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O PROJETO DE LEI Nº. 5.080/2009 NA CONTRAMÃO DA CELERIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL


Autoria:

Danielle De Paula Maciel Dos Passos


Procuradora da Fazenda Nacional na PFN/PA. Bacharela em Direito pela UFMA. Especialista em Direito Processual pela UNAMA. Especialista em Direito Tributário pela UNIDERP. Exerceu o cargo de Analista Judiciário no TJMA.

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Resumo:

Analisa a proposta contida no Projeto de Lei nº 5.080/2009, que pretende instituir um modelo de Execução Fiscal híbrido, mesclando a prática de atos nas esferas administrativa e judicial.

Texto enviado ao JurisWay em 29/11/2011.



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O PROJETO DE LEI Nº. 5.080/2009 NA CONTRAMÃO DA CELERIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL

 

DANIELLE DE PAULA MACIEL DOS PASSOS

 

 

 

 

 

RESUMO

 

 

O presente trabalho enumera os principais projetos de lei apresentados para a modificação da atual Lei de Execuções Fiscais – Lei nº. 6.830/1980, os quais pretendem dar maior celeridade e eficiência à cobrança dos créditos públicos. Outrossim, analisa de forma mais detida a proposta contida no Projeto de Lei nº 5.080/2009, elaborada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e pelo Conselho de Justiça Federal, a qual pretende instituir um modelo de cobrança híbrido, mesclando a prática de atos nas esferas administrativa e judicial.

 

 

Palavras-chave:

Execução fiscal, projetos de lei, cobrança administrativa.

 

 

 

 

 

ABSTRACT

 

 

This article mentions the main projects of Law put forward with the intend to modify the current Tax Collection Law (nº. 6.830/1980) giving it more celerity and efficacy in the collection of public credits. More detailed analysis is given to what has been proposed in Bill nº. 5.080/2009, by the National Treasury General Attorney's Office (Procuradoria Geral da Fazenda Nacional) and the Federal Justice Council (Conselho de Justiça Federal) which intends to implement a hybrid collection model, joining administrative and judicial acts.

 

 

Keywords: Tax foreclosure, Project of Law (Bill), Administrative collection

 

 

 

 

INTRODUÇÃO

 

 

A atual Lei de Execuções Fiscais – Lei nº. 6.830, de 22 de setembro de 1980, foi formulada com a finalidade de dar maior celeridade à cobrança judicial dos créditos públicos.

Para tanto, a lei estabeleceu um procedimento especial, de forma a simplificar o processo de execução, bem como conferiu às Fazendas Públicas algumas prerrogativas e garantias não existentes no processo de execução comum.

Entrementes, passados quase trinta anos desde sua publicação, observa-se que a referida lei não tem gerado os resultados esperados, ante a existência de milhares de Execuções Fiscais entulhadas nas dependências do Poder Judiciário.

Para citar alguns exemplos, informa a EM Interministerial nº 186/2008 -MF/AGU[1] que menos de 20% (vinte por cento) dos novos processos de execução fiscal distribuídos em cada ano tem a correspondente conclusão nos processos judiciais em curso, e ainda, que o número de execuções fiscais equivale a mais de 50% (cinqüenta por cento) dos processos judiciais em curso no âmbito do Poder Judiciário, sendo de 36,8% (trinta e seis virgula oito por cento) na Justiça Federal.

De acordo com o Deputado Federal Celso Russomano[2], quando da apresentação do Projeto de Lei nº. 5.616/2005, nem a criação e a ampliação de Varas Federais foram suficientes para desemperrar as Execuções Fiscais.

Destarte, a maioria dos estudiosos tem defendido a necessidade de reformar o atual modelo de cobrança dos créditos públicos, propondo a transferência de alguns atos de execução da esfera judicial para a administrativa.

Neste contexto, vêm surgindo várias propostas de alteração da atual Lei de Execuções Fiscais, com destaque para os Projetos de Lei nº. 174/96, 608/1999 e 10/2005, que defendem a realização da penhora pela Fazenda Pública, os Projetos de Lei nº 5.615/2005 e 2.412/2007, que propõem a substituição da execução judicial pela execução administrativa e ainda o Projeto de Lei nº 5.080/2009,que pretende seja a cobrança feita parte pela administração e parte pelo Judiciário.

Em andamento no Legislativo, encontram-se apenas o PL nº 2.412/2007 e o PL nº 5.080/2009, àquele apenso.

Daremos destaque ao PL nº 5.080/2009, por ser a proposta da vez, elaborada em conjunto pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, pelo Conselho da Justiça Federal e por acadêmicos da área jurídica.

O referido projeto chama a atenção pela quantidade de incidentes que pretende incluir na Execução Fiscal, o que, como demonstraremos ao final do nosso trabalho, apenas contribuirá para deixar mais lenta a cobrança dos créditos públicos, indo na contramão de sua finalidade.

 

 

 

1. AS PRINCIPAIS PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO DA LEI DE EXECUÇÃO FISCAL (LEI Nº 8.630/80)

 

 

Já há algum tempo, vem-se preocupando com a pouca efetividade da cobrança e a baixa arrecadação dos créditos públicos.

Para alguns especialistas na matéria, o problema está na atual Lei de Execuções Fiscais (Lei nº. 8.630/80), cujo modelo, já ultrapassado, não alcança mais as finalidades para as quais foi instituído.

