URBS, e a sua legitimidade para aplicar multas de trânsito?

URBS,[1]E a sua legitimidade para aplicar multas de trânsito?

O Código Tributário Nacional conceitua o poder polícia no seu art. 78: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

Sendo assim, o Estado utiliza-se de meios para atuação de seu poder de polícia seja através de atos normativos em geral (ex. lei, decretos, resoluções, portarias, instruções), por meio de atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso em concreto (ex. fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas), visando coagir o infrator a cumprir a lei.

Os atributos do poder de polícia, conforme a doutrina, são:

a) Discricionariedade;

b) Auto-executoriedade;

c) Coercibilidade.

Isso significa que a Administração Pública, ao exercer o poder de polícia, pode livremente escolher a oportunidade e a conveniência em exercê-lo, bem como aplicar as sanções e empregar os meios necessários a atingir o fim que é a proteção ao interesse público, sem interferência de outro Poder.

No entanto, como todo ato administrativo, o poder de polícia, ainda que discricionário, possui limites na lei, quanto à competência, à forma, aos fins, além dos motivos e objeto.

O poder de polícia somente pode ser exercido com o fim de atender o interesse público (princípio da supremacia do interesse público sobre o particular).

“a autoridade que se afastar da finalidade pública incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as conseqüências nas esferas civil, penal e administrativa” [2]

No âmbito do trânsito, a Lei nº. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro) estabelece, em seu art. 5º, que “o Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os quais possuem a finalidade, o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infração e de recursos e aplicação de penalidades”.

De acordo com art. 7º, inciso III, do referido diploma legal, compõem o Sistema Nacional de Trânsito os órgãos e entidades executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. E, conforme disposto no art. 8º, cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios organizarem os respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito rodoviários.

Quanto à fiscalização do trânsito, autuação e aplicação das medidas cabíveis, por infração de circulação, estacionamento e parada previstas no Código de Trânsito Brasileiro, no exercício regular do Poder de Polícia do Trânsito, compete aos órgãos e entidades executivos dos Municípios (art. 24 do CTB). No entanto, determina a lei que os Municípios deverão integrar o Sistema Nacional do Trânsito (§ 2º, do art. 24 do CTB).

Trata-se de atividade típica da Administração Pública Direta, que exercer poder de polícia para limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse da coletividade, na esfera do trânsito.

Entretanto, nos termos do art. 25 do CTB, os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional do Trânsito poderiam celebrar convênios, delegando atividades previstas no referido código, com vista à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.

Após essa breve conceituação do que é o Poder de Polícia, observa-se que a URBS não pode exercer de maneira integral, vejamos o que, recentemente nosso TJPR, decidiu acerca do Poder de Polícia e não acerca da URBS aplicar sanções:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE­ PARTE FINAL DO INCISO XV DO ART. 11 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA ­ DECRETOS MUNICIPAIS 696/95 E 759/95 ­ 1) MUNICÍPIO QUE LEGISLA ACERCA DAS REGRAS DE TRÂNSITO ­ VIOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO ­ AFRONTA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO ­ INTELIGÊNCIA DOS ART.S 1º, I, 15 E 16 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ­ 2) POLICIAMENTO DAS VIAS URBANAS ­ VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO DO PARANÁ PARA EXERCER PODER DE POLÍCIA SOBRE O TRÂNSITO  ATIVIDADE QUE CABE À POLÍCIA MILITAR  AFRONTA AO ART. 48 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ­ 3) DELEGAÇÃO DE ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO PARA ENTIDADE PRIVADA, IN CASU, A URBS, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ­ VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE E DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR ­ AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em julgar procedente a Adin, com atribuição do efeito ex nunc (a partir da publicação); por maioria, vencidos quanto ao efeito os Senhores Desembargadores Luiz Lopes e Carlos Mansur Arida (ADin 52764-2, Rel. Des. Antonio Martelozzo, Órgão Especial, julgado em 16/09/2011, DJe 723, publicado em 28/09/2011) 

No entanto, a referida decisão não pertine ao presente caso, pois a ADIN n. 52764-2 do Órgão Especial do Tribunal de Justiça, refere-se à inconstitucionalidade do art. 11, inc. XV, da Lei Orgânica do Município de Curitiba, bem como dos Decretos Municipais nº 696/95 e 759/95, os quais se referem ao transporte coletivo e a segurança nas canaletas de ônibus, diferente do presente caso, uma vez que se refere à indelegabilidade do poder de polícia e a violação do art. 8 e 24 do CTB.

Trata-se de questões distintas, haja vista que o fundamento desta lide, tem como parâmetro a Lei Federal n. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), em especial o contido no art. 8º e art.24, que estabeleceu a Municipalização do Trânsito, e, de violação ao Princípio da Legalidade - Indelegabilidade do Poder de Polícia outorgada através da Lei Municipal nº 9236/1997, que compreende procedimentos de fiscalização, autuação, lavratura, notificação de sanções, imposições de penalidades de multa, arrecadação de multas e recolhimento de veículos ao pátio da empresa, mediante a delegação de poder de polícia outorgado pelo Município de Curitiba.

