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SOCIOLOGIA JURÍDICA


Autoria:

Afranio Moraes De Jesus


Servidor Público Federal Graduado em Informática Graduando em Direito na Universidade de Brasília - UNB

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Resumo:

O artigo aborda as mudanças que o Ministério Público sofreu desde a Constituição de 1988.

Texto enviado ao JurisWay em 15/01/2018.

Última edição/atualização em 23/01/2018.



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SOCIOLOGIA JURÍDICA

 

Introdução

                  A abordagem deste artigo tem como foco as mudanças que o Ministério Público brasileiro sofreu desde a Constituição de 1988. Nos últimos anos, os atores que integram o sistema de justiça passaram a receber mais atenção da mídia e da academia. O Ministério Público certamente é uma das instituições em que o desenho constitucional de 1988 permitiu redefinição de seu papel na sociedade brasileira. Historicamente subordinado ao Poder Executivo, o Ministério Público é, entre as instituições que integram o sistema de justiça, aquela que maior dificuldade suscita para o seu enquadramento institucional, decorrência da evolução da engenharia constitucional dos Estados de Direito no século XX, acirrando-se os debates sobre a sua natureza jurídica e as funções a serem desempenhadas e os modelos instituídos.

                  O Ministério Público tornou-se o ator político relevante e passou a ocupar espaço nos meios de comunicação. Proliferam-se as notícias sobre a atuação dos membros do Ministério Público em investigações com grande impacto social e político. Seja na defesa de direitos coletivos e difusos por meio de ações civis públicas, seja na atuação tradicional por meio da persecução penal, o certo é que o Ministério Público brasileiro conquistou um espaço importante nos últimos anos. Por outro lado, as notícias sobre eventuais desvios de conduta e as acusações de utilização política da máquina institucional instigam o debate sobre a necessidade de mecanismos de controle do Ministério Público. O debate não é novo, e insere-se em um contexto mais amplo de discussão sobre o accountability das organizações e poderes do Estado. Embora o foco tenha sido a transição da persecução penal privada à persecução penal pública, sob o monopólio estatal, os distintos modelos de Ministério Público surgem contextualizados nas diferentes experiências históricas vivenciadas pelos países de tradição europeia continental ou da tradição common law.

                  A Constituição atual situa o Ministério Público em capítulo especial, “Das Funções Essenciais à Justiça”, fora da estrutura dos demais poderes da República, consagrando sua total autonomia e independência, ampliando-lhe as funções, sempre em defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e do próprio regime democrático. Negado o status de quarto poder e afastada sua subordinação a qualquer um deles, pode-se afirmar, sem equívocos, que o Ministério Público na atualidade está erigido como uma Instituição autônoma, com um certo grau de discricionariedade, de caráter permanente, essencial à função jurisdicional do Estado.

 

Autonomia e Discricionariedade do Ministério Público

                      Uma das maiores inovações institucionais da Constituição de 1988, foi a criação de um novo Ministério Público, nesta carta foram estabelecidas novas prerrogativas ao Parquet. Embora alguns avanços possam ser identificados em períodos anteriores, a combinação entre autonomia e discricionariedade foram instrumentos de poder e de amplo leque de atribuições consagrados na Carta de 1988. É nessa combinação que reside à força dos milhares de promotores e procuradores espalhados pelo Brasil. E é essa combinação que permitiu que estes temas passassem a ser objeto de judicialização pela instituição, como, questões ambientais, trabalhistas, econômicas, casos de corrupção que são noticiados pela imprensa nacional, ou seja, quase tudo que envolva direitos a serem protegidos da coletividade e dos cidadãos, são tratados de alguma forma pela Constituição de 1988, e por isso poderá  tornar-se objeto de ação proposta pelo Ministério Público. A autonomia desta instituição é exercida frente a atores externos à instituição, tais como os poderes de Estado e a sociedade, esta autonomia em relação aos atores externos é agravada pelo baixo grau de accountability.

                      Mesmo a existência de corregedorias ou do Conselho Nacional do Ministério Público que seriam uma instancia de verificação de irregularidades cometidas por seus membros,  ainda assim, estas iniciativas se mostram tímidas neste controle. Embora importantes, o controle realizado por órgãos externos ao Ministério Público, estes são marcados pela participação de atores externos e com pouca participação destes no mundo do direito. O segundo tipo de autonomia é aquela que se refere à organização interna da instituição: cada promotor e cada procurador têm um alto grau de proteção contra ingerências de outros membros do Ministério Público, mesmo em relação ao procurador-geral. Ou seja, a estrutura interna é marcada por frágeis instrumentos hierárquicos. Além da estabilidade garantida ao servidor público, os promotores são promovidos de forma automática por tempo de serviço, e as promoções por mérito são decididas por órgãos colegiados, isso sem contar o princípio do “promotor natural”, que impede que se troque o titular de uma ação quando o delito ocorre em sua comarca. Essa frágil hierarquia gera dificuldades para se criar uma política institucional unificada, incentivando a baixa previsibilidade de atuação entre os integrantes do Ministério Público, principalmente nas questões em que o grau de discricionariedade é maior, como nas matérias cíveis.