Dessa forma, surgiram propostas de alteração da referida lei. Para os idealizadores dessas, a fim de dar maior celeridade e eficiência à cobrança dos créditos públicos, faz-se necessária a transferência de algumas atribuições ora exercidas pelo Poder Judiciário para o Poder Executivo, mais especificamente, para as Fazendas Públicas.

Vejamos brevemente os principais projetos de lei apresentados, com suas respectivas peculiaridades.

 

1.1 Projetos de Lei nº. 174/1996, 608/1999 e 10/2005: institui a penhora  administrativa

 

O primeiro projeto de lei tendente a modificar a atual Lei de Execução Fiscal foi o PL 174/1996, apresentado pelo Senador Lúcio Alcântara, reapresentado em 1999 (PL 608).

O projeto propunha a instituição da penhora administrativa, a ser realizada de forma facultativa, pelas próprias Fazendas exeqüentes, ou seja, sem a participação do Poder Judiciário.

Em 2005, o projeto foi apresentado novamente pelo Senador Pedro Simon, recebendo o n. 10/2005[3]

Baseado nos estudos de Leon Fredja[4],referidos projetos prevêem que após a inscrição do crédito tributário ou não-tributário, a respectiva Procuradoria ou órgão jurídico competente notificará o devedor, para pagá-lo no prazo de cinco dias, amigavelmente, sob pena de proceder à penhora de seus bens, tantos quantos bastem para a garantia da dívida, na forma dos arts. 7º, IV, 8º, 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.630, de 1980, no que couber (art. 3º).

A penhora será realizada por servidor habilitado da própria Procuradoria, na forma a ser prevista em regulamento (art. 3º, parágrafo único).

Acaso realizada a penhora, o devedor poderá oferecer embargos, na forma da Lei nº 6.830, de 1980, perante o juiz competente para a execução judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, o qual requisitará, de ofício, o processo administrativo em que se tiver efetivado a ordem de inscrição e a respectiva penhora administrativa (art. 5º).

Uma vez requisitado, a Procuradoria competente deverá encaminhar ao juiz o referido processo, no prazo de quarenta e oito horas, sob as sanções da lei (art. 5º, parágrafo único).

Como se verifica, a proposta se limita a transferir para a esfera administrativa apenas a realização da penhora.

No mais, pretende a aplicação da Lei nº. 6.830, de 1980.

 

1.2 Projeto de Lei nº 5.615/2005: cobrança administrativa

 

O Projeto de Lei nº. 5.615 de 06 de julho de 2005, apresentado pelo Deputado Federal Celso Russomano, baseado nos estudos de Prudente Souza e Leon Fredja[5], propõe a abolição da Execução Fiscal Judicial, a instituição da cobrança administrativa e a revogação na íntegra da Lei nº. 6.830/80.

O projeto prevê a competência das Procuradorias Fiscais para a execução do crédito da Fazenda Pública, nos próprios autos de Inscrição do Crédito Fiscal (art. 8º).

Assim, toda a Execução Fiscal passaria a ser processada administrativamente, detendo as Procuradorias Fiscais competência para determinar e efetuar todos os atos executivos:

Art. 9º. As Procuradorias determinarão os atos executivos e os Agentes Fiscais, com habilitação para o exercício de cargo privativo de bacharel em Direito, realizarão os atos de execução, observando o devido processo legal.

§ 1º. O mandado executivo, a ser expedido pela Procuradoria Fiscal, será instruído com a Certidão do Crédito da Fazenda Pública, que dele fará parte integrante, como se transcrito fosse.

§ 2º. O mandado executivo e a Certidão do Crédito, devidamente atualizado, poderão constituir um único documento, preparado, inclusive, por processo eletrônico ou virtual.

 

Tais atos executivos incluem atos de notificação para pagamento, de penhora, avaliação, alienação, substituição de bem penhorado e de julgamento de exceção de pré-executividade, conforme se verifica das disposições abaixo:

Art. 10. O despacho do Procurador Fiscal, que ordenar a expedição do mandado executivo, importa em ordem para:

I – notificação do executado, a fim de pagar a dívida ou apresentar embargos, com efeito suspensivo da execução, perante o juízo competente, no prazo legal;

II – arresto de bens garantidores, se o executado não tiver domicílio certo ou dele se ocultar, não for encontrado, apresentar embargos manifestamente protelatórios ou agir de má-fé, nos termos dos artigos 17, incisos I a VII e 600, incisos I a IV, do CPC.

III – penhora de bens suficientes, se não for paga a dívida, nem ajuizados os embargos ou se forem eles rejeitados;

IV – registro do arresto ou da penhora, independentemente do pagamento de custas ou de outras despesas cartorárias;

V – avaliação dos bens arrestados ou penhorados.

§ 1º. A exceção de pré-executividade, envolvendo questão de ordem pública, declarável de ofício, poderá ser argüida, por simples petição, nos autos da execução, que ficará suspensa, até ser resolvida a exceção pela Procuradoria Fiscal, sem prejuízo de sua apreciação nos embargos do executado, se houver e for o caso.

§ 2º. Se houver embargos, o mandado executivo será devolvido aos autos da execução. Após o julgamento definitivo dos embargos, novo mandado será expedido, com o valor do crédito atualizado, para realização da penhora e avaliação dos bens garantidores da execução.