Já, a referida ADIN, objetivou a declaração de inconstitucionalidade do art. 11, inc. XV, parte final, da Lei Orgânica do Município de Curitiba, e dos Decretos Municipais nº 696/95 e 759/95, que tratam do gerenciamento do transporte coletivo e normas para melhorar a segurança nas canaletas dos ônibus.

Portanto, ao contrário do que foi discutido na ADIN acima citada, a delegação do poder de polícia discutida neste Processo teve origem na Lei 9236/1997, que criou a DIRETRAN, em seu art. 1º, mediante o permissivo legal da Lei Federal 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), em especial os artigos 8º e 24.

Assim, vê-se que a análise da constitucionalidade da norma apreciada na referida ADIN é distinta da discussão travada neste Processo, posto que naquela tratou apenas da questão da indelegabilidade do poder de polícia em relação aos referidos Decretos relacionados ao gerenciamento do transporte coletivo e normas para melhorar a segurança nas canaletas dos ônibus; enquanto, nesta, se trata como já acima afirmado, da questão da indelegabilidade do poder de polícia que teve origem na Lei 9236/1997, que criou a DIRETRAN, em seu artigo 1º, mediante o permissivo legal da Lei Federal 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), em especial os art. 8º e 24.

2.1) OS EFEITOS DAS MULTAS SÃO POSTERIORES A PUBLICAÇAO DO ACÓRDÃO COM EFEITO EX NUNC:

A decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, refere-se à inconstitucionalidade da parte final do inc. XV do art. 11 da Lei Orgânica Municipal, a qual determinou a incompetência da URBS, sociedade de economia mista em aplicar sanções, no entanto o referido Tribunal determinou efeito ex nunc, ou seja, a partir da publicação.

Não obstante a multa ter sido aplicada anterior a data da publicação do aludido acórdão, os seus efeitos estão ocorrendo imediatamente, visto que o autor está suspenso de dirigir, haja vista a cassação da sua habilitação, portanto, devem ser anuladas.

De acordo com o presidente do TJPR, Miguel Kfouri Neto, todas as multas a partir de 20 de setembro são ilegais: "Tem que devolver esse dinheiro a esse particular porque ele foi indevidamente multado por este órgão privado", não se discute apenas a devolução do dinheiro, MAS PRINCIPALMENTE OS EFEITOS PRÁTICOS, isto é, o direto de dirigir do suposto autor que ESTÁ SUSPENSO, e pior, sua suspensão se dá por multas aplicadas por entidade INCOMPETENTE, como o próprio Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná assevera.

2.2) A INCOMPETENCIA PROPRIAMENTE DITA:

A URBS não tem competência para fiscalizar o trânsito e aplicar multas, por ser ela pessoa jurídica de direito privado e, em conseqüência, não poder exercer poder de polícia.

Estes atos administrativos que aplicaram as penalidades devem ser declarado NULOS, ante o desvio de finalidade, o qual viola o princípio da legalidade, bem como o da supremacia do interesse público sobre o particular.

Do corpo do Recurso Inominado nº 24-09.2010.8.16.0179, julgado no Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, extraí-se:

“a delegação de atividade típica da Administração Pública somente poderia ocorrer para uma autarquia, criada por lei, não sendo possível a delegação para uma sociedade de economia mista, uma vez que a aplicação de multas, em Curitiba, fica à mercê dos interesses empresariais, segundo o qual quanto maior for o número de infrações maiores serão os lucros”.

Ainda, do mesmo julgado pode-se esclarecer que a lógica que sustenta a fundamentação do voto da relatora percorre o seguinte caminho argumentativo:

2.2.1) A URBS, conforme dispõe seu Estatuto, é uma sociedade por ações de economia mista, com personalidade de direito privado, criada por leis municipais, à qual foi concedido, pela Lei Municipal nº 9.326/97, o poder de polícia sobre o trânsito do Município de Curitiba.

2.2.2) Pela leitura do art. 173, § 1º, inciso II, e § 2º, da Constituição Federal, conclui-se que a sociedade de economia mista equipara-se às empresas privadas.

2.2.3) O serviço de fiscalização, autuação e aplicação de multa de trânsito é atividade típica do exercício do poder de polícia administrativa, não podendo ser delegada a particulares ou empresas que possuem natureza jurídica de direito privado, ainda que constituída de patrimônio público e tendo como sócio majoritário o Município, como é o caso dos autos.

2.2.4) Logo, a URBS, à qual não poderia ter sido atribuído poder de polícia, não tem competência legal para fiscalizar o trânsito e aplicar multas, daí decorrendo a nulidade do auto de infração por ela lavrado.

Entre as considerações que resultaram da percuciente análise da relatora, sobressai esta ponderação:

"(...) mesmo que a infração tenha sido detectada por meio eletrônico, nota-se que o auto de infração, a notificação, a apreciação do recurso na via administrativa, todos esses atos foram realizados pela URBS. Ora, é inadmissível que um funcionário/preposto de uma sociedade de economia mista possa emitir multas de trânsito e julgar recursos na esfera administrativa, uma vez que seus atos não possuem presunção de legitimidade e veracidade. Esses atributos são exclusivos dos atos praticados por agentes da Administração Pública Direta, e ainda dos agentes de autarquias e fundações públicas”.