                      A discricionariedade  do Ministério Público tem pouca transparência e baixo grau de accountability deveria ser estranha aos arranjos institucionais nas democracias, já que, em tese, quanto maior a discricionariedade, maior a accountability. É como se a sociedade e os políticos permitissem, ao Ministério Público a garantia de  autonomia para o agente tomar suas decisões, mas o agente tem que prestar contas de suas escolhas e pode sofrer as consequências desta decisão. Por outro lado, se a discricionariedade é pouca, a accountability poderia ser proporcionalmente mais baixa, o que não significa, entretanto, que ela não deva ocorrer.

 

Ministério Público e a Defesa dos Direitos Coletivos

                       No Brasil, a grande particularidade no processo de ações coletivas, do ponto de vista da práxis forense, ou seja, a exclusividade de proposição de ações coletivas pelo Ministério Público. A doutrina Majoritária entende ser o Ministério Público apto a propor ação civil pública, pois possui como função institucional ser legitimado ativamente para defender os direitos e interesses difusos, coletivos e a proteção social, sendo direito constitucional de todo brasileiro. A predominância da atuação do Parquet na tutela dos direitos coletivos em sentido amplo vem moldando e redesenhando a instituição cujo cunho principal era, antes da Constituição de 1988, voltada basicamente área criminal. Temos outros legitimados para propor ações coletivas, como a Defensoria Pública, Associações e etc. A Carta Magna ampliou a tutela dos direitos coletivos, direitos fundamentais, sociais, ambiental entre outros. A constituição, também estabelece a legitimidade do Ministério Público para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, incumbindo a este órgão a função institucional de promover o inquérito civil e a Ação Civil Pública no que concerne à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, de forma a ampliar o rol de direitos coletivos tutelados pela Lei da Ação Civil Pública.

    No âmbito extrajudicial, verifica-se a instauração de Inquérito Civil como faculdade exclusiva do Ministério Público o qual pode resolver a questão, obtendo a preservação ou reparação dos danos coletivos mediante celebração de acordo instrumentalizado no Termo de Ajustamento de Conduta, este é um instrumento importantíssimo para a solução dos conflitos. Desta forma, o Parquet tem atuação na promoção da cidadania e da democracia com o objetivo de efetivar e facilitar o acesso à justiça àqueles que são tutelados os direitos difusos e coletivos. No que concerne à legitimidade do Ministério Público para a tutela dos direitos coletivos lançou a Instituição à condição de guardiã dos direitos da sociedade e da preservação do próprio Estado Democrático de Direito.

 

 

Ação Civil Pública

                      O Ministério Público poderá atuar, no âmbito da Ação Civil Pública, como autor ou como fiscal da lei. Nada impede que ele aja de ofício a partir do simples conhecimento ou constatação do fato, poderá o Parquet, na condição de co-legitimado, propor a ação. No entanto, qualquer pessoa poderá levar ao conhecimento do Ministério Público uma eventual lesão ou ameaça de lesão a interesses transindividuais, cabendo, então à instituição determinar a apuração dos fatos por meio do competente inquérito civil, sempre que a notícia do fato não se faça acompanhar de provas constituídas e de origem licita.

                      A Ação Civil Pública é utilizada para provocar o Poder Judiciário sobre questões relativas à lesão ou ameaça a interesses da coletividade. Diferentemente da Ação Penal Pública, os integrantes do Ministério Público têm altas doses de discricionariedade em relação à Ação Civil Pública. Os promotores e procuradores podem agir ou não agir segundo critérios nem sempre bastante claros que é permitido pelo grau de discricionariedade que lhes assiste. Mas, esta discricionariedade é limitada na esfera penal, ou seja, enquanto um promotor norte-americano, por exemplo, pode atuar de maneira independente do juiz, negociando a pena com o réu, o membro do Ministério Público brasileiro necessariamente deve submeter-se ao Poder Judiciário quando o assunto envolver a legislação penal.

