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A Previdência Social e o Decreto-lei n° 4.682/23


Autoria:

Heloisa Helena Quaresma


Heloisa Helena Quaresma - Advogada, colaboradora na Defensoria Pública do Estado de São Paulo,pós-graduada em Direito Processual Penal e Direito Penal

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Texto enviado ao JurisWay em 22/01/2010.



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Este artigo tem a finalidade de elevar nossos conhecimentos acerca do instituto da previdência social estudando através do Decreto-lei n° 4.682/23. Foi na Alemanha na primeira metade do século XIX que surgiram as primeiras idéias da criação de um Direito Previdenciário. Seguidos pela Alemanha, vieram a França e a Inglaterra.

A economia brasileira datada do início do século era basicamente voltada para a exportação de grãos, principalmente o café. Com isso houve um acúmulo de capital advinda do comércio exterior tornando possível o processo de industrialização no Brasil, concentrando-se principalmente nos grandes centros urbanos, Rio - São Paulo.

Acompanhado a este processo ocorreu uma urbanização crescente, advinda de imigrantes, especialmente italianos e portugueses, como mão-de-obra nas indústrias, pois os mesmos já possuíam grande experiência neste setor, que era muito desenvolvido na Europa. Estes operários na época não possuíam quaisquer garantias trabalhistas, tais como: férias, jornada de trabalho definida, pensão ou aposentadoria. Em função das péssimas condições de trabalho existentes e da falta de garantias de direitos trabalhistas, o movimento operário organizou e realizou duas greves gerais no país, uma em 1917 e outra em 1919.

Foram através de movimentos ocorridos entre 1917 e 1919 que estes operários começaram a conquistar alguns direitos sociais. A criação destas Caixas deve ser entendida no contexto das reivindicações operárias no início do século, como resposta do empresariado e do Estado a crescente importância da questão social.

Surgiu no Brasil 40 anos depois de seu surgimento na Alemanha. Em 24 de janeiro de 1923, foi sancionado pelo Congresso Nacional o Decreto-lei n° 4.682/23, conhecida como Lei Eloy Chaves foi a primeira a instituir a previdência social, por meio da qual foram criadas as Caixas de Aposentadorias e Pensões de nível nacional. Este nome foi dado pelo deputado Lei Eloy Chaves, sendo o marco inicial da legislação previdenciária social no Brasil.

As premissas deste Decreto estavam calcadas na previsão dos benefícios de aposentadoria por invalidez, a ordinária (equivalente à aposentadoria por tempo de serviço), pensão por morte e assistência médica.

Inicialmente este Decreto era voltado para os empregados vinculados às empresas de construção e manutenção das estradas de ferro existentes à época e seus familiares, que passaram a ter direito a assistência médica, a medicamentos por preços especiais, aposentadoria e pensões.

Estas caixas foram organizadas pelos empresários, mas muitas vezes, não se atingiam um número de segurados necessários com capacidade de contribuição suficiente para permitir e garantir o pagamento dos benefícios em longo prazo.

Para que isso se realizasse, Eloy Chaves acolheu em sua proposta dois princípios universais dos sistemas previdenciários: o caráter contributivo e o limite de idade. Sendo determinante a compreensão dos valores de três fontes: o Estado, os trabalhadores e as empresas do ramo. As arrecadações recolhidas tinham como finalidade o pagamento das aposentadorias, pensões dos dependentes dos trabalhadores e redução do valor dos medicamentos.

A Lei Eloy Chaves tinha como propósito ser aplicada somente ao operariado urbano. Para que fosse aprovada no Congresso Nacional, dominado na sua maioria pela forma de governo que concentra o poder em suas mãos, foi imposta à condição de que este benefício não seria estendido aos trabalhadores rurais. Fato que na história da previdência do Brasil perdurou até a década de 60, quando foi criado o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural.