§ 3º. Sempre que, para efetivar a execução, for necessário o emprego de força policial, o Agente fiscal a requisitará, mediante a simples exibição do mandado executivo.

 

Art. 15. Até a assinatura do auto de arrematação ou de adjudicação dos bens penhorados, será deferida pela Procuradoria Fiscal, ao executado ou a terceiros, a substituição da penhora por depósito em dinheiro, que se converterá em pagamento da dívida.

Parágrafo Único. A Procuradoria Fiscal poderá ordenar a substituição dos bens arrestados ou penhorados por outros, independentemente da ordem enumerada no artigo 13, bem como determinar o reforço da penhora insuficiente, no interesse das partes, no processo de execução.

 

Art. 23. A arrematação será precedida de edital, afixado no local de costume, na sede da Procuradoria Fiscal, e publicado em resumo, uma só vez, gratuitamente, no órgão oficial.

Parágrafo Único. O prazo entre as datas de publicação do edital e do leilão não poderá ser superior a 30 (trinta) nem inferior a 10 (dez) dias.

 

Art. 24. A alienação de quaisquer bens penhorados será feita em leilão público, no lugar designado pela Procuradoria da entidade exeqüente.

§ 1º. A Fazenda Pública poderá ordenar e o executado poderá requerer que os bens sejam leiloados englobadamente ou em lotes individualizados.

§ 2º. Cabe ao arrematante o pagamento da comissão do leiloeiro e demais despesas indicadas no edital.

 

Ao Poder Judiciário caberá apenas o julgamento dos Embargos à Execução e dos Embargos à arrematação ou à adjudicação:

Art. 16. No prazo dos embargos, o executado deverá alegar toda matéria útil à defesa, requerer provas e juntar aos autos os documentos e rol de testemunhas até três, ou, a critério do juiz, até o dobro desse limite.

Parágrafo único. Não será admitida reconvenção e as exceções, salvo as de suspeição, incompetência e impedimento, serão argüidas como matéria preliminar e serão processadas e julgadas com os embargos.

 

Art. 17. Recebidos os embargos, o Juiz mandará citar a Fazenda exeqüente, através de sua Procuradoria Fiscal, para impugná-los no prazo de 10 (dez) dias, designando, em seguida, audiência de instrução e julgamento, se for o caso.

§ 1º. Não se realizará audiência, se os embargos versarem sobre matéria de direito, ou sendo de direito e de fato, a prova for exclusivamente documental, caso em que o Juiz proferirá a sentença, no prazo de 10 (dez) dias.

§ 2º. Não haverá remessa oficial da sentença que julgar procedentes os embargos à execução fiscal.

 

Art. 26. É lícito ao executado oferecer embargos à arrematação ou à adjudicação, perante o Juízo competente, fundados em excesso ou vícios da penhora ou de seu reforço, bem como da avaliação ou em nulidade da execução, pagamento, novação, transação, compensação ou prescrição, desde que supervenientes à penhora.

 

Segundo extrato de acompanhamento, disponível no sitio da Câmara dos Deputados[6], o autor do projeto de lei em comento requereu, em 19/05/2010, a sua retirada, sob a justificativa de existência de outras propostas legislativas sobre o mesmo tema.

 

1.3. Projeto de Lei nº 2.412/2007: cobrança administrativa

 

O Projeto de Lei nº 2.412 de 12/11/2007 foi apresentado pelo Deputado Federal Regis de Oliveira e encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados.

A proposta é muito semelhante à contida no PL 5.615/2005 e também pretende a instituição da Execução Fiscal Administrativa:

Capítulo II - DOS CRÉDITOS EXECUTÁVEIS ADMINISTRATIVAMENTE

Art. 2º Qualquer valor cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º será considerado crédito da Fazenda Pública.

Capítulo III - DA COMPETÊNCIA.

 

Art. 5º A execução fiscal será promovida pelo órgão da Fazenda Pública das entidades a que se refere o caput do art. 1º em cuja jurisdição se situar o domicílio do executado, sua residência ou onde for encontrado.

 

De acordo com o art. 6º, os atos executivos serão determinados pelo órgão encarregado da execução fiscal e realizados pelos agentes fiscais, com observância do devido processo legal, sendo a execução fiscal será processada nos próprios autos de inscrição da Dívida Ativa (§1º).

Destarte, o Procurador da Fazenda que presidir a execução proferirá despacho ordenando a expedição de mandado executivo, que importará em ordem para: I – notificação do executado para, no prazo de 15 (quinze) dias, pagar a dívida, impugná-la administrativamente ou ajuizar embargos à execução, com efeito suspensivo, perante o juízo competente; II – penhora de bens suficientes, se não for paga a dívida, nem impugnada a execução ou ajuizados embargos; III – arresto; IV – registro do arresto ou da penhora; V – avaliação dos bens arrestados ou penhorados (art 10).

O executado poderá defender-se via Embargos à Execução, nos quais deverá alegar alegará toda a matéria útil à defesa, requerendo provas e juntando aos autos os documentos e o rol de testemunhas sob pena de preclusão (art. 24).

