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O Processo de Execução na Ação CIvil Pública:Uma análise da Lei 7.347/85 e sua efetividade na proteção dos direitos transindividuais


Autoria:

Geovane Santos Prazeres


Estudante de Direito e Estagiário da Defensoria Pública do Estado da Bahia, possui um blog sobre noticias jurídicas, com uma abordagem clara, simples e lúdica.

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Resumo:

Este estudo se constitui em um projeto interdisciplinar, que procura demonstrar os conhecimentos teóricos, na analise da Lei 7.347/85 da Ação Civil Pública contemplando os direitos transindividuais.

Texto enviado ao JurisWay em 19/04/2011.

Última edição/atualização em 20/04/2011.



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O PROCESSO DE EXECUÇÃO E A AÇÃO CIVIL PÚBLICA

 

Uma análise da Lei 7.347/85 e sua efetividade na proteção dos interesses transindividuais (difusos e coletivos)

 

Sumário: 1. Introdução; 2. Conceito de Ação Civil Pública; 3. Conceito de Interesses Transindividuais (Coletivos e Difusos); 4. Natureza Jurídica da Sentença na Ação Civil Pública; 5. Análise do art. 11 da Lei 7.347/85: Condenações alternativas ou condenação com pedido inibitório?; 6.  A multa diária a que se refere o art. 11, in fine, da Lei da Ação Civil Pública: Condenação autônoma ou astreinte?; 7. Outras medidas coercitivas na permanência do inadimplemento da obrigação: As medidas de apoio previstas no §5º do art 461 do CPC.; 8. A problemática na execução: a multa “suficiente ou compatível”; 9. Conclusão; 10. Referências.

 

1. Introdução

 

O referido trabalho busca apresentar, de forma sucinta, a análise realizada à Lei 7.347/85, mais conhecida como a Lei da Ação Civil Pública, cuja problemática se dá principalmente, após o processo cognitivo. Quais as conseqüências jurídicas para indadimplemento das obrigações impostas ao agente causador do dano? E acaso haja descumprimento? É possível requerer sua execução através da via juris? Tal execução é efetiva?

 

A análise ateve-se principalmente ao disposto nos artigos 11 e 13 da referida lei, que se refere à sentença, buscando correlacioná-la com demais dispositivos legais e princípios de nosso ordenamento jurídico, principalmente os que concernem ao processo de execução.

 

Tal texto acadêmico tentará responder às seguintes questões: O que são interesses transindividuais? Qual a natureza jurídica da Sentença? A execução tem natureza Satisfativa ou de Cumprimento? E as multas impostas ao agente causador do dano, são consideradas multas autônomas ou astreintes?

 

Busca-se, assim, tornar mais crítica a visão dos acadêmicos e de todos aqueles que apreciarem o trabalho apresentado acerca da execução prática das sentenças nas ações civis públicas, cujo objetivo é a proteção dos interesses transindividuais.

 

2. Conceito de Ação Civil Pública

 

Conceito indispensável para entendermos a proteção dos interesses transindividuais é o conceito de Ação Civil Pública.

 

Criada em 24 de julho de 1985 pela Lei 7.347, a Ação Civil Pública é, nos dizeres de MEIRELLES[1]:

“...instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, protegendo os interesses difusos da sociedade. Não se presta a amparar direitos individuais, nem se destina à reparação de prejuízos causados por particulares pela conduta, comissiva ou omissiva, do réu” (grifados nossos)

E este também é, com as devidas atualizações, o entendimento do texto legal, aqui transcrito ipsis litteri:

“Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

        l - ao meio-ambiente;

        ll - ao consumidor;

        III – à ordem urbanística;        

        IV – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

        V - por infração da ordem econômica e da economia popular;

        VI - à ordem urbanística.”

DAHER[2] bem salienta que:

“o particular não pode propor esta ação, tendo em vista que quando se sentir lesado, o sistema processual brasileiro lhe oferece a ação popular, mediante a qual se podem coibir os atos lesivos ao patrimônio público praticados pela administração pública”

Deixando claro que, a esta Ação, cabe apenas a proteção dos interesses transindividuais.