Também estas caixas deveriam organizadas por empresas e não por categorias profissionais. Pois, a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões também não era automática, dependia do poder de mobilização e organização dos trabalhadores de determinada empresa para reivindicar a sua criação. A primeira Caixa de Aposentadoria e Pensões criada foi como dito anteriormente, foi a dos ferroviários, o que pode ser explicado pela importância que este setor desempenhava na economia do país naquela época e pela capacidade de mobilização que a categoria dos ferroviários possuía.

Segundo Odonel Urbano Gonçalves:

“Tratando-se de um sistema por empresa, restrito ao âmbito das grandes empresas privadas e públicas, as CAP's possuíam administração própria para os seus fundos, formada por um conselho composto de representantes dos empregados e empregadores."

A parte comissionaria que administrava a Caixa era representada por três componentes da empresa, um dos quais assumindo a presidência da comissão, e de dois representantes dos empregados, eleitos diretamente a cada três anos.

O Estado não participava propriamente do custeio das Caixas, que de acordo com o determinado pelo artigo 3º da Lei Eloy Chaves, era mantido por empregados das empresas; empresas; e consumidores dos serviços das mesmas. 

Sobre o tema em tela, Sérgio Pinto Martins explica:

"A lei Eloy Chaves não previa o que se pode chamar, com propriedade contribuição da união. Havia, isto sim, uma participação no custeio, dos usuários das estradas de ferro, provenientes de um aumento das tarifas, decretado para cobrir as despesas das Caixas. A extensão progressiva desse sistema, abrangendo cada vez maior número de usuários de serviços, com a criação de novas Caixas e Institutos , veio afinal fazer o ônus recair sobre o público em geral e assim, a se constituir efetivamente em contribuição da União. O mecanismo de contribuição tríplice (em partes iguais) refere-se à contribuição pelos empregados, empregadores e União foi obrigatoriamente instituído pela Constituição Federal de 1934 (alínea h, § 1º , art. 21)."

Neste sistema denominado como Caixas estabelecido pela Lei Eloy Chaves, as próprias empresas tinham que recolher mensalmente as contribuições das três fontes de receita, e depositar diretamente na conta bancária da sua Caixa de Aposentadoria e Pensões.

Além das aposentadorias e pensões, os fundos também proviam os serviços funerários, médicos, conforme elencados no artigo 9º da Lei Eloy Chaves:

Art. 9° - (...)

- socorros médicos em caso de doença em sua pessoa ou pessoa de sua família, que habite sob o mesmo teto e sob a mesma economia;

- medicamentos obtidos por preço especial determinado pelo Conselho de Administração;

- aposentadoria;

- pensão para seus herdeiros em caso de morte.

 

Para ampliar o Decreto – lei 4.862/23 foi aprovada a Emenda Constitucional de 1926, em 03 de setembro, estabelecendo por meio do art. 54, § 29 que o Congresso Nacional estava autorizado a "legislar sobre licença, aposentadoria e reformas, não se podendo conceder, nem alterar, por lei especial”.

Como forma de ampliar sua proteção, em seu artigo 27 a Lei Eloy Chaves obrigava as Caixas de Aposentadoria e Pensões a arcar com a assistência aos acidentados no trabalho. Em 1930, o sistema já abrangia 47 caixas, com 142.464 segurados ativos, 8.006 aposentados, e 7.013 pensionistas.

A Lei Eloy Chaves foi precursora nesse sentido, sendo criada após suas iniciativas, diversas caixas de aposentadoria no Brasil, conforme o ramo das atividades econômicas desenvolvidas. Destas caixas surgiram os Institutos de Aposentadoria e Pensões, sendo primeiramente regionais, mas tornando-se institutos de âmbito nacional mais tarde.

Em 1931 o Decreto nº. 20.465, reformulou a legislação que regia as Caixas de Aposentadoria e Pensões, que já eram extensivas a outros serviços públicos, como aos telégrafos, água, portos, luz etc. Um ano antes, em 1930, época da revolução, foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio com a finalidade de administrar a previdência social deixando o sistema previdenciário de ser estruturado por empresa, passando a abranger categorias profissionais.