 

1.4. Projeto de Lei nº 5.080/2009: sistema híbrido de cobrança

 

Conforme dito anteriormente, o Projeto de Lei nº 5.080/2009 é uma  proposta elaborada conjuntamente pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, pelo Conselho da Justiça Federal e por acadêmicos de direito, a qual pretende a instituição de um sistema híbrido de cobrança, com a inclusão de uma fase de cobrança administrativa, prévia à fase de cobrança judicial.

O projeto encontra-se apensado ao PL 2412/2007 e será melhor estudado no próximo capítulo.

 

  

 

2 INOVAÇÕES DO PL 5.080/2009: DUPLA INSTÂNCIA E RETRABALHO

 

 

O Projeto de Lei nº. 5.080/2009 pretende instituir um modelo de execução mista, sendo parte da cobrança realizada no âmbito administrativo e parte no âmbito jurisdicional.

De acordo com a justificativa apresentada pela EM Interministerial nº. 186/2008 – MF/AGU[7], a atual sistemática de Execução Fiscal, nos moldes da Lei nº 6.830/80, por ser um processo conduzido por um juiz do início ao fim, reveste-se por alta dose de formalidade e apresenta-se como um sistema altamente moroso, caro e de baixa eficiência.

Ainda de acordo com a EM Interministerial, o projeto apresentado pretende evitar a duplicidade de atos e reservar ao Poder Judiciário a atuação apenas nas demandas que, sem solução extrajudicial, tenham alguma base patrimonial para a execução forçada.

Apesar de ser esse um dos objetivos pretendidos com a reforma, da leitura do projeto de lei, depreende-se que o resultado da medida será exatamente o contrário, ou seja, o tumulto processual, com a duplicidade de impugnações e decisões.

O projeto de Lei em apreço cria a possibilidade de o devedor impugnar, ainda na esfera administrativa, vários pontos da cobrança com a possibilidade de renovação da mesma discussão na esfera judicial, criando assim uma série de incidentes até então não existentes no processo de Execução Fiscal.

Vejamos as principais disposições existentes no Projeto de Lei.

2.1 Início da cobrança

 

A cobrança tem início logo após a inscrição do crédito em dívida ativa, pela Administração-Fazenda Pública que, ato contínuo, notificará o devedor para, em sessenta dias, tomar uma das seguintes providencias: 1) pagar; 2) solicitar parcelamento; ou 3) prestar garantia integral do crédito.

Art. 5º Inscrito o crédito em dívida ativa, o devedor será notificado do inteiro teor da certidão para, em sessenta dias, alternativamente:

I -efetuar o pagamento, acrescido dos encargos incidentes;

II -solicitar o parcelamento do débito por uma das formas previstas em lei; ou

III -prestar garantia integral do crédito em cobrança, por meio de depósito administrativo, fiança bancária ou seguro-garantia.

 

Comparando-se o dispositivo acima com a atual Lei de Execuções Fiscais[8], nota-se que aquele alargou sobremaneira o prazo para a manifestação inicial do devedor de cinco para sessenta dias (correspondente a doze vezes).

Em nosso sentir, um projeto que pretende dar celeridade à Execução Fiscal não deveria ter dilatado tanto assim referido prazo.

Alerte-se que um prazo tão longo abre margem a fraudes e à dilapidação do patrimônio pelo devedor.

 

2.2 Constrição Preparatória

 

Caso o devedor mantenha-se inerte quanto às providencias acima, deverá relacionar os bens e direitos que possuir, cabendo à Fazenda Pública efetuar os atos de constrição preparatória com base nessas informações ou nas que já possuir:

Art. 3º Os atos de constrição preparatória e provisória serão praticados pela Fazenda Pública credora, cabendo seu controle ao Poder Judiciário, na forma prevista nesta Lei.

 

Art. 5º, § 4º O devedor ou o responsável legal que não praticar um dos atos descritos nos incisos I a III do caput deverá relacionar quais são e onde se encontram todos os bens ou direitos que possui, inclusive aqueles alienados entre a data da inscrição em dívida ativa e a data da entrega da relação, apontando, fundamentadamente, aqueles que considera impenhoráveis.

 

Art. 5º, § 6º Transcorrido o prazo de que trata o caput sem que o devedor tenha praticado um dos atos previstos nos incisos de I a III, a Fazenda Pública deverá efetuar os atos de constrição preparatória necessários à garantia da execução.

 

De plano, ressalta-se a criação do instituto da constrição preparatória, que consiste na possibilidade de a Fazenda Pública exeqüente decretar a indisponibilidade dos bens do devedor, por um prazo de 120 (cento e vinte) dias, durante o qual restam vedadas a alienação ou constituição de ônus sobre os mesmos.

Art. 9º, §2º Efetivada a constrição preparatória, resta vedada a alienação ou a constituição de ônus sobre o bem ou direito objeto da constrição pelo prazo de cento e vinte dias, sem prejuízo do disposto no art. 185 da Lei no 5.172, de 1966.

 

No meu ponto de vista, esse recém-criado instituto tem efeitos semelhantes aos da penhora e até mais gravosos que esta, senão vejamos.

De acordo com DIDIER[9], os efeitos materiais da penhora são:

a) alteração do título de posse do devedor – desdobra-se a sua posse sobre o bem gravado, com a transferência da posse direta para o depositário (que pode ser o próprio devedor) e a manutenção da posse indireta consigo; b) ineficácia dos atos de disposição (alienações/onerações para terceiros) do devedor para execução; e c) a criminalidade (art. 179,CPC) dos atos lesivos ao bem penhorado, que dificultem ou frustem os resultados do feito executivo.