                      O Ministério Público, com algumas variações em relação à discricionariedade, é um relevante ator político, mesmo que pouco accountable à sociedade ou aos políticos eleitos pelo povo. A instituição não pode tudo, isto é, não tem os seu poder ilimitado, mas, mesmo assim, pode muito. As atribuições do que o Ministério Público não pode fazer é bem menor do que as que lhe são permitida fazer, e o marco divisor disso foi a Constituição de 1988. O Ministério Público como titular da Ação Civil Pública, segundo a doutrina majoritária, tem a atribuição de propor a Ação Penal com exclusividade exceto em alguns casos previsto em lei, além disso,  o parquet é uma importante agência de accountability horizontal, atuando como principal ator.

                      A Ação Civil Pública é utilizada para provocar o Poder Judiciário sobre questões de interesse da sociedade pelo Ministério Público e outros legitimados. Através delas é possível postular novos direitos, afirmar os já declarados, estabelecer limites ao mercado, controlar a atuação do poder público, reclamar contra sua omissão e denunciar atos de improbidade administrativa. Como se vê, seu escopo é bastante amplo com o objetivo de ser um amplo instrumento de combate a direitos violados, que pode ser acionado por sindicatos e associações civis, pelo poder público e pelo Ministério Público.

Ministério Público e o Processo de Judicialização da Política

                      O sistema político brasileiro tem passado por inúmeras mudanças nos seus processos de decisão. Inserido nessas alterações, principalmente a partir do processo de redemocratização, neste caso, esta o acesso ao sistema de justiça, formado por diversas instituições, dentre elas, o Judiciário, a Defensoria Pública, as Polícias e o Ministério Público.  Sendo esta última, a que foi mais beneficiada pelas modificações recepcionada na Constituição de 1988. Ela adquiriu autonomia funcional que almejava, passando a ser independente de todos os Poderes do Estado e a deter atribuições bastante reforçadas de representante da sociedade, ou seja, o Ministério Público passou a ter grande poder para combater os abusos e ilegalidades. Sem dúvida, essa mudança de status fez com que o Ministério Público fosse capaz de atuar, também como um relevante ator político.

                      O posicionamento constitucional do Ministério Público não o vincula a nenhum dos Poderes do Estado, ele é um órgão totalmente independente e foi recepcionado na Carta no capítulo “Das Funções Essenciais à Justiça”. Isso não faz com que o Parquet possa ser considerado um quarto Poder do Estado, mas sem dúvida, é considerada uma instituição que adquiriu efetivamente algumas garantias de poder. O argumento do Ministério Público de que a sociedade é hipossuficiente, ou seja , ela seria desorganizada e incapaz de defender o seus interesse fundamentais, e neste sentido o Parquet surge como uma instituição responsável por defender os interesses da sociedade, sem contar que frequentemente é o próprio poder público é quem mais desrespeita esses direitos fundamentais desta sociedade.

                      Segundo kerche, o autor ao estudar os promotores e procuradores de justiça, ele diz que deve-se incluí-los na premissa “negativa” da natureza humana, para a ele, “os homens não são anjos e ao serem admitidos em um concurso público, como acontece para selecionar os promotores, não são transformados em anjos”, ou seja, não é pelo fato de os membros do Ministério Público considerarem a sociedade como hipossuficiente, não quer dizer que eles devem ser considerados anjos salvadores das violações sofridas pela sociedade.

                      O Ministério Público tem sido o agente mais importante da defesa de direitos coletivos pela via judicial e, dado que os conflitos relativos a tais direitos têm geralmente conotação política, pode-se dizer que também tem impulsionado um processo mais amplo de judicialização de conflitos políticos. De fato, o novo desenho institucional do Ministério Público e as prerrogativas adquiridas pelos seus membros não devem ser considerados fatores suficientes para a explicação do processo de judicialização. Mas, sem dúvida, a instituição tem um papel central no estudo do fenômeno no Brasil.

 

Atuação dos Promotores de Justiça

                      A Constituição Federal e a Lei n°. 7.347/1985, ao instituir o Inquérito Civil e a Ação Civil Pública, concedendo a titularidade ao Ministério Público, tornou-se marco para uma nova ordem de existência institucional, permitindo a transformação do Promotor de Justiça e Procuradores em verdadeiros Agentes Políticos. Por meio desses instrumentos e da recomendação administrativa, ao agente ministerial é dado investigar, ajustar interesses conflitantes à sociedade, reprimir e reparar lesões a direitos fundamentais, enfim, fazer cessar desrespeito ao texto da Constituição, poder progressivamente ampliado com o advento de outras normas aptas à composição de um microssistema de tutela coletiva. Essa situação consolidou o perfil constitucional extraído da Carta Magna, segundo a qual a defesa de tais interesses indisponíveis exige um Ministério Público totalmente eivado de pro-atividade.

