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Crise Fiscal nos Municípios


Autoria:

Renan Apolônio De Sá Silva


Bacharelando da Faculdade de Direito do Recife (UFPE). Pesquisador em Teoria Constitucional, História Constitucional, e Direito Constitucional, Político e Eleitoral. Monitor da Faculdade de Direito do Recife (UFPE) nas disciplinas de Teoria da Constituição (duas vezes) e de Direito Constitucional I. Membro do grupo de pesquisa "Teoria e História Constitucional Brasileira" da Faculdade de Direito do Recife. Articulista no site JurisWay. Editor do blog "Repositório Constitucional", desde 2017.

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Texto enviado ao JurisWay em 06/10/2017.



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Introdução

O presente trabalho tem por objetivo analisar questões referentes à crise fiscal nos municípios brasileiros, sob a ótica jurídica, partindo de um ponto de vista teórico – ao tentar delimitar possibilidades de definições sobre o que seria a crise fiscal.

E, para tanto, revisaremos os principais institutos jurídicos relativos à matéria, quais sejam, a arrecadação e as despesas, identificando possíveis causas desse fenômeno, e também possíveis soluções ao problema enfrentado.

 

O que é uma “crise fiscal”?

James O’Connor, ao estudar o desenvolvimento do capitalismo nos EUA, e suas crises no século XX, definiu crise fiscal como sendo a contraposição existente entre o grau de desenvolvimento da economia e a incapacidade do Estado (poder público) de atender às demandas da sociedade.[1]

Bresser Pereira, por sua vez, aponta a crise econômica do Estado também como consequência da incompreensão dos neoliberais a respeito do Estado, que viam na sua participação na economia a principal questão do desenvolvimento econômico, defendendo que a crise do Estado é, sobretudo, uma crise causada pelo déficit nas contas públicas.[2]

É especificamente nesse sentido – déficit nas contas públicas – que utilizaremos a expressão “crise fiscal”.

Essa definição se faz útil, uma vez que é justamente essa a ideia que preocupa ao administrador público – e o povo – brasileiro, já que o desequilíbrio fiscal em geral leva a medidas de corte de gastos públicos, reduzindo, por exemplo, as obras públicas, a assistência social, etc., e também pode levar ao aumento de impostos.

A crise no equilíbrio das contas públicas não é matéria de menor complexidade, que possa ser resolvida com uma simples aplicação de técnicas contabilísticas e administrativas que levem ao ajuste entre arrecadação e gastos públicos – há uma série de condicionantes políticas, jurídicas e culturais que devem ser levadas em consideração ao se analisar o tema.

O fenômeno da crise fiscal, como se pode notar da definição que adotamos, pode se apresentar de forma particular em cada unidade político-administrativa da federação brasileira – sendo os municípios, de forma inovadora, parte dessa federação, com o status de ente federado.

Por essa razão, somos levados a acreditar que a crise fiscal existente nos municípios brasileiros é um fenômeno essencialmente local, e não necessariamente decorrente de fenômenos semelhantes ocorrentes a nível global ou mesmo nacional. Isso se mostra plausível, inclusive, pela autonomia político-administrativa que gozam os municípios brasileiros, merecendo, a crise fiscal dessas unidades, um estudo particular.

 

Gastos públicos nos Municípios

Agora passaremos a analisar alguns institutos presentes em nossa ordem jurídica, e avaliaremos o grau de ligação que possuem com o problema objeto desta pesquisa. Essa relação, como já adiantamos acima, pode ser tanto como causa quanto como possível solução, ou mesmo ambas as coisas.

 

A Constituição da República Federativa do Brasil foi elaborada em meio ao processo de democratização pós autocracia militar, no anos de 1987 e 1988. Nesse período, a elaboração da Carta Magna brasileira foi objeto de intensos debates, com a participação da população, de movimentos sociais e do lobby de diversos grupos de interesse.

É interessante notar que, à época, existia um Partido Municipalista Brasileiro (fundado em 1985 e extinto em 1989) e uma Frente Municipalista Nacional, que militaram na causa da autonomia dos Municípios.