3. Conceito de Interesses Transindividuais (Coletivos e Difusos)

Devida à constante discussão doutrinária acerca da conceituação dos interesses transindividuais (ou, para alguns, metaindividuais ou supraindividuais), faz-se mister compreender, inicialmente, qual o conceito para tais interesses utilizado no referido trabalho.

De acordo com o Código de Defesa do Consumidor pátrio, difusos são interesses ou direitos “transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (CDC, 81, par. único, I) ao passo que os coletivos são “os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base” (CDC, 81, par. único, II). De forma mais extensiva, MAZILLI[3] explicita que os interesses transindividuais (difusos e coletivos):

 “compreendem grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vínculo jurídico ou fático preciso. São como um conjunto de interesses individuais, de pessoas indetermináveis, unidas por pontos conexos (...). Neles, o objeto do interesse é indivisível. Assim, por exemplo, a pretensão ao meio ambiente hígido, posto compartilhado por um número indeterminável de pessoas, não pode ser quantificada ou dividida entre os membros da coletividade” (grifados nossos)

Para BOJART[4], o conceito de transindividual torna-se mais claro. Senão, vejamos:

“’Trans’ é prefixo que no vernáculo tem o significado de ir além, superar os limites de. ‘Individual’ é o adjetivo que restringe a consideração da ação verbal ao indivíduo, à pessoa. Para o Direito, indivíduo será o ente humano, qualificado então como ‘pessoa’ - personae - porquanto núcleo de irradiação de direitos e obrigações. Por extensão, alcança então o conceito da ‘personalidade jurídica’ também as pessoas jurídicas.”

 E ainda afirma:

 “A transindividualidade importa na absoluta irrelevância da determinação subjetiva para a configuração dos interesses difusos/coletivos. O titular do interesse é a coletividade - grupo, (...). Quem a integra é elemento circunstancial e juridicamente irrelevante.”


Ex Positis, pedimos vênia para ousarmos e, de forma suscinta, conceituarmos os Interesses Transindividuais como Interesses – difusos ou coletivos – que transcendem o indivíduo, tornando-se um interesse de todos de forma indivisível, não sendo possível determinar sua qualidade ou quantidade.

4. Natureza Jurídica da Sentença na Ação Civil Pública

 

Ultrapassadas as questões conceituais, antes de analisarmos a eficácia do processo de execução nas Ações Civis Públicas, faz-se necessário o entendimento da natureza jurídica de tais sentenças.

 

Consoante ASSIS[5]:

 

“Quanto à sua natureza, avulta do art. 1ª, caput, da L. 7.347185 a eficácia condenatória principal da ação civil pública. Isto resulta claro neste dispositivo, segundo o qual ela visa a obter reparação de danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente (inc. I), ao consumidor (inc. II), a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (inc. III) e a qualquer outro interesse difuso e coletivo (inc. IV).” (sic)

 

Diante do exposto, podem as sentenças sofrer um efeito antecipatório, com a concessão de liminar, a fim de proteger uma situação fática emergencial, ou antecipando a tutela, conforme aqueles previstos nos arts. 273, 461, 461-A e 475-I do Código de Processo Civil pátrio podendo, acaso haja inadimplemento, gerar a imposição de astreinte – que será analisado posteriormente em tópico próprio – cujo fato-base é o descumprimento ou o retardo no atendimento tanto da liminar como da sentença.

 

José dos Santos Carvalho Filho[6] citado por MANUCO, vai além desta classificação, tornando o entendimento ainda mais extensivo. Senão vejamos:

 

“apesar de ser condenatória, a ação pode ter dois desfechos diversos: a) indenização em dinheiro; b) obrigação de fazer e não fazer. No primeiro caso, pode-se considerar que a ação seja de natureza condenatória pecuniária: o objetivo do autor é o de obter do réu o pagamento de determinado quantum fixado na sentença. No segundo, a ação pode classificar-se como condenatória mandamental, visto que a pretensão do autor é a de obter determinação judicial para que o réu se conduza de forma decidida na sentença, fazendo ou deixando de fazer alguma coisa”

 

Ex Positis, faz-se necessária, para um melhor entendimento deste trabalho, uma delimitação da natureza de tal instrumento jurídico, ao passo que concordamos com MANCUSO ao considerar a ação civil pública de natureza mandamental condenatória, haja vista que, apesar de haver duas alternativas apresentadas, aquela que se deve priorizar diz respeito à obrigação cominatória (fazer ou não fazer) e, acaso não cumprida, ser convertida em perdas e danos (condenatória pecuniária). Tal entendimento nosso será melhor explicitado no tópico seguinte.