As principais instituições mais importantes da previdência social se deram pela uniformização dos regimes beneficiários, custeio e gestão com a criação da Lei Orgânica da Previdência Social, no ano de 1953, foi criada a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (CAPFESP), e depois transformada em Instituto, sendo seguida pelos funcionários e servidores da Caixa Econômica Federal que também criou o seu próprio órgão.

Também esta neste rol a unificação dos institutos, com a criação do INPS, alguns anos mais tarde, ou seja, já no ano de 1957, é criado o Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiários (SASSE), seguidos com igual providência em favor dos senadores e deputados federais, que em 1963 constituíram o Instituto de Previdência dos Congressistas (IPC). Houve também a extensão previdenciária ao trabalhador rural entre 1968 e 1971, a criação do Ministério da Previdência Social em 1974.

Finalmente, a Emenda Constitucional n° 11/65 instituiu o princípio da precedência da fonte de custeio para a criação de benefícios previdenciários que se encontra até hoje em nosso ordenamento constitucional.

Fazendo um breve histórico dos diplomas legais mais importantes: a Lei Eloy Chaves, que instituiu o primeiro sistema de previdência social brasileiro de âmbito nacional para os ferroviários, posteriormente estendido a outras categorias; a Lei Orgânica da Previdência Social, que promoveu a uniformização legislativa dos sistemas previdenciários então existentes e o Decreto n° 72/66 que extinguiu os IAPs, criando o INPS, que unificou a previdência social brasileira.

Neste sentido cito os seguintes precedentes jurisprudenciais:

"ADMINISTRATIVO. FERROVIÁRIOS. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. QUESTÕES PRELIMINARES. DEL-4682/23. DEC-3769/41. LEI-2622/55. - Mantida a RFFSA na lide, eis que de acordo com o Decreto-Lei 57629/66, competia a ela o fornecimento dos dados funcionais dos servidores inativos para que o então INPS procedesse ao pagamento das diferenças de aposentadoria. - Presença do INSS na relação processual, na qualidade de litisconsorte passivo, por caber ao mesmo ultimar o pagamento dos valores, com recursos financeiros fornecidos pela União. - Unificadas as estradas de ferro, extintas as autarquias e criada a RFFSA, cabendo à União o pagamento de todas as vantagens, com a edição do DEL-956/69, irrelevante tenha a aposentadoria ocorrido antes ou depois da sua vigência, bem como o regime ferroviário - estatutário ou celetista - isto porque tal diploma legal não restringiu o direito aos servidores ao primeiro, pois se refere a servidores públicos e autárquicos federais ou em regime especial, terminologia que, antes do atual Regime Jurídico Único, era utilizada para designar o gênero, do qual eram espécie o funcionário público, o funcionário autárquico, os celetistas, os extranumerários, etc. - Direito ora reconhecido que, aliás, já o foi pela própria RFFSA, que emitiu os comandos para pagamento durante determinado período. - Prescrição qüinqüenal reconhecida quanto às parcelas, não considerada na instância de origem. - Correção monetária fixada na esteira de precedentes do STJ e nesta Corte, segundo explicitação contida no voto condutor. - Juros de mora a incidir tanto sobre parcelas pagas na via administrativa quanto sobre os valores determinados em sentença, a partir da citação e não na forma determinada. - Sucumbência mantida, aplicando-se a SUM-16 deste Tribunal. - Apelação da RFFSA improvida. Apelo do INSS e remessa oficial parcialmente provido." (TRF- 4ª Região, AC nº. 0410692-3, relatora Juíza Sílvia Goraieb, j. 05.08.97, DJ de 15.10.97, pg. 85759).

 

"ADMINISTRATIVO. FERROVIÁRIOS. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. QUESTÕES PRELIMINARES. DEL-4682/23. DEC-3769/41. LEI-2622/55. - Mantida a RFFSA na lide, eis que de acordo com o Decreto-Lei 57629/66, competia a ela o fornecimento dos dados funcionais dos servidores inativos para que o então INPS procedesse ao pagamento das diferenças de aposentadoria. - Presença do INSS na relação processual, na qualidade de litisconsorte passivo, por caber ao mesmo ultimar o pagamento dos valores, com recursos financeiros fornecidos pela União.