Somada a atuação desses grupos à democratite (termo que significa a excessiva ânsia por democracia) do período constituinte, teve-se como resultado uma grande normatização da Constituição sobre os Municípios – desde detalhadíssimas faixas populacionais para a fixação do número de vereadores até o estabelecimento de quais serviços públicos passaram a ser de competência dos municípios, os tributos que podem instituir e até mesmo pré-fixando dotações orçamentárias a certas áreas.

Em suma, ao receber tamanha normatização constitucional, o Município não foi, efetivamente prestigiado, como pretenderam os municipalistas, mas viu-se amarrado com intrincadas e estreitas normas que não tem ele mesmo competência para modificar.

 

Por exemplo, no que diz respeito às atribuições materiais de que ficaram incumbidos os municípios (arts. 23 e 30 da Constituição Federal), podemos dizer que são bastante genéricas, o que abre bastante o leque à atuação das administrações municipais – sobre tudo sob o selo do “interesse local”, os municípios tem a possibilidade de prestar desde serviços educacionais universitários a manutenção de jardins.

Contudo, os serviços de saúde e educação públicas, além da própria estrutura administrativa da Prefeitura, da Câmara Municipal e de mais alguns órgãos, são indispensáveis para a própria “sobrevivência” do ente municipal.

As atribuições competentes aos municípios não são, portanto, uma causa, ao menos não diretamente, da crise fiscal desses entes.

Ocorre que, lamentavelmente, e principalmente nas cidades interioranas, a maior parte da população depende diretamente dos serviços públicos de educação e saúde, em especial de educação básica (art. 211, §2º) e saúde familiar, competências próprias dos municípios. Inclusive, parcela considerável da população economicamente ativa é servidor municipal, ativo ou aposentado. Tudo isso contribui para a dificuldade na redução das despesas públicas, mesmo nas municipalidades que passam por sérias crises fiscais.

Esse problema vem sendo analisado pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), desde 2006, e tem se agravado cada vez mais.

Segundo matéria publicada pelo Estadão, no ano de 2016 o índice de endividamento dos municípios atingiu o pior patamar desde o início das pesquisas:

A instituição fluminense analisou as contas de 4.544 das 5.570 prefeituras. A diferença na base de avaliação deve-se ao número de prefeitos que não apresentaram os balanços de suas gestões à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ou os apresentaram com dados inconsistentes.

Do total de municípios avaliados, 87% encerraram 2016 em situação fiscal difícil ou crítica. Apenas 13,8% das prefeituras foram consideradas de boa gestão. Um número ínfimo, somente os municípios de Gavião Peixoto (SP), São Gonçalo do Amarante (CE), Bombinhas (SC), São Pedro (SP) e Balneário Camboriú (SC) – 0,3% do total –, obteve grau de excelência em gestão fiscal.[3]

Ademais, a Firjan identificou que 12% (doze por cento) ultrapassam os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e mais de 700 prefeitos, em 2016, encerraram seus mandatos com as contas em dívidas, que, somadas, chegam a aproximadamente R$ 6,3 bi (seis bilhões e trezentos milhões de reais).[4]

 

Arrecadação municipal

A Constituição, no que tange à arrecadação, estabelece, em seu artigo 156, que compete aos Municípios instituir impostos sobre: propriedade predial e territorial urbana (IPTU); transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); e sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISSQN).

São apenas três as possibilidades de criação de impostos por parte dos municípios, enquanto que a União compete criar impostos sobre sete itens (art. 153), cabendo aos Estados também apenas três possibilidades (art. 155)[5].

O problema, com respeito à arrecadação é que, em boa parte dos municípios, não há arrecadação. Muitos municípios sobrevivem quase que exclusivamente de verbas repassadas pela União e pelos Estados.

No Estado de Pernambuco, por exemplo, o Tribunal de Contas tem adotado várias medidas para fiscalizas e constranger os municípios com mais ênfase na correta cobrança dos tributos municipais.