 

5. Análise do art. 11 da Lei 7.347/85: Condenações alternativas ou condenação com pedido inibitório?

 

Ultrapassadas as questões preliminares, passamos agora a analisar o dispositivo legal determinante deste artigo. Afirma a Lei 7.347/85, em seus artigos 11 e 13 que:

 

“Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.”

 

“Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.”

 

Assim, analisando ambos os artigos, extraímos que as sentenças nas ACP têm natureza cominatória, uma vez que, precipuamente, o que se quer neste decisum é evitar ou, ao menos controlar, o dano causado pelo agente ao bem de interesse transindividual.

 

Assim, apesar de haver a possibilidade jurídica da aplicação pecuniária nestas sentenças, estas devem ser analisadas de forma subsidiária. Segundo MANCUSO[7]:

“Dissemos que precipuamente a natureza da sentença é cominatória, porque o objeto da ação civil pública é voltado para a tutela específica de um interesse metaindividual, e não para a obtenção de uma condenação pecuniária”

 

E ainda bem salienta que: “em muitos casos o dinheiro seria uma pálida ‘compensação’ pelo dano coletivo, uma vitória de Pirro”

 

Sem embargos disto, apesar da Lei da Ação Civil Pública afirmar, em seu artigo 3º, que “poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou cumprimento da obrigação de fazer e não fazer”, deve-se levar em consideração, no momento do julgamento do mérito, o seu objetivo, qual seja, o de preservar os interesses transindividuais em detrimento do interesse do particular, analisando qual destas condenações é a mais compatível com os anseios da sociedade prejudicada.

 

Ademais, o próprio CPC, em seu §1º, deixa claro que “a obrigação somente se converterá em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossível a tutela específica ou a obtenção do resultado prático correspondente” (grifados nossos). Assim, como se verá mais adiante, não poderá o juízo, com a devida vênia – apesar do conectivo “ou” – condenar a parte ré em outro modo senão em obrigação cominatória, sob pena de incorrer em prejuízos ainda maiores à coletividade.

 

6.  A multa diária a que se refere o art. 11, in fine, da Lei da Ação Civil Pública: Condenação autônoma ou astreinte?

 

Conforme alavancado alhures, não pode a multa ser considerada, de piso, uma condenação autônoma, haja vista ser o interesse da coletividade na prevenção do dano o objetivo norteador das Ações Civis Públicas.

 

Se não suficiente, a multa, quando diária, não pode ser considerada como uma condenação autônoma. Tem ela apenas o objetivo de compelir o agente causador do dano a cumprir com sua obrigação (seja ela de fazer ou não fazer), não tendo cunho reparatório e sim, inibitório. Conforme explicita NERY e NERY[8]:

 

“A multa diária fixada pelo juiz caracteriza-se como astreinte, isto é, condenação pecuniária e eventual de valor excessivamente exagerado, meio coativo cuja finalidade é obter do devedor, sob a ameaça de aumento progressivo e insuportável da soma em dinheiro, o efetivo cumprimento da obrigação de fazer e não fazer. O juiz a fixará na sentença de mérito, em valor compatível com a situação concreta. Esta multa não se confunde com aqueloutra fixada liminarmente”

 

Assim também é o entendimento de MANCUSO:

 

“Outrossim, embora o art. 11 da Lei 7.347/85 coloque como alternativas ao não cumprimento voluntário do julgado, de um lado, a ‘execução específica’ (= ação ou omissão), e, de outro, a cominação de multa diária, tal disposição há que se entender sob a luz da sistemática do processo de execução das obrigações de fazer e não fazer, em seu atual estágio de desenvolvimento, isto é: a multa não é sub-rogatória da obrigação positiva ou negativa inadimplida, mas um meio de coação, para constranger ou persuadir o executado a cumprir in specie o julgado”

 

De certo, a imposição de multa diária a qual nos referimos, não se confunde com a imposta pelo MM Juízo como forma de indenização pelos danos já causados, acaso seja necessária e que, consoante Súmula 37 do STJ, “são cumuláveis as indenizações por dano material e dano moral oriundos do mesmo fato”.

