A Ilegalidade das multas aplicadas por agentes de trânsito da SETRAN, visto que não detêm de competência para tal ato, em razão de vício na sua contratação.

Em decorrência da incompetência da URBS em aplicar multas de trânsito declarada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, o Município de Curitiba através dos poderes outorgados pela Constituição Federal, criou a Secretária de Trânsito do Município de Curitiba, conhecida como SETRAN, gerenciada pelo advogado Marcelo Araújo.

A secretaria tem as diretorias de engenharia, educação e fiscalização. Sendo responsável pela fiscalização eletrônica e pelo controle do uso do Estacionamento Regulamentado (Estar), ou seja, a SETRAN vai exercer a função antes exercida pela Diretoria de Trânsito (DIRETRAN) da URBS.

Contudo, os agentes de trânsito da Secretaria Municipal de Trânsito (Setran), são os mesmos da Diretoria de Trânsito (Diretran), ligada à Urbanização de Curitiba (Urbs). Os agentes da Diretran migraram formalmente para a Setran. Eles passaram por teste seletivo (Concurso Público) quando entraram na Diretran e, segundo Ducci[2], a lei permite a cessão dos agentes para a administração direta. "Toda situação legal do trânsito da cidade está resolvida", assegurou o prefeito. Com todo respeito a posicionamento do Prefeito Luciano Ducci, mas tal conduta é amplamente vedada pelo direto, ante ao desvio de finalidade.

Segundo o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal a Administração Pública obedecerá obrigatoriamente o princípio da legalidade, o que efetivamente não o fez ao transferir funcionários de uma Sociedade de Economia Mista para uma Autarquia Municipal.

Os agentes atuais da SETRAN, os quais são os antigos funcionários da URBS, fizerem concurso público para prestarem serviços a URBS, não a SETRAN.

No entanto, devemos nos lembras dos ensinamentos básicos sobre o Direito Administrativo, a Administração Pública é dividida em duas cearas de atuação: a direita e a indireta. Administração Pública direta, por sua vez, corresponde a União, Estados e Municípios, já a indireta corresponde as Autarquias, Empresas Públicas, Sociedade de Economia Mista e Fundações Governamentais.

Vale ressaltar, que as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Públicas, são dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado.

As empresas públicas, aplicam-se o regime jurídico de direito privado porque fomentam o desenvolvimento da atividade econômica, função essa de competência originária do particular que excepcionalmente o Estado presta através dessas empresar, como é grande exemplo da Caixa Econômica Federal.

Posto que se apliquem as sociedades de economia mista o regime jurídico de direito privado, em razão de que parte de suas ações serem de particulares, em síntese.

Com isso, conclui-se que os empregados dessas duas entidades integrantes da Administração Pública indireta, são ocupantes de empregos públicos, aplicando-se a eles as regras previstas na Consolidação das Leis Trabalhistas.

Todavia, os servidores da Administração Pública Direta, e das Autarquias e Fundações, são titulares de cargo público ou emprego público, aplicando se a eles um regime jurídico especial, qual seja, de servidores estatutários para os ocupantes de cargo público e celetista, para os empregados públicos. Devendo ser admitidos por concurso público. 

Diante dessa singela distinção entre as esferas da administração pública, passamos analisar o caso em tona.

A URBS, sociedade de economia mista, dotada de personalidade jurídica de direito privado, na maioria das vezes contrata seus empregados por meio de concurso público, por opção própria, não sendo, portanto, de cunho obrigatório. Mas, enfim, os empregados da URBS (DIRETRAN), são titulares de empregos públicos, não CARGOS PÚBLICOS, portanto, aplicam-se a eles o regime da CLT.

Desde criação da Secretaria de Trânsito de Curitiba (Administração Pública Direta), não foi feito nenhum concurso público para agentes de trânsito, tão somente, ocorreu a remoção dos funcionários da URBS para a SETRAN, uma verdadeira incompatibilidade, ante o desvio de finalidade.

Os agentes de trânsito prestaram concurso público para trabalharem para a URBS, não para a SETRAN, independentemente que atividade desenvolvida venha ser a mesma, o que importa efetivamente é regime jurídico aplicável a eles.

De acordo com o disposto no art. 37, inc. II, da Carta da República, a investidura em cargo ou emprego público dar-se-á mediante concurso público, salvo situações excepcionalíssimas de caráter temporário.

Não obstante, em caráter excepcional a Constituição Federal, elenca algumas possibilidades de contratação sem concurso público, qual seja, necessidade temporária de excepcional interesse público, concordo com a fiscalização do trânsito seja um serviço essencial a população, sendo indispensável sua administração. No entanto, a contratação desses agentes de trânsito, não possui caráter temporário.

Não justifica dizer que esses servidores desempenham a mesma atividade objeto do concurso, podem até exercê-las, todavia originariamente deveria ser prestado pela URBS, não pela SETRAN.

A Prefeitura Municipal de Curitiba, por meio de sua procuradoria, esqueceram dessa disposição na Constituição Federal ao removerem os ocupantes de emprego público (URBS) para a SETRAN, obrigatoriamente, deveria ter sido realizado concurso público.

