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A INCIDÊNCIA DAS NORMAS INTERNACIONAIS SOBRE MORADIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍTICA HABITACIONAL MAIS JUSTA


Autoria:

Higor Pinto Rodrigues


Graduando em Direito pela Universidade Federal do Ceará. Área de Concentração: Direitos Humanos e Acesso à Justiça

Resumo:

O presente artigo tem por objetivo discutir as implicações das normas de Direito Internacional que tratam do Direito Humano Fundamental à Moradia sobre o Ordenamento Jurídico brasileiro, especialmente no que toca a efetividade de tais normas.

Texto enviado ao JurisWay em 24/11/2016.



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A INCIDÊNCIA DAS NORMAS INTERNACIONAIS SOBRE MORADIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍTICA HABITACIONAL MAIS JUSTA

Higor Pinto Rodrigues[1]

 

 

RESUMO

O presente artigo tem por objetivo discutir as implicações das normas de Direito Internacional que tratam do Direito Humano Fundamental à Moradia sobre o Ordenamento Jurídico brasileiro, especialmente no que toca a efetividade de tais normas. Busca-se discutir a aplicabilidade das normas internacionais no sentido da proteção e garantia do direito à moradia e seu potencial de estimular a criação de normas internas nesse sentido. O trabalho se subdivide em tópicos em que se analisa a relação entre o Direito Internacional e o Direito Interno, as normas internacionais sobre o Direito Humano Fundamental à moradia e a incidência de tais normas no contexto brasileiro, marcado por profundas dificuldades na democratização da terra urbana.

 

Palavras-chaves: Moradia. Direitos Fundamentais. Direitos Humanos. Habitação. Direito dos Tratados.

 

INTRODUÇÃO

 

O Direito Fundamental à Moradia se insere no âmbito dos chamados direitos econômicos, sociais e culturais, que por sua vez compõem a terceira geração ou dimensão dos direitos fundamentais (SAULE JUNIOR,1997, p.2).

Além disso, a moradia é elemento essencial para a efetivação da dignidade humana, remetendo à conceitos como lar, proteção, abrigo, privacidade e segurança. Nesse sentido, a busca pela garantia desse direito envolve a busca pela garantia de níveis básicos de dignidade e de realização do individuo enquanto ser humano e enquanto ser social.

Seu reconhecimento enquanto direito humano fundamental data da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, uma das normas de Direito Internacional mais importantes já produzidas na temática dos Direitos Humanos, que o reconhecia na forma de direito à habitação, em um contexto de

“positivação internacional dos direitos mínimos dos seres humanos, em complemento ao propósito das Nações Unidas de proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais de todos, sem distinção de sexo, raça, língua ou religião. “ (MAZUOLI PAG 786).

 

Nesse sentido, o texto da Declaração Universal dos Direitos Humanos buscou caminhar no sentido da efetivação do direito à moradia relacionando-o a uma série de outros direitos, também fundamentais, formando um complexo direito a um modo de vida adequado. Assim as disposições contidas nos seus artigos 24 e 24:

“1.Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.” (DELCARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS)

 Sua positivação enquanto direito humano fundamental, bem como dos outros direito econômicos, sociais e culturais, deu-se a partir de um movimento de demandas por direitos que pressupõem uma ação ativa do Estado no sentido de sua efetivação, no bojo do chamado Estado Social de Direito, em contraposição ao Estado liberal, absenteísta e sua esfera de direitos que demandam uma ação negativa do Estado no sentido de sua não violação. O estado social é essencialmente garantidor de direitos e prestador de serviços, chegando até mesmo, nas sociedades industriais mais desenvolvidas, a se trabalhar o conceito de Estado de Bem-Estar Social, ou seja, um Estado que promove e busca o bem estar de seus cidadãos, trabalhando ativamente para tal fim.

No entanto, embora já existam atualmente amplos mecanismos que objetivam a proteção e garantia plena do Direito Humano Fundamental à Moradia Adequada, a realidade brasileira aponta para uma desigual distribuição da terra urbana, associada à especulação imobiliária de modo que para um número crescente de pessoas a moradia ainda não é uma realidade.

Nesse sentido, o presente trabalha busca refletir sobre a efetividade e a incidência das normas de Direito Internacional que abordam a questão da moradia adequada sobre o ordenamento jurídico brasileiro. Busca-se discutir se essas normas contribuem para a efetivação desse tão importante direito.

Para tanto, a metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica a partir de artigos encontrados na base de dados Scielo, tratados internacionais, bem como da legislação brasileira. Para as reflexões acerca das interações entre o Direito Internacional e o Direito interno e sobre a eficácia das normas internacionais instituidoras de Direitos Humanos utilizou-se a o livro Curso de Direito Internacional Público, de autoria de Valério de Oliveira Mazzuoli.