 

7. Outras medidas coercitivas na permanência do inadimplemento da obrigação: As medidas de apoio previstas no §5º do art 461 do CPC.

 

Insurge salientar que, em alguns casos, as astreintes se revelam insuficientes e até mesmo inoperantes para induzir a prestação específica do objeto.

 

Nestes casos, há a necessidade de se aplicar outras medidas coercitivas para se atingir o objeto pleiteado. Tal possibilidade discricionária do julgador está prevista no art. 461, in fine, e §5º, do mesmo texto legal, do CPC, aqui transcrito ipsis litteri:

 

Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.

(...)

§ 5o Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial” (grifados nossos)

 

Ressalte-se que tal rol é apenas exemplificativo, permitindo ao juiz tomar outras medidas que achar conveniente para a satisfação da obrigação, sendo elas cumuladas ou não.

 

8. A problemática na execução: a multa “suficiente ou compatível”

 

Conforme bem salienta Rodolfo de Camargo Mancuso, “um dos aspectos mais agudos e complexos da ação civil pública” é a “efetividade prática dos comandos dela oriundos, especialmente no que toca à idoneidade das providências coercitivas (multas diárias – astreintes, multa liminar, medidas de apoio), vocacionadas à consecução da prestação específica do objeto, por ação ou abstenção do obrigado. Nem sempre esses meios coercitivos ou intimidativos têm conseguido alcançar aquele desiderato”[9]

 

O principal problema nas ações civis públicas, onde a obrigação é satisfativa, é que, sendo elas infungíveis, torna-se impossibilitada a “execução forçada” na obrigação, ou mesmo o emprego de meios de sub-rogação, restando, apenas, a conversão em perdas e danos ou multa.

É este o ponto principal da controvérsia.

 

Ao analisarmos Princípios que regem a Execução, encontramos aqueles que nos impedem de, efetivamente, inibir o agente causador do dano a repará-lo ou, não mais cometê-lo. Senão vejamos:

 

Sendo a multa diária uma astreinte e tendo natureza inibitória e não compensatória, acaso o juízo perceba o não cumprimento da obrigação, não deve o valor ser revertido para aos interessados. Assim, acaso uma pessoa jurídica, por meses, não cumpra com sua obrigação e, por este motivo, receba uma multa superior às suas condições financeiras, deve ela ser reduzida para se tornar “compatível” com a possibilidade financeira da referida empresa, tudo em conformidade com os princípios que regem os processos de execução e, também, a própria Constituição. Ademais, conforme súmula vinculante no STF “ninguém será preso por dívida civil, salvo a de alimentos”.

 

Se não suficiente, na área penal, o MP tem buscado a imputação ao recalcitrante do delito de desobediência (CP, art. 330). Acontece que este não é um procedimento pacífico, haja vista estar o dispositivo legal no capítulo nominado “dos crimes praticados por particular contra a Administração em geral”, ferindo, assim, o princípio constitucional da reserva legal. Por este motivo, defende Rodolfo de Camargo Mancuso, citando Jefferson Aparecido Dias que “o procedimento a ser adotado será o dos crimes de menor potencial ofensivo, por força do disposto nas Leis 9.099/95 e 10.259/01. Isto significa, por exemplo, que será incabível a prisão em flagrante do faltante, que apenas terá contra si lavrado um termo circunstanciado, sem instrução de inquérito policial”[10], ficando, assim, a coletividade, novamente, prejudicada.

 

 

 

 

9. Conclusão

 

Apesar de devidamente regulamentada, a Lei de Ação Civil Pública não atinge, em todo modo, sua real pretensão, principalmente em sua fase de cumprimento da obrigação, haja vista que, na maioria das vezes, os danos causados ao bem de interesse transindividual já tornou-se de difícil reparação ou mesmo irreparável, restando à coletividade, a reparação pelos danos já causados.