(omissis).

"1. Logo, rejeito as preliminares de ilegitimidade passiva ad causam do INSS e de sua denunciação à lide.

V - Quanto à impossibilidade jurídica do pedido. O INSS alega impossibilidade jurídica do pedido, sob o argumento de que a norma concessiva do direito pleiteado alcança apenas os servidores públicos da administração direta, autarquias e sociedades de economia mista subvencionadas pela União se cumpridos determinados critérios, e os autores eram celetistas, fato que os excluem do campo de aplicação da lei 4.345/64. Os argumentos expendidos pela autarquia confundem-se com o próprio mérito da demanda, logo não há que se falar em impossibilidade jurídica do pedido, porquanto uma vez acatada a tese, o caso será de improcedência do pedido em face da inexistência do direito substantivo. Preliminar que, igualmente, rejeita-se.

VI - Quanto à carência de ação com relação ao autor Pedro Inácio Loiola. O INSS alega ausência de interesse de agir do autor Pedro Inácio Loiola, haja vista não perceber a complementação de sua aposentadoria. Assiste razão ao INSS, o documento de fl. 23 e 73 demonstra que o autor não recebe o complemento da renda mensal, daí seu desinteresse no reajuste de 47,68% sobre proventos de complementação. Acolho a preliminar.

VII - Quanto à prejudicial de prescrição alegada pelos réus. Convém assinalar que não se discute nesta ação a concessão do reajuste de 110% (cento e dez por cento), previsto na Lei nº. 4.345/64 hipótese em que se haveria de questionar a ocorrência de prescrição qüinqüenal. O que está em debate é a aplicação extensiva do reajuste de 47,68% (quarenta e sete vírgula sessenta e oito por cento) aos proventos dos autores, oriundos de acordos firmados e homologados no âmbito da Justiça do Trabalho. Ademais, ainda que se cogitasse de pedido afeto ao índice de 110% (cento e dez por cento), previsto na citada Lei nº. 4.345/64, versando a hipótese sobre prestações de trato sucessivo, não há que se cogitar em prescrição de fundo de direito, prescrevendo, tão-somente, as parcelas anteriores ao qüinqüênio que antecede o ajuizamento da ação, que deixaram de ser pagas e reclamadas oportunamente, em face do entendimento jurisprudencial e em virtude da norma expressa no art. 3º do Decreto nº 20.910/32.

VIII - No mérito. Os autores, empregados da Rede Ferroviária Federal - RFFSA vindicam a concessão do reajuste de 47,68% (quarenta e sete vírgula sessenta e oito por cento), a incidir sobre os proventos de suas aposentadorias. Sustenta como fundamento nuclear da pretensão, o fato de que outros ex-ferroviários, a cujo paradigma salarial pertence, lograram, em sede de Reclamações Trabalhistas ajuizadas em alguns Estados, mediante acordo firmado com a RFFSA, a aplicação sobre os respectivos proventos do mencionado índice de reajuste salarial. A aplicação do índice oriundo do acordo firmado entre a RFFSA e tais empregados, nos autos de Reclamações Trabalhistas por estes ajuizadas, com vistas à reposição de perdas salariais, tem a sua abrangência restrita aos respectivos reclamantes, vez que os efeitos de qualquer decisão judicial alcançam unicamente os partícipes da relação processual em que for ela proferida, resolvendo a controvérsia instalada. Essa é a regra contida no art. 472, do CPC, que preceitua:

"Art. 472. A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não beneficiando, nem prejudicando terceiros. Nas causas relativas ao estado de pessoa, se houverem sido citados no processo, em litisconsórcio necessário, todos os interessados, a sentença produz coisa julgada em relação a terceiros."

(A questão foi ventilada no colendo Superior Tribunal de Justiça, em sede do RE nº. 232.324 - RS, rel. Min. Felix Fischer, j. 06.04.2001).