 

O DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL À MORADIA

 

Dentre as características do direito fundamental á moradia, bem como de todos os direitos humanos fundamentais, merecem destaque a universalidade, a indivisibilidade, a interdependência e o fato de serem inter-relacionais, nos termos da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e da Declaração e Programa de Ação de Viena de 1993. Em outras palavras, são direitos dos quais todas as pessoas, sem distinção, são titulares, não se sucedem ou fracionam, muito pelo contrário, se somam e se fortalecem com o decorrer do tempo. Ainda, tais direitos não existem isoladamente uns dos outros, mas se inter-relacionam dentro de um contexto de garantia plena de direitos (MASUOLI, 201,0 p. 791).

Outra característica dos direitos fundamentais diz respeito a sua eficácia imediata, nos termos do parágrafo 1º do artigo ­5º da Constituição Federal Brasileira de 1988. Isso implica que independem da edição de outras normas ou da aprovação nas duas casas do Poder Legislativo para passarem a integrar o ordenamento jurídico pátrio. Além disso, podem ser invocados e demandados do Estado brasileiro pelos cidadãos de pronto, sem necessidade de qualquer mediação para integrarem o ordenamento jurídico nacional. Assim, tratados de proteção aos direitos humanos que, por sua natureza, criem direito subjetivo ao cidadão nacional, poderão ter seu fiel cumprimento demandado do Estado desde o momento de sua assinatura. Inclusive, podendo o Judiciário ser acionado no sentido de garantir o cumprimento do direito em questão.

“Isto porque a norma que garante aplicação imediata às normas que definidoras dos direitos e garantias fundamentais, insculpida no §1º do art. 5º da Constituição (...) sequer remotamente induz a pensar que os tratados de direitos humanos só terão tal aplicabilidade imediata depois de aprovados (pois eles também são normas definidoras de direitos e garantias fundamentais) depois de aprovados pelo Congresso Nacional pelo quórum estabelecido no §3º do art. 5º. (...)” (MAZUOLI, 2010, p. 776)

O direito fundamental à moradia se inscreve, então, no âmbito desses direitos que demandam posturas ativas do Estado para sua efetivação e que têm imediata eficácia, podendo de plano ser exigido seu cumprimento por parte da população.

Ao longo do século XX, outros instrumentos normativos internacionais passaram a trazer regras que buscam dar maior proteção à moradia enquanto direito fundamental, ampliando o rol iniciado pela Declaração Universal de Direitos Humanos de 1948. É o caso do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, a Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancover (1976), a Declaração sobre Desenvolvimento, a Agenda 21 e a Agenda Habitat, apenas para citar alguns deles. Merece ainda destaque o comentário nº7 ao Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais o qual delineia importantes elementos do direito à moradia, essenciais para se abordar a problemática a partir da busca pela efetivação da moradia adequada, sedimentando o entendimento de que a moradia adequada vai além de quatro paredes e um teto.

Nesse sentido, falar em moradia adequada significa garantir determinados elementos, quais sejam: condições adequadas de habitabilidade, segurança jurídica da posse, o que implica proteção contra remoção despejos e remoções forçadas, disponibilidade de serviços de infra-estrutura, custo acessível, boa localização e adequação cultural. Isso demonstra um esforço no sentido de tratar a questão da moradia de forma complexa, observando as peculiaridades da realidade social e buscando uma proteção plena, que coadune com o objetivo geral do ordenamento jurídico e da ordem social de  promoção da dignidade humana e de garantia da vida.

No âmbito do direito interno, o direito á moradia foi positivado a partir da Emenda Constitucional nº 26 de 2001, a qual inscreveu o direito à moradia no rol dos direitos sociais previstos no artigo 6º do texto constitucional, a partir de um amplo movimento de mobilização em torno da pauta da reforma urbana, que articulou movimentos de moradia e outros movimentos sociais urbanos, além de outros setores da sociedade civil em torno das pautas que envolvem a vida urbana e suas problemáticas sentidas por todos os que habitam a cidade e que recaem de forma especifica sobre os extratos de mais baixa renda. Sendo a moradia uma das principais problemáticas enfrentadas pelas camadas populares urbanas no Brasil.