 

Como se percebe, a penhora tem o efeito de causar a ineficácia da alienação, ou seja, não impede que esta aconteça. Já a constrição preparatória prevista no PL 5080/2009 tem o condão de impedir a alienação do bem constrito, mesmo que por um prazo determinado. Destarte, acaba sendo mais danosa ao patrimônio do contribuinte.

Neste contexto, o instituto da constrição preparatória não ficará imune às mesmas críticas de inconstitucionalidade que parte da doutrina argüiu quando o Projeto de Lei nº 174/1996 sugeriu a adoção da penhora administrativa.

Tais alegações, por sinal, já foram aventadas por Gonçalves e Siqueira[10], conforme excerto abaixo:

Nesse diapasão, na nossa opinião, o próprio Projeto de Lei é inconstitucional porque é expresso em nossa Constituição Federal, no art. 5º, inciso XXXV, que: "A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito", além de usurpar competências que deveriam ser tratadas por Leis Complementares, como é o caso da prescrição (bastando olhar o histórico da Súmula Vinculante nº 8, do egrégio Supremo Tribunal Federal). Sem sombra de dúvidas, permitir a constrição de bens por vias administrativas é abolir a avaliação do Judiciário, o que violaria a proposta constitucional vigente. Assim, é com olhar, no mínimo, de desconfiança que será observada a possibilidade de invasão de patrimônio pelo próprio credor.

 

Assim, melhor seria que o projeto previsse desde logo a possibilidade de a penhora ser realizada pela administração, garantindo-se ao devedor o amplo acesso ao judiciário, em caso de inconformidade.

Aproveitando a discussão, deixo consignada minha opinião sobre a constitucionalidade do instituto da penhora administrativa, entendendo não existir violação aos princípios constitucionais do devido processo legal (art. 5º, LIV[11]) e da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV[12]).

O ato de penhora não deve ser considerado um ato jurisdicional, mas ato simplesmente administrativo ou material, não havendo necessidade de ser necessariamente ordenado por autoridade judiciária.

Outrossim, o fato de o devedor poder questionar o ato em juízo, mesmo que de forma diferida, afasta a alegação de violação ao princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional. A violação ao princípio existiria se a norma impedisse que o devedor fosse a juízo discutir os aspectos relacionados à penhora.

Sobre o princípio, discorre Nélson Nery Júnior[13]:

Embora o destinatário principal desta norma seja o legislador, o comando constitucional atinge a todos indistintamente, vale dizer, não pode o legislador e ninguém mais impedir que o jurisdicionado vá a juízo deduzir pretensão.

 

No mesmo sentido, defendendo a constitucionalidade da penhora administrativa, cito o professor Harada[14]:

A excelente justificativa do culto Senador Pedro Simon, com lastro nos estudos feitos pela Associação de Magistrados Brasileiros e nas precisas lições do Professor Leon Frejda Szklarowisky, Sub-Procurador Geral da Fazenda Nacional aposentado, uma das maiores autoridades nessa matéria e um dos autores do anteprojeto que resultou na atual Lei de Execução Fiscal, Lei nº 6.830/80, demonstra, de forma irretorquível, que o ato de penhora ‘não configura atividade jurisdicional e, portanto, não necessita realizar-se sob as vistas do juiz, como ressalta, enfaticamente, o Ministro Carlos Velloso’.

(…)

Aos opositores da penhora administrativa eu pergunto: a penhora de um imóvel X ordenada pelo juiz competente causa constrangimento menor ao devedor do que a penhora do mesmo imóvel X ordenada pela autoridade administrativa competente? Claro que não! A penhora efetivada por ordem da autoridade administrativa competente oferece maior dificuldade de defesa do que aquela ordenada pelo juiz competente? A resposta negativa se impõe! Então, pergunto, por que a  resistência? Por que o juiz deveria ficar vigiando o ato de penhora?

O importante, o relevante juridicamente, é assegurar os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Se a penhora for excessiva ou se ela não obedecer a gradação prevista na lei sempre restará ao devedor impugnar essa penhora por ocasião dos embargos, regidos pelo princípio da eventualidade.

 

Interessante é que essa constrição é preparatória ao arresto ou à penhora, cabendo ao juiz a convolação, no mesmo prazo de cento e vinte dias, sob pena de sua desconstituição.

Art. 13, § 7º O despacho do juiz que deferir a inicial importa em ordem para, preferencialmente por meio eletrônico: I -citação; II -convolação da constrição preparatória em penhora ou arresto; III -intimação do executado da convolação da constrição preparatória em penhora; e IV -registro da penhora ou arresto independentemente do pagamento de custas ou despesas.

 

Art. 9º, § 3º Decorrido o prazo do § 2º sem a convolação da constrição preparatória ou da provisória em penhora ou arresto, por parte da autoridade judiciária, os órgãos de controle e registro de bens e direitos deverão promover automaticamente a desconstituição da constrição, comunicando imediatamente esse ato ao SNIPC, preferencialmente por meio informatizado.