                      Diante das prerrogativas inerentes ao cargo e do caráter técnico que determina o ingresso de novos membros à esta instituição, quanto maior a aproximação e o diálogo democrático com a sociedade, mais legitimado e resolutivo o resultado do seu trabalho. Promover audiências públicas, participar de conferências, freqüentar reuniões dos conselhos municipais e de associações de moradores são exemplos práticos de que, para o bom desempenho das atribuições extrajudiciais, é imprescindível manter-se acessível e disponível ao povo, destinatário primeiro e último da atuação ministerial.

                       Desta forma, atuando como guardião do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis, deve o Promotor de Justiça dar tratamento prioritário a ações capazes de melhorar a qualidade de vida das classes hipossuficientes e de maior vulnerabilidade econômica e social. O atuar ministerial, neste perfil, abre um canal de acesso à Justiça, direcionado à redução das desigualdades sociais, à construção de uma sociedade livre, justa e solidária, objetivos fundamentais da República.

 

Conclusão

                      Diante do exposto, cabe ressaltar o poder que o Ministério Público detém, ou seja, esta instituição é quem possui a prerrogativa de promover a aplicação da Lei, este órgão age em nome do Estado, podendo como vemos atualmente incriminar ou até mesmo negociar acordos de delação premiada, os quais  podem quase que isentar o agente criminoso do cumprimento de uma órgão é na atualidade decorre de mudanças que ocorreram nas configurações do sistema de justiça brasileiro. Existem novos papéis institucionais que são desempenhados pelo Poder Judiciário e, também pelo Ministério Público que é o objeto deste texto. Não é exagerado afirmar que o Ministério Público ainda não é percebido como um ator multifacetado, ou seja,  com toda uma nova dimensão jurídica advinda de diversos textos normativos e da própria prática desta institucional. Há um certo silêncio da doutrina, que, em linhas gerais, persiste na análise do Ministério Público apenas na sua esfera tradicional exercendo a função de custos legis, conhecido como fiscal da ordem jurídica, salvo quando se abordam questões envolvendo a legitimidade para ações coletivas. Entretanto, não basta concentrar forças apenas na legitimidade do Ministério Público para os processos coletivos na defesa dos interesses da sociedade, pois este é o representante dela.

                      O fato é que, mesmo diante dessa possibilidade multifacetada de atuação do Ministério Público, mantém-se um amplo e relevante campo para sua atuação repressiva, entendida em sua dimensão clássica, isto é, visando à recomposição ou reparação do ilícitose imposição de sanções que são apreciadas e aplicadas ou não pelo judiciário. Já ressaltado, que para a efetiva tutela de direitos, a atuação repressiva é insuficiente, o que não significa que não possua imenso espaço e relevância funcional.  Por ser um ator politico, segundo Galanter, o qual expressa o “direito em abundância”, expressão que refere-se ao fenômeno da inflação jurisdicional, verificado em um momento de grande atividade política voltada para a defesa dos direitos individuais e coletivos. Com relação ao acesso à justiça, em sua plenitude, não podemos deixar nos socorrer aos ensinamentos de Galanter, que assinalou que as reformas do sistema de Justiça seguem  a estruturação em etapas denominadas por ele como "ondas renovatórias".

                      De acordo com esta estruturação, pode-se destacar uma "primeira onda", através da qual se buscou o fortalecimento da assistência judiciária e a "segunda onda" que busca amoldar o acesso à justiça sob uma ótica de relações, ou seja, conflitos massificados. Já a terceira onda trouxe novo amoldamento ao conceito de acesso à justiça, através do qual o foco principal passou a ser a sua respectiva efetividade, já que a solução tradicional obtida, por vezes, não se mostrava a mais adequada, denotando verdadeiro obstáculo processual. É importante consignar que na maioria dos países desenvolvidos as “ondas renovatórias” obedeceram, em regra, uma estruturação sequencial, isto é, cada onda a onda anterior. No Brasil, estas “ondas renovatórias” não obedeceram estas sequencia e, por isso restaram prejudicadas. As importantes mudanças de acesso a justiça, bem como de fortalecimento do Ministério Público ocorreram com a nossa  Constituição de 1988. Para Galanter, a lei sempre irá amparar novos sujeitos e novos direitos e, portanto, é e sempre será impossível atender à crescente demanda por Justiça e, como o Ministério Público é o guardião da lei, ou seja, o Custos Legis, isso proporciona que ele será promovida por ele para então ser aplicada pelo juiz, portanto o Parquet detém o poder do Estado para promover a aplicação da lei ao agente infrator.

 

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