim como relata José Renato Gaziero Cella, “o Executivo não cria as alíquotas destes impostos, mas, apenas, as altera, dentro de certos limites traçados pelo legislador” [5].

As únicas espécies de impostos que admitem majoração e redução mediante ato infralegal são: impostos de exportação; impostos de importação; impostos sobre produtos industrializados; e impostos sobre operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários.

5.1  – Imposto de Exportação

São aqueles cobrados sobre os produtos nacionais ou nacionalizados que são exportados para o exterior, cuja competência é da União, conforme previsto no art. 153, inciso II da CF/88.

A função do referido imposto é extrafiscal, ou seja, visa regular uma determinada situação socioeconômica, política, entre outras, de um país[6]. Tem entre seus objetivos estimular ou desestimular o consumo de mercadorias.

O fato gerador resta caracterizado com “a saída do produto do território nacional, mas tal saída, por ficção legal, ocorre no momento da expedição da guia de exportação ou documento equivalente” [7].

A alíquota referente a este imposto pode ser alterado pelo Poder Executivo, dentro dos limites da legislação já existente. Isso é uma exceção ao princípio da legalidade. Deste modo, pode haver a majoração ou redução de tal alíquota mediante atos infralegais objetivando atender os interesses da política cambial e do comércio exterior.

Ressalta-se que o Poder Executivo deve justificar o porquê se está alterando a alíquota, sob pena de ter considerado tal ato inconstitucional[8].

5.2  – Imposto de Importação

A competência do referido imposto também pertence à União, sendo cobrado sobre aqueles produtos que serão importados para dentro do território nacional.

De igual modo, possui função extrafiscal, sendo uma forma de proteger a indústria nacional, pois cria um equilíbrio entre os produtos industrializados no Brasil e os importados, funcionando como um “valioso instrumento da política econômica” [9].

Seu fato gerador pode ser evidenciado com a entrada da mercadoria ou produto no território nacional.

Hugo de Brito Machado relata que

existem duas espécies de alíquotas de importação. Uma é a chamada alíquota específica, que é expressa por uma quantia determinada, em função da unidade de quantificação dos bens importados. Assim, diz-se que o imposto corresponderá a tantos reais por cada metro, ou quilo, ou outra unidade qualquer de medida do produto. A outra é a ad valorem, indicada em porcentagem a ser calculada sobre o valor o bem.[10]

Assim como nos impostos de exportação, os impostos de importação também podem ser elevados ou reduzidos mediante atos do Poder Executivo, carecendo de justificação, indicando o objetivo de tal alteração, sob pena ser invalidado, pois não é mero ato da administração pública, ou seja, não está ligado oportunidade e conveniência.

5.3  – Imposto sobre Produtos Industrializados

Também de competência da União, o referido imposto pode ser conceituado como todo produto industrializado “que tenha sido submetido a qualquer operação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para o consumo”, conforme prevê o art. 46, parágrafo único do CTN.

Seu fato gerador pode ser constatado de três formas: através de seu desembaraço aduaneiro, quando de procedência estrangeira; através da saída do estabelecimento do contribuinte; e por fim através de sua arrecadação, quando apreendidos e levados a leilão, como estabelece o art. 46 do CTN.

O mencionado imposto admite que o Poder Executivo altere sua alíquota, de acordo com o art. 153, §1º da CF/88. Registre-se que no que se refere a esta espécie de imposto não há limite mínimo previsto em lei, portanto, pode o ato infralegal zerar a alíquota caso considere pertinente.

5.4  – Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários

É um imposto cuja competência é privativa da União, conforme determina o art. 153, inciso V da CF/88 e art. 63 do CTN.

            Sua função é extrafiscal, porém seu principal objetivo é a manipulação da política de crédito, câmbio e seguro e valores mobiliários.

            Conforme prevê o art. 63 do CTN, este tipo e imposto tem como fato gerador:

 I - quanto às operações de crédito, a sua efetivação pela entrega total ou parcial do montante ou do valor que constitua o objeto da obrigação, ou sua colocação à disposição do interessado;

II - quanto às operações de câmbio, a sua efetivação pela entrega de moeda nacional ou estrangeira, ou de documento que a represente, ou sua colocação à disposição do interessado em montante equivalente à moeda estrangeira ou nacional entregue ou posta à disposição por este;

III - quanto às operações de seguro, a sua efetivação pela emissão da apólice ou do documento equivalente, ou recebimento do prêmio, na forma da lei aplicável;

IV - quanto às operações relativas a títulos e valores mobiliários, a emissão, transmissão, pagamento ou resgate destes, na forma da lei aplicável.

Parágrafo único. A incidência definida no inciso I exclui a definida no inciso IV, e reciprocamente, quanto à emissão, ao pagamento ou resgate do título representativo de uma mesma operação de crédito.

No que tange a alíquota, pode-se dizer também que é admissível sua majoração ou redução através de atos do Poder Executivo, sendo mais uma exceção ao princípio da legalidade.

            Desta forma, para sua alteração imprescindível é a motivação, ou seja, o ato tem que ser justificado de forma plena.

Insta ressaltar, que nas modalidades de impostos aqui tratados também há uma exceção ao princípio da anterioridade previsto no art. 150, III, b da CF/88, pois é admissível a cobrança do imposto alterado antes mesmo do exercício seguinte.

6.  CONCLUSÃO

Após o estudo do presente artigo, pode-se concluir que para se instituir ou mesmo alterar um tributo, é preciso observar as normas de competência tributaria ditadas pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, para que não haja violação aos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito, previstos no art. 1º da CF, nem mesmo aos princípios tributários.

 Entretanto, possível é compreender que embora o princípio da legalidade determine que a majoração ou redução de impostos seja feita mediante lei, há exceções que permitem ao Poder Executivo mediante ato infralegal o aumente e redução de alguns impostos específicos para atender os interesses da sociedade e principalmente os interesses públicos.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988.

BRASIL. Código Tributário Nacional. 1966.

CELLA, José Renato Gaziero. Evolução Histórica do Princípio da Legalidade Tributária. Doutrina. RET Nº 28 - Nov-Dez/2002.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 31ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

PIVA, Caio. Direito Tributário. In: MESSA, Ana Flávia; ANDREUCCI, Ricardo Antônio (Coord.). Exame da OAB Unificado 1ª Fase. 1 ed. São Paulo: Saraiva, 2011.