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. ATO ADMINISTRATIVO DE TRANSFERÊNCIA DE SERVIDORES. DESVIO DE FINALIDADE. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA 329/STJ. 1. Cuidam os autos de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra o Município de Rio Espera, em decorrência de suposta improbidade administrativa que envolve desvio de finalidade na remoção de servidoras públicas aprovadas por concurso público para atender interesse político. 2. A suposta conduta amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade (patrimônio público imaterial). 3. O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública com o intuito de combater a prática da improbidade administrativa. 4. Condutas ímprobas podem ser deduzidas em juízo por meio de Ação Civil Pública, não havendo incompatibilidade, mas perfeita harmonia, entre a Lei 7.347/1985 e a Lei 8.429/1992, respeitados os requisitos específicos desta última (como as exigências do art. 17, § 6°). Precedentes do STJ. 5. Recurso Especial provido. (REsp 1219706/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/03/2011, DJe 25/04/2011)”

As formas de remoção dos Servidores Públicos estão previstas no art. 36 da Lei 8.112/90:

“Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede. Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção:

I - de ofício, no interesse da Administração;

II - a pedido, a critério da Administração;

III - a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração:

a) para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração;

b) por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada à comprovação por junta médica oficial;

c) em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam lotados.”

Como se percebe, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos previu três situações que permitem o deslocamento do servidor, não do empregado público: (a) no interesse da Administração Pública; (b) após manifestação de vontade do Servidor, a critério do Poder Público; e (c) independentemente do interesse da Administração em hipóteses taxativamente previstas.

Vale ressaltar, que a os agentes de trânsito, eram ocupantes de empregos públicos, portanto, não são considerados servidores públicos e sim empregados celetista.

Nas hipóteses dos incisos I e II do art. 36 da Lei 8.112/90, a concessão de remoção é ato discricionário da Administração, ao passo que, nos casos enquadrados no inciso III, o instituto passa a ser direito subjetivo do Servidor, de modo que, uma vez preenchidos os requisitos, a Administração tem o dever de promover o deslocamento vertical do Servidor dentro do mesmo quadro de pessoal.

No caso da remoção ex officio, é o próprio interesse público da Administração que exige a movimentação do Servidor, dentro do mesmo quadro a que pertence, para outra localidade ou não. No entanto, para que o instituto não seja utilizado como forma de punição dos Servidores, é necessário que o ato seja devidamente fundamentado e que os motivos apontados sejam, de fato, justificadores da medida adotada.

O fato de a legislação regente não impor expressamente os motivos propiciatórios ou exigidos para a prática de um ato administrativo, conferindo-lhe, assim, o caráter de discricionário, não tem o condão de conferir à Administração liberdade para expedi-lo sem qualquer razão ou em face de motivo escuso ou impertinente, sob pena de se estar reconhecendo a existência de um poder absoluto, incompatível com o Estado Constitucional.

Esse entendimento encontra apoio no douto magistério de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO[3], para quem:

“O motivo pode ser previsto em lei ou não. Quando previsto em lei, o agente só pode praticar o ato se houver ocorrido a situação prevista. Quando não há previsão legal, o agente tem liberdade de escolha da situação (motivo) em vista da qual editará o ato. É que, mesmo se a lei não alude expressamente aos motivos propiciatórios ou exigentes de um ato, nem por isto haverá liberdade para expedi-lo sem motivo ou perante um motivo qualquer. Só serão de aceitar os que possam ser havidos como implicitamente admitidos pela lei à vista daquele caso concreto, por corresponderem a supostos fáticos idôneos para demandar ou comportar a prática daquele específico ato, espelhando, dessarte, sintonia com a finalidade legal. Vale dizer: prestantes serão os motivos que revelem pertinência lógica, adequação racional ao conteúdo do ato, ao lume do interesse prestigiado na lei aplicando (Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2008, p. 389/390)”.

Destaca-se que, para se perquirir acerca da legalidade de um ato administrativo é necessário, quando da análise dos motivos, aferir se de fato ocorreram as razões apontadas para a prática do ato e se elas correspondem aos motivos legais expressos ou implícitos no texto legal.

Com efeito, nos atos discricionários, a vontade do agente administrativo deve se submeter à forma como a lei regulou a matéria, uma vez que será inevitável a apreciação subjetiva acerca da melhor maneira de buscar o atendimento da finalidade legal. Nestes casos, se as razões que levaram o agente forem viciadas de favoritismos e perseguições, o ato há de ser tido como nulo, em face de sua contradição com a mens legis.

Firmada tal premissa, há de se perquirir se, diante das peculiaridades do caso concreto, a remoção da recorrente era realmente imperiosa ao alcance do interesse público. Não se olvide que, por não ser do interesse do Servidor, a transferência de localidade é medida excepcional, inclusive em virtude de onerar o erário, que terá de arcar com os custos da movimentação.