 

Como se observa, se o juiz não convolar a constrição preparatória em arresto ou penhora no prazo legal a mesma será desconstituída, tornando inócuo todo o trabalho da Fazenda Pública.

Muito questionável esse dispositivo, por possibilitar que a Fazenda Publica seja prejudicada em razão da inércia do Poder Judiciário.

 

2.3 Avaliação

 

Realizada a constrição preparatória, o oficial da Fazenda Pública, avaliará o bem constrito, fazendo constar no termo ou ato de constrição preparatória.

Art. 11. O termo ou o auto de constrição preparatória conterá a avaliação dos bens, efetuada pelo oficial da Fazenda Pública que o lavrar.

 

O §2º do art.11 prevê a possibilidade de o devedor impugnar administrativamente a avaliação feita pelo oficial da Fazenda Pública, no prazo de 15 (quinze) dias, devendo o órgão de cobrança responder no mesmo prazo.

§ 2º O devedor poderá, no prazo de quinze dias, a contar da intimação de que trata o inciso II do art. 9o desta Lei, impugnar a avaliação dos bens perante o órgão de cobrança competente, declinando o valor que entende correto, devendo esse órgão responder à impugnação, de forma fundamentada, no mesmo prazo.

 

Caso, a Fazenda Pública não acolha a impugnação o devedor poderá renová-la em juízo no prazo de quinze dias.

§ 3º Na hipótese de o órgão de cobrança não acolher a impugnação, o devedor poderá renová-la em juízo no prazo de quinze dias, contados da citação efetuada após o ajuizamento da execução ou nos embargos previstos no § 3o do art. 23.

 

Como se vê, a proposta cria a possibilidade de impugnação da avaliação na fase administrativa, bem como da renovação da questão em juízo, gerando uma dupla instância de apreciação, que certamente contribuirá para o aumento da demora na cobrança dos créditos públicos.

 

2.4 Substituição da garantia antes da Execução

 

Antes do ajuizamento da Execução, caberá ainda à Fazenda Pública deferir a substituição da garantia prestada por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro-garantia.

Art. 14. Em qualquer momento, poderá ser deferida pela Fazenda Pública, antes do ajuizamento da execução, ou pelo Juiz, após o ajuizamento, ao executado, a substituição de garantia por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro-garantia.

 

2.5 Comunicação da constrição no curso da Execução Fiscal

 

O reforço da constrição preparatória insuficiente e/ou a substituição de bens já constritos por outros poderão ser promovidos diretamente pela Fazenda Pública.

Art. 15. A Fazenda Pública poderá, no interesse da eficácia da execução, promover diretamente o reforço da constrição preparatória insuficiente e a substituição de bens objeto de constrição por outros, obedecida a ordem enumerada no art. 655 da Lei no 5.869, de 1973.

 

Caso a Execução Fiscal já esteja ajuizada, o órgão administrativo deverá comunicar a constrição ao juiz no prazo de cinco dias, sob pena de caducidade.

§ 1º A constrição efetuada após o ajuizamento da execução fiscal é provisória e deverá ser comunicada ao juízo da execução fiscal no prazo de cinco dias da sua efetivação, sob pena de caducidade, a ser declarada pelo juízo no ato de sua ciência.

 

§ 2º Aplica-se à constrição provisória, no que couber, o mesmo procedimento estabelecido para a constrição preparatória.

 

Neste mister, o projeto de lei em comento estabelece à Fazenda Pública o cumprimento do exíguo prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de desconstituição da constrição do patrimônio do devedor.

 

2.6 Exceção de pré-executividade (executiva)

 

Ainda na esfera administrativa, o projeto de lei prevê a possibilidade de o devedor argüir, no prazo de 30 (trinta) dias, fundamentadamente, sem efeito suspensivo, perante a Fazenda Pública, o pagamento, a compensação anterior à inscrição, matérias de ordem pública e outras causas de nulidade do título que possam ser verificadas de plano, sem necessidade de dilação probatória (art. 7º).

Trata-se da instituição da exceção de pré-executividade administrativa, mesma forma de defesa do executado hoje possível nos autos da Execução Fiscal judicial.

Art. 7º A contar da notificação, o devedor poderá argüir, no prazo de trinta dias, fundamentadamente, sem efeito suspensivo, perante a Fazenda Pública, o pagamento, a compensação anterior à inscrição, matérias de ordem pública e outras causas de nulidade do título que possam ser verificadas de plano, sem necessidade de dilação probatória.

 

O parágrafo único do dispositivo em apreço mais uma vez permite a renovação, em juízo, da discussão travada no âmbito administrativo.

Parágrafo único. A rejeição de qualquer dos fundamentos da argüição pela Fazenda Pública não impede a sua renovação em sede de embargos à execução.

 

2.7 Prazo para ajuizamento da execução fiscal

 

Dispõe o art. 13 do PL que a Execução Fiscal deverá ser ajuizada pela Fazenda Pública dentro do prazo de 30 (trinta) dias, contados da efetivação da constrição preparatória.

Art. 13. A Fazenda Pública deverá providenciar o ajuizamento da execução fiscal, ressalvado o disposto no §1º do art. 17, no prazo de trinta dias, contados da efetivação da primeira constrição.