De acordo com matéria elaborada pela Rádio Jornal, o município de Palmeira, no Agreste, passou quatro anos seguidos sem cobrar o IPTU, o qual deveria ser o principal imposto municipal.[6]

Conforme apurado pela reportagem, a não cobrança do imposto é uma questão política, como afirma o Conselheiro do TCE-PE Dirceu Rodolfo: “Os municípios têm dificuldade na arrecadação de impostos. O IPTU é uma medida pouco eleitoreira e também uma medida muito antipática para quem está cobrando.”[7]

Os municípios sequer cobram a própria Dívida Ativa, segundo matéria do Jornal do Commercio, na qual se noticiou que o TCE-PE fez estudos, no ano de 2015, que demonstraram a grande receita que os municípios deixam de arrecadar, tendo, inclusive, sido enviado um alerta às prefeituras. Cito:

No estudo da Controladoria de Controle Externo, o TCE reconhece que a arrecadação das receitas próprias dos municípios cresceu 16,21% no ano passado, mas afirma que “ainda é pouco diante do potencial que as cidades podem alcançar”. A dedução de que “podem arrecadar mais” leva em conta, porém, o comparativo entre a arrecadação de 2014 da União (R$ 2,2 trilhões), de Pernambuco (R$ 28,2 bilhões) e dos municípios do Estado (R$ 17,8 bilhões), desconhecendo os efeitos da crise sobre os bens de produção, a população e o consumo.

O estudo do TCE argumenta que há potencial de incremento da receita própria, tomando como exemplos o fato de 53% dos 184 municípios terem arrecadado menos de R$ 2 por habitante de IPTU, em 2014, e quatro municípios não terem arrecadado nada desse imposto. Como agravante, 43 prefeituras (23% das 184) não arrecadaram o Cosip e a Dívida Ativa Tributária deixou de ser arrecada por 35 administrações municipais. O ISS, entretanto, foi o único imposto que apresentou tendência de crescimento da receita, mas arrecadações aproximadas entre municípios levaram o TCE concluir “ineficiência” da máquina arrecadadora.[8]

 



[1] O’ CONNOR, James. USA: a crise do estado capitalista. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.

[2] BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. A crise econômica e reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretação da América Latina. São Paulo: Ed. 34, 1996 a

Ver também: BRESSER PEREIRA, L.C. Uma interpretação da América Latina: a crise do Estado. Novos Estudos, n.37, p.37-57, novembro de 1993.

[3] O Estado de São Paulo. Notícias. Geral. A crise fiscal nos municípios. Disponível em: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,a-crise-fiscal-dos-municipios,70001965324

[4] idem

[5] Para mais informações, veja-se: RAIS, Diogo. PEIXOTO, Leonardo Scofano. A autonomia dos municípios na constituição brasileira de 1988. Publicado no site Jus Brasil. Publicado originalmente em espanhol na obra coletiva “Memorias del congreso nacional de derecho municipal descentralización y gobernabilidad”. Orgs. José Alejandro Suárez Zanabria; Ernesto Jorge Blume Fortini; Jorge Luis Cáceres Arce; Neil Amador Huamán Paredes; Jhonny Tupayachi Sotomayor Arequipa: Adrus, 2010, p. 423-437. Disponível em: https://diogorais.jusbrasil.com.br/artigos/121933642/a-autonomia-dos-municipios-na-constituicao-brasileira-de-1988

[6] MACIEL, Igor. Prefeitos deixam de cobrar IPTU e população fica sem serviços.  Rádio Jornal. Notícia. Disponível em: http://m.radiojornal.ne10.uol.com.br/noticia/2017/03/13/prefeitos-deixam-de-cobrar-iptu-e-populacao-fica-sem-servicos-52866

[7] idem.

[8] MACIEL, Ayrton.   Estudo do TCE conclui que municípios tem campo para aumentar arrecadação própria de impostos. Jornal no Commercio (online). Política. Pernambuco. Disponível em: http://jconline.ne10.uol.com.br/canal/politica/pernambuco/noticia/2015/07/16/estudo-do-tce-conclui-que-municipios-tem-campo-para-aumentar-arrecadacao-propria-de-impostos--190471.php

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