“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. REMOÇÃO EX OFFICIO. PRETENSÃO DE RETORNO. ALEGAÇÃO DE DESVIO DE FINALIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO PROVIDO. 1.   O Regime Jurídico dos Servidores Públicos previu três situações que permitem o deslocamento do servidor: (a) no interesse da Administração Pública; (b) após manifestação de vontade do Servidor, a critério do Poder Público; e (c) independentemente do interesse da Administração em hipóteses taxativamente previstas. Na remoção ex officio, é o próprio interesse público que exige a movimentação do Servidor, dentro do mesmo quadro a que pertence, para outra localidade ou não. 2.   O fato de a legislação regente não impor expressamente os motivos propiciatórios ou exigidos para a prática de um ato administrativo, conferindo-lhe, assim, o caráter de discricionário, não tem o condão de conferir à Administração liberdade para expedi-lo sem qualquer razão ou em face de motivo escuso ou impertinente, sob pena de se estar reconhecendo a existência de um poder absoluto, incompatível com o Estado Constitucional. 3.   Nos atos discricionários, a vontade do agente administrativo deve se submeter à forma como a lei regulou a matéria, de sorte que, se as razões que levaram o agente à prática do ato, forem viciadas de favoritismos e perseguições, o ato há de ser tido como nulo, em face de sua contradição com a mens legis. 4.   A relotação, em sentido oposto aos interesses da Servidora (que possui família no local de lotação originária), com base apenas em seu alegado desempenho insatisfatório, sem qualquer relação com a necessidade de serviço, não se coaduna com a excepcionalidade da medida extrema, e vai de encontro, ainda, ao princípio da unidade familiar. 5.   O instituto de remoção dos Servidores por exclusivo interesse da Administração não pode, em hipótese alguma, ser utilizado como sanção disciplinar, inclusive por não estar capitulado como penalidade no art. 127 da Lei 8.112/90 e significar arbítrio inaceitável. 6.   Recurso provido para determinar o retorno da recorrente à Promotoria de Justiça de Bagé/RS, onde estava originalmente lotada, em consonância com o parecer ministerial. (RMS 26.965/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 16/10/2008, DJe 10/11/2008)”

É ato administrativo, praticado a pedido ou de ofício, impondo ao servidor o desempenho de suas atribuições em local diferente do que se encontrava até então,

Pode ser resultado de um pleito do servidor. Em certos casos pode caracterizar até um direito do servidor, como, p.ex., no caso do art. 36, III, “a” da Lei 8.112/1990 (caso em que o servidor federal será removido a pedido quando o cônjuge ou companheiro, também servidor público, tiver sido removido no interesse da AP).

A remoção também pode ser imposta no interesse da AP, sem que o servidor possa se opor à mesma[4].

Nesse contexto, chega-se a conclusão que esses agentes de trânsito não detêm competência para aplicar multas.

A doutrina administrativistas elenca cinco elementos do ato administrativos: 1) Sujeito Competente; 2) Objeto 3) Conteúdo; 4) Forma e 5) Motivo.

No caso em apreço fazendo analise do ato administrativo, vislumbro na multa de trânsito, observa-se que o agente que a praticou não detêm de competência para sua aplicação.

O sujeito foi contratado mediante concurso público para trabalhar para URBS, não para a SETRAN e, mediante, um ato discricionário do chefe do executivo foram removidos para a SETRAN sem fazerem concurso.

Necessário esclarecer que a UBRS é sociedade de economia mista, dotada de personalidade jurídica de direito privado, integrante a administração pública indireta e a SETRAN é dotada de personalidade de direito público, integrante da administração pública direta. Conclui-se, portanto, que são pessoas jurídicas distintas, não integram ao mesmo sistema jurídica, uma pertence ao Administração Pública Indireta e a outra a Administração Pública Direta.

Há dois problemas inerentes a essa remoção desses agentes de trânsito, primeiro eles não eram servidores públicos, portanto não se aplica as regras de remoção da Lei nº 8.112/1990, segundo deveria ter sido contratados mediante concurso público.

Segundo Hely Lopes Meirelles, profundo conhecedor do de Direito Administrativo explica:

“(...) Serviços próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, política, higiene e saúde públicas, etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só de ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade. (...)

Serviços impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionárias, permissionárias ou autorizatários

Nesse sentido, estabelece o art. 175 da Constituição Federal de 1988: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

Os serviços públicos, pois, são realizados diretamente pela Administração Pública (atividade típica do Estado - denominada Administração Pública Direta) ou através de delegadas a órgãos ou entidades descentralizadas, como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista (denominada Administração Pública Indireta), além do regime de concessão ou permissão.

Na centralização o Estado atua diretamente por meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem. Consistem, porquanto, em meras distribuições internas de plexos de competência, ou seja, em “desconcentrações” administrativas. Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituem, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal. ”[5]

Por esta razão, devem ser declarados nulos os atos administrativos, vislumbrado nos Autos de Infrações, visto que foi aplicado por autoridade incompetente, ou seja, os agentes de trânsito não detêm de competência para tal ato, uma vez que sua contratação se deu de modo irregular, conforme demonstrado acima.