“Conclui-se que o auto de infração, ora em discussão, lavrado pela URBS não preenche o requisito da competência, para sua validade, posto que somente agentes públicos da Administração Pública Direta, e ainda agentes de autarquias e fundações públicas, poderiam praticar tal ato”, afirmou a juíza relatora.

Ao finalizar o voto, asseverou a juíza: “Devo deixar bem claro que os infratores do Código de Trânsito Brasileiro devem ser devidamente punidos pelo Poder Executivo. Entretanto, os atos administrativos de fiscalização, autuação, aplicação de multas de trânsito e julgamento de recursos administrativos necessariamente deverão ser realizados pela própria Administração Pública Direta, ou ainda por autarquias ou fundações públicas, para que sejam respeitados os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular, da legalidade, da moralidade, como determina a Constituição Federal de 1988”.

Observa-se que este precedente, bem esclareceu a competência da URBS, por estes motivo requer que seja declarado nulo este Auto de Infração, visto que viola a Constituição Federal (art. 5º, inc. LV) e todos os ensinamentos de Direito Administrativo.

No mesmo sentido o Superior Tribunal de Justiça manifestou-se acerca da impossibilidade do exercício do poder de policia por sociedades de economia mista:

“ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes art.s tratam da competência dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento.  2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista). 3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção). 5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público. 6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação. 7. Recurso especial provido. (REsp 817.534/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 10/12/2009)”

Não há como uma emprese deste gênero aplicar sanções, uma vez que o TJPR e STJ, já decidiram em casos similares que é impossível uma sociedade de economia mista, vale dizer, a URBS, aplicar sanções, tão somente o seu exercício se limita a fiscalizar, não sancionar.

Citamos, ainda, como fonte argumentação ilustre e renomada professora de Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

"Quanto à indelegabilidade do exercício do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado, essa característica tem sido reconhecida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, com base no argumento de que, em se tratando de atividade atípica do Estado, só pode ser por este exercida. Com efeito, o poder de polícia envolve o exercício de prerrogativas do poder público, especialmente a repressão, insuscetíveis de serem exercidas por um particular sobre outro. Os atributos, já apontados, da autoexecutoriedade e coercibilidade (inclusive com emprego de meios diretos da coação) só podem ser atribuídos a que esteja legalmente investido e cargos públicos, cercados de garantias que protegem o exercício das funções públicas do Estado."[3]

Da mesma obra acima mencionada cito:

" Nesses sentido, acórdão do STF na ADin 1.717, que julgou inconstitucional o art. 58 da Lei nº 9.649/98, segundo o qual os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em carater privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa (Tribunal Pleno, j. em -7-11-02, DJ de 28-03-03, p.61); no mesmo sentido, o STJ decidiu pela impossibilidade de a Empresa de Transporte de Trânsito de Belo Horizonte (BHtrans), sociedade de economia mista, aplicar multas com fundamento no poder polícia (REsp 817.534, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 10/12/2009)."

Segundo Hely Lopes Meirelles, profundo conhecedor do de Direito Administrativo explica:

“(...) Serviços próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, política, higiene e saúde públicas, etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só de ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade. (...)

Serviços impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionárias, permissionárias ou autorizatários

Nesse sentido, estabelece o art. 175 da Constituição Federal de 1988: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

Os serviços públicos, pois, são realizados diretamente pela Administração Pública (atividade típica do Estado - denominada Administração Pública Direta) ou através de delegadas a órgãos ou entidades descentralizadas, como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista (denominada Administração Pública Indireta), além do regime de concessão ou permissão.

Na centralização o Estado atua diretamente por meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem. Consistem, porquanto, em meras distribuições internas de plexos de competência, ou seja, em “desconcentrações” administrativas. Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituem, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal. ”[4]

E, como atividade indissociável da ideia de Estado, o poder de polícia somente pode ser exercido por órgãos da Administração Pública, enquanto poder público, restando afastada a atuação, nesta seara, das entidades paraestatais, tais como empresas públicas, sociedades de economia mista ou outras entidades que explorem atividade econômica.

Portanto, a atribuição de aplicar multas, arrecadar, apreender veículos, julgar motoristas infratores e tantas outras inerentes à fiscalização e garantia da paz e segurança no trânsito é, segundo a melhor doutrina brasileira, e consoante previsão legal (art. 24 do CTB), exercício de poder de polícia que compete ao poder público municipal, através de seus órgãos e entidades gestores da polícia de trânsito.

Nesse sentido, as atribuições contidas no art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro, somente poderão ser exercidas pelo próprio Estado, exclusivamente pelos órgãos da Administração Direta, autárquica ou fundacional, afastando assim a possibilidade de atuação através de pessoa jurídica de direito privado, como exercido por muito anos pela URBS/SA.

João Paulo Balaban

Acadêmico de Direito