 

A Constituição de 1988 instituiu a Seguridade Social, que foi posteriormente modificada pela Emenda Constitucional N° 20/98, a qual promoveu a Reforma Previdenciária e foi regulamentada pela Lei n° 9.876/99, que modificou as Leis n° 8.213/91 e 8.212/91, as quais instituíram o Plano de Benefícios e Plano de Custeio da Previdência Social, respectivamente.

Prescreve o art. 118 da lei 8213/91 que:

Art. 118 - “O segurado que sofreu acidente de trabalho tem garantia, pelo prazo mínimo de 12 meses, a manutenção de seu contrato de trabalho na empresa, após a cessação do auxílio doença acidentário, independentemente da percepção de auxílio-acidente”.

Informa ainda o art. 59 da lei 8213/91 que:

Art. 59 - “O auxílio-doença será devido ao acidentado que ficar incapacitado para o seu trabalho por mais de 15 dias consecutivos (...)”.

Os primeiros quinze dias não são considerados auxílio-doença acidentário, pois são pagos pela empresa e, portanto não corresponde a benefício previdenciário. A cessação do benefício é o fato gerador para a garantia de emprego de 12 meses, independente da percepção de auxílio-acidente.

A súmula nº 378, II do TST estabelece:

“São pressupostos para a concessão da estabilidade o afastamento superior a 15 dias e a conseqüente percepção do auxílio doença acidentário, salvo se constatada, após a despedida, doença profissional que guarde relação de causalidade com a execução do contrato de emprego”.

Neste sentido a decisão do TRT da 3ª Região:

EMENTA: ACIDENTE DO TRABALHO. GARANTIA PROVISÓRIA DO EMPREGO. ARTIGO 118 DA LEI 8.213/91. A doença decorrente das condições de trabalho também é considerada como acidente de trabalho, gera a aplicação do art. 118 da lei nº 8.213/91. A incapacidade física daí decorrente pode se manifestar posteriormente ao término do contrato, pelo que o afastamento por período superior a 15 dias não fica restrito ao período de vigência do contrato (Súmula nº 378, II, do Col. TST). A decorrente responsabilidade do empregador é objetiva quanto à garantia provisória no emprego, que não fica prejudicada pela existência de concausas, ou seja, de fatores anteriores, concomitantes ou posteriores que tenham contribuído para a perda da capacidade para o trabalho (art. 21, I da lei nº 8.213/91). (Proc. 01235 –2004 038-03-00-7 RO – 3ª Região. 2º turma. Juiz Relator César Pereira da Silva Machado Jr. D.O. M.G. de 8/03/2006).

Enfim, para finalizar, a legislação previdenciária brasileira, veio ao longo do período evoluindo em paralelo ao Estado, colocando-se como um recurso democrático que tem por finalidade ainda erradicar as desigualdades sociais, levando em conta, que ainda não são suficientes para se conseguir os fins pleiteados pelo nosso país, que se propõe a ser um modelo de Estado, ou seja, um Estado Social. 

Porém, mesmo sendo reconhecida a evolução do sistema previdenciário sabe-se que, ainda hoje em nosso país, tal sistema funciona de forma precária, não correspondendo a previsão constitucional de Estado Social a atual situação dos contribuintes e beneficiários. As desigualdades existentes ainda são gritantes e a reforma que se tenta implantar, não se mostra capaz de resolver esses problemas.

BIBLIOGRAFIA:

DE OLIVEIRA, Aristeu. Previdência Social: Legislação. São Paulo: Atlas, 2000.

MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da Seguridade Social. São Paulo: Atlas, 2002.

GONÇALVES, Odonel Urbano. Manual de Direito Previdenciário. São Paulo: Atlas, 2005.

DE SOUZA, Lilian Castro. Direito Previdenciário. Edição: 2ª. São Paulo. Editora: Atlas, 2006.

LEI:

Decreto-lei 4.682/23. DOU de 28/01/1923.

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