 

Observa-se que o prazo para o ajuizamento da Execução Fiscal diminui para apenas 3 (três) dias, se houver constrição de dinheiro. Caso esta não seja ajuizada, a constrição restará ineficaz.

Art. 17, § 1º. A Fazenda Pública deverá ajuizar a execução fiscal três dias após a realização da constrição preparatória sobre dinheiro, sob pena de ineficácia imediata da constrição.

 

Mais uma vez, o projeto impõe à administração fiscal, o cumprimento de prazos, os quais poderão vir a não ser cumpridos, ante o alarmante quadro de excesso de trabalho existente e da insuficiência de recursos humanos nas Procuradorias.

 

2.8 Prazo para comunicar ao banco sobre o ajuizamento da execução fiscal

 

Além disso, compete à Fazenda Pública comunicar à autoridade supervisora do sistema bancário, por meio informatizado, em dez dias, contados da efetivação da constrição, o ajuizamento tempestivo da execução, sob pena de desconstituição imediata e automática da constrição por esta (art. 17, §2º).

Valem aqui as mesmas críticas feitas quando comentamos o prazo para a convolação da constrição preparatória em arresto ou penhora e o dever da Fazenda Pública de comunicar ao juiz a realização de constrição no curso da execução.

 

2.9 Acesso ao Poder Judiciário

 

Para arrematar, o art. 22 do projeto de lei em análise, primeiro artigo do Capítulo III – Do acesso ao Poder Judiciário, dispõe que os atos praticados pela Fazenda Pública, poderão ser impugnados pelo devedor, no prazo de quinze dias, contados da ciência.

Da Impugnação aos Atos de Execução

Art. 22. O devedor poderá impugnar os atos praticados pela Fazenda Pública, no prazo de quinze dias, contados da data da ciência, mediante petição nos autos da execução fiscal ou, se esta não houver sido ajuizada, por meio de petição que correrá em apenso aos autos dos embargos à execução, se houver, apresentando pedido fundamentado de sustação ou adequação da constrição preparatória, provisória ou averbação administrativa, enquanto perdurarem seus efeitos.

 

Assim, qualquer ato praticado pela autoridade administrativa no curso da cobrança que descontente o executado poderá ser levado à apreciação da autoridade judiciária, o que não raro ocorrerá, levando em conta que é da natureza humana o inconformismo.

Lembrando que uma vez recebida tal impugnação, a Fazenda Pública será intimada para prestar informações ao juízo no prazo de quinze dias (art 22, §3º).

Destarte, além de presidir a fase administrativa da Execução Fiscal, o representante da Fazenda Pública deverá atuar simultaneamente em juízo, respondendo ao juiz as impugnações lá atravessadas.

Não obstante, o projeto mantém a possibilidade de o devedor opor Embargos à Execução, no prazo de trinta dias, contados do recebimento da citação (art. 23), cabendo a Fazenda Pública impugná-los em igual prazo (art. 24), e de defender-se por meio de ações autônomas, distribuídas ao juiz competente para conhecer da execução fiscal e dos embargos (art. 26).

 

 

 

 

CONCLUSÃO

 

 

A Lei nº. 6.830/1980 foi concebida para dar maior eficiência e celeridade à cobrança judicial dos créditos públicos.

Contudo, em razão do acúmulo de processos de Execução Fiscal nas dependências do Poder Judiciário e da baixa arrecadação, começou-se a pensar em novos modelos de cobrança.

O resultado foi a apresentação de projetos de lei, os quais pretendem a transferência de alguns atos de execução da esfera judicial para a administrativa.

Dentre eles, destaco os Projetos de Lei nº. 174/96, 608/1999 e 10/2005, que defendem a realização da penhora pela Fazenda Pública, os Projetos de Lei nº 5.615/2005 e 2.412/2007, que propõem a substituição da execução judicial pela execução administrativa e o Projeto de Lei nº 5.080/2009, que pretende seja a cobrança feita parte pela administração e parte pelo Judiciário.

O Projeto de Lei nº. 5.080/2009, ao instituir uma fase prévia de cobrança, confere à Administração/Fazenda Pública uma série de novas atribuições, tais como, a notificação preliminar do devedor (art. 5º); a realização de atos de constrição preparatória necessários à garantia da execução (arts. 3º e 5º, §6º), a avaliação do bem contrito (art. 11); o julgamento, em quinze dias, de impugnação administrativa da avaliação feita pelo oficial da Fazenda Pública (art. 11, §2º); o deferimento da substituição da garantia prestada por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro-garantia (art. 14); o reforço da constrição preparatória insuficiente e/ou a substituição de bens já constritos por outros (art. 15); e o julgamento da exceção de pré-executividade administrativa (art. 7º).

Contudo, quaisquer atos praticados pela Administração nessa fase poderão ser impugnados judicialmente pelo devedor, no prazo de quinze dias, contados da ciência (art. 22), ou seja, todos os atos poderão ser revistos pelo Poder Judiciário.

No mesmo sentido, a discussão alinhavada na Exceção de pré-executividade, poderá ser renovada em juízo, caso a decisão da Administração seja desfavorável ao devedor (art. 11, parágrafo único).

Como se percebe, o projeto de lei transfere a prática de vários atos para as Fazendas Públicas, mas possibilita que o devedor, quase simultaneamente, socorra-se do Judiciário para questioná-los.