 

Conforme bem adverte José Carlos Barbosa Moreira: “não raro acontecerá que a reductio in pristinum se mostre impraticável e o benefício não tenha ‘equivalente’. É o que as mais das vezes se dá no campo dos direitos da personalidade e no dos ‘interesses coletivos’: uma vez divulgado o fato da vida íntima que se devia manter sem segredo, ou destruída a rocha que aformoseava a paisagem, toda providência de caráter sancionatório constituirá, simplesmente, para o lesado em seu direito à intimidade, ou para a comunidade de pessoas interessadas na preservação das belezas naturais, melancólico ‘prêmio de consolação’”[11]

 

E assim também é o nosso entendimento. Na maioria dos casos, as ações alastrassem no tempo, utilizando-se os operadores do direito de todos os instrumentos jurídicos possíveis para a protelação das decisões, impedindo assim o efetivo exercício da justiça, fazendo com que o interesse de um particular sobreponha-se ao interesse da coletividade, em flagrante prejuízo para a sociedade.

 

Por este motivo, pedimos vênia para concluir nosso pensamento citando Jefferson Aparecido Dias, que, de forma louvável defende “uma grande mobilização de juízes, membros do Ministério Público e advogados para que as decisões judiciais sejam respeitadas, pois, ao contrário, corremos o risco de todo o sistema ruir, colocando em xeque a credibilidade do Poder Judiciário e incentivando, cada vez mais, os atos justiceiros, as práticas de justiça com as próprias mãos, que trazem grande insegurança para toda a sociedade”[12]

 

10. Referências

 

______, Lei 7.347 de 24 de julho de 1985.

 

 

DIAS, Jefferson Aparecido. A efetividade das decisões proferidas em ações civis públicas. In: ROCHA, J. C. de Carvalho; HENRIQUES FILHO, T.H.P.; CAZZETTA, Ubiratan (coord.). Ação Civil Pública – Vinte anos da Lei 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

 

 

MOREIRA, José Carlos Barbosa. A tutela específica do credor nas obrigações negativas. cit., Temas de Direito Processual, 2ª Série, 1998, p. 31

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública. 11 ed. rev. e atual. – São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2009.

 

 

NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil comentado e legislação processual civil extravagante em vigor. 4 ed. São Paulo: RT, 1999; 10. ed., 2008.

 

ASSIS, Araken de. Execução na ação civil pública. Revista Jurídica, Porto Alegre, v.44, n. 222, p. 5-11, abr. 1996.

 



[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e Habeas Data. São Paulo, Editora Malheiros, pág.152.

[2] DAHER, Marlusse Pestana. Ação Civil Pública. Revista Jus Vigilandibus. Disponível em http://jusvi.com/artigos/29651.  Acesso: 10/04/2011.

[3] MAZZILLI, DefDifus, p.4-5, apud  ALMEIDA NETO, Amaro Alves de. Processo Civil e interesses difusos e coletivos: questões resolvidas pela doutrina e jurisprudência. 3 ed – São Paulo: Atlas, 2002.

[4]BOJART, Luiz Eduardo G. Interesses Difusos e Coletivos. Publicado no Jornal do 10º Congresso Brasileiro de Direito Coletivo do Trabalho, São Paulo, LTr., 1995, p. 43/45

[5] ASSIS, Araken de. Execução na ação civil pública. Revista Jurídica, Porto Alegre, v.44, n. 222, p. 5-11, abr. 1996. Disponível em http://www.prr5.mpf.gov.br/nid/0nid0446.htm. Acesso: 12/04/2011

 

[6] Ação civil pública cit. 2. Ed., p. 62 Apud MANCUSO, Ação civil pública, 11 ed., p. 282.

[7] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública. 11 ed. rev. e atual. – São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2009.

[8] NERY, Rosa Maria de Andrade. NERY JUNIOR, Nelson. Código de Processo Civil comentado e legislação processual civil extravagante em vigor. 4 ed. São Paulo: RT, 1999; 10. ed., 2008.

[9] op. cit., p. 292

[10] Op. cit. P. 296

[11] MOREIRA, José Carlos Barbosa. A tutela específica do credor nas obrigações negativas. cit., Temas de Direito Processual, 2ª Série, 1998, p. 31

[12] DIAS, Jefferson Aparecido. A efetividade das decisões proferidas em ações civis públicas. In: ROCHA, J. C. de Carvalho; HENRIQUES FILHO, T.H.P.; CAZZETTA, Ubiratan (coord.). Ação Civil Pública – Vinte anos da Lei 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

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