Assim, toda vez que o devedor não concordar com algum ato ou decisão da Administração, poderá recorrer ao Judiciário, o que só contribuirá para trazer maior morosidade à cobrança, porque se antes determinada questão demorava para ser resolvida no Judiciário, agora, primeiro demorará para ser resolvida administrativamente e, depois, judicialmente.

Neste sentido, cito COUTO (2009:02-03):

(…) Como em todas as demais fases do procedimento administrativo anterior ao ajuizamento da execução, os atos e decisões dos representantes da Fazenda Pública exequente serão rebatidos na fase preliminar e renovados na esfera judicial por meio de ações próprias (o plural é proposital), tudo ainda antes do ajuizamento da ação de execução fiscal propriamente dita. Em outras palavras, o duplo ou triplo controle de legalidade oferecerá larga margem de segurança ao contribuinte, mas, em contrapartida, contribuirá para considerável aumento do prazo para a satisfação do crédito tributário.

 

Não é pessimismo prever que o excesso de impugnações administrativas, sempre renovadas em ações judiciais diversas, jogará por terra o objetivo de diminuir a litigiosidade inerente ao processo executivo. Estimular-se-á o litígio para os devedores dotados de bens ao mesmo tempo em que serão beneficiados os recalcitrantes, aqueles que apenas procrastinam e, por isso, poderão ser contemplados com o prêmio da prescrição intercorrente.

 

Outrossim, o PL impõe às Fazendas Públicas o cumprimento de uma série de prazos, hoje inexistentes, sob pena de desconstituição de atos executórios, a saber: cinco dias para comunicar ao juiz a constrição realizada no curso da Execução Fiscal, sob pena de caducidade (art. 15, §1º); trinta dias para o ajuizamento da execução, contados da efetivação da constrição preparatória. (art. 13); três dias para ajuizamento da execução, se houver constrição de dinheiro, sob pena de ineficácia da constrição (art. 17, §1º); dez dias para comunicar o ajuizamento tempestivo da execução à autoridade supervisora do sistema bancário, sob pena de desconstituição imediata e automática da constrição por esta (art. 17, §2º).

Como se observa, caso a Fazenda Pública perca qualquer desses prazos, todo o trabalho desempenhado será desperdiçado e deverá ser refeito.

Destaque-se que para a realização dessas novas atribuições e para o controle de todos esses prazos será necessário incrementar os recursos materiais e humanos das Fazendas Públicas, sob pena de a pretensão de dar celeridade e eficiência à cobrança dos créditos públicos cair totalmente por terra.

Por todo o exposto, verifica-se que o novo modelo além de não desafogar o Poder Judiciário, aumentará o trabalho das Procuradorias Fiscais, hoje tão carentes de recursos materiais e humanos, e ainda causará a maior morosidade da cobrança dos créditos públicos.

 

 

 

REFERÊNCIAS

 

 

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COUTO, José Roberto Marques. Nova lei de execução fiscal sobrecarregará PGFN. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/2009-ago-04/execucao-fiscal-administrativa-transfere-problema-judiciario-pgfn>. Acesso em: 23 ago. 2010.

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[1] SILVA, Luís Inácio Lula da. Projeto de Lei nº. 5.080 de 16 de abril de 2009. Dispõe sobre a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública e dá outras providências. Brasília, 2009, p. 14.

[2] RUSSOMANO, Celso. Projeto de Lei nº. 5.615 de 06 de julho de 2005. Dispõe sobre a cobrança administrativa do crédito da Fazenda Pública, a defesa do executado e dá outras providências. Brasília, 2005, p.16.

 

[3] HARADA, Kiyoshi. Tributação e cidadania. Projetos de lei ameaçam o contribuinte. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1607, 25 nov. 2007c. Disponível em: . Acesso em: 15 jun. 2010, p. 05.

[4] SZKLAROWSKY, Leon Frejda. À luz da Constituição, é possível instituir validamente a execução do crédito tributário por autoridade diversa da jurisdicional? . Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1920, 3 out. 2008. Disponível em: . Acesso em:15 jun. 2010, p. 05.

[5] Idem, p. 05.

 

[6] Disponível em http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=293488.

[7] SILVA, Luís Inácio Lula da. Projeto de Lei nº. 5.080 de 16 de abril de 2009. Dispõe sobre a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública e dá outras providências. Brasília, 2009, p. 14.

 

[8] Lei nº. 6.830/80, art. 8º: O executado será citado para, no prazo de 5 (cinco) dias, pagar a dívida com os juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir a execução, observadas as seguintes normas:

[9] DIDIER JR., Fredie et al. Curso de Direito Processual Civil: execução. v.5. Salvador: JusPODIVM, 2009, p. 536.

[10] GONÇALVES, Antônio Carlos da Cunha, SIQUEIRA, Antonio Henrique Albani. A execução fiscal administrativa. A nova sistemática executiva nos termos do Projeto de Lei nº 5.080/2009. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2447, 14 mar. 2010. Disponível em: . Acesso em: 17 maio 2010, p. 03.

[11] Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.

[12] A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

[13] NERY JR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal. 6 ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 94.

[14] HARADA, Kiyoshi. A penhora como pré-requisito da execução fiscal . Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1483, 24 jul. 2007b. Disponível em: . Acesso em: 30 maio 2010, pp. 03-04.

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