Ainda como fruto de toda a mobilização política gerada por tais movimentações sociais e da articulação de setores da academia a respeito das questões urbanas, chega-se ao Estatuto das Cidades, lei nº 10.257/2001, lei que estabelece inúmeras diretrizes para a construção de cidades mais justas e igualitárias, estabelecendo como diretrizes gerais, entre outras, a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, dentre outros. (BRASIL, REPUBLICA FEDERATIVA. ESTATUTO ART. 2)

No entanto, apesar dos tratados e convenções que apontem a necessidade e a importância da promoção do direito à moradia, a realidade brasileira aponta para grandes distorções no que toca à garantia de tal direito. Dados de 2012, da Fundação João pinheiro, demonstram que o déficit habitacional brasileiro chega a 5,2 milhões de lares. (BOULOS, 2014). Tal quadro demonstra a profunda separação entre a garantia do direito à moradia nos tratados internacionais e leis de direito interno e a sua efetivação, no cotidiano das nossas cidades que se constroem sobre bases cada vez mais desiguais e antidemocráticas.  

Merece destaque ainda a atuação estatal na violação do direito à moradia, que muitas vezes vai além da passividade da não garantia do acesso de toda a população a esse direito fundamental, chegando o Estado brasileiro, em diversas ocasiões, a perpetrar ele mesmo medidas que violam tal direito e tornam seu acesso mais desigual. Tal situação foi amplamente vista no contexto da Copa do Mundo de 2014 em que nas diversas capitais que sediaram jogos do mundial o roteiro foi o mesmo. Comunidades inteiras removidas do local que ocupavam, em geral em áreas bem localizadas das cidades, providas de adequada infraestrutura, para darem lugar a estádios, obras de mobilidades, etc, voltados para viabilizar a ocorrência do mundial.

As comunidades removidas denunciaram amplamente a postura violadora do Estado nos processos de remoção e em diversos locais se articularam em movimentos de resistência. As denuncias falam da negação do direito à informação às comunidades afetadas, que tiveram dificuldades de acesso aos projetos das obras e não eram corretamente orientadas sobre que procedimentos seriam adotados para assegurar suas moradias, mesmo que em outros locais.

Em alguns casos, como o de Fortaleza, a proposta de reassentamento das famílias removidas apontava para um conjunto habitacional localizado a mais de vinte quilômetros do local em que inicialmente viviam, em clara violação à adequação cultural e à preservação dos laços sociais, culturais, de trabalho e afetivos desenvolvidos pelos moradores al longo de suas vivencias em determinado local.

Incorporação dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no Ordenamento Jurídico Brasileiro.

 A Constituição Brasileira traz em seu texto previsões que priorizam e buscam fortalecer a eficácia das normas de tratados internacionais concernentes à temáticas de direitos humanos, como forma de promover a dignidade humana, principio fundamental da República Federativa do Brasil, segundo o texto constitucional.

Nesse sentido, a prevalência dos direitos humanos é principio pelo qual o Brasil deve orientar sua atuação no âmbito internacional. Assim, a Constituição de 1988 consolidou a abertura do ordenamento jurídico brasileiro ao sistema internacional de proteção dos direitos humanos. Tal é a previsão do artigo 5º, §2º ao estabelecer que:

“Os direitos e as garantias expressas nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte” (BRASIL,1988)

Cabe então a discussão a respeito de como serão incorporadas no ordenamento brasileiro as normas oriundas de tratados internacionais definidores de normas sobre direitos humanos ratificados pelo Brasil. MAZUOLI, 2010 segue a tendência do constitucionalismo contemporâneo no sentido de que os tratados internacionais de direitos humanos tem índole e níveis constitucionais, além de aplicação imediata, não podendo ser revogados por lei ordinária posterior. Tal entendimento encontra respaldo na disposição do já mencionado §2º do artigo 5º do texto constitucional, entendo que essas normas passam a se incorporar no ordenamento jurídico interno como se escritas na Constituição estivessem. (MAZUOLI, 2010, pag. 750).

Trata-se então de admitir a existência de uma dupla fonte normativa (MAZUOLI, 2010, pág. 751). Desse modo, aos direitos expressos no texto constitucional ou os que nele se encontram implícitos e podem dele ser extraídos a partir de recursos hermenêuticos, com a interpretação teleológica e a interpretação sistemática, se somam as normas decorrentes do direito internacional (tratados de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário).

Assim, um dos principais efeitos dessa compreensão do locus das normas internacionais de diretos humanos no ordenamento brasileiro é que em caso de conflito com outras normas do sistema jurídico, deve o intérprete optar preferencialmente pela norma que proporciona mais favorável aos sujeitos protegidos. Esse é o principio internacional pro homine

Merece destaque ainda o texto do §3º do artigo 5º da Constituição Federal, o qual foi incluído por meio da Emenda Constitucional nº 45, passando a dispor que:

“§º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.” (BRASIL, 1988)

Entende-se que tal dispositivo vai de encontro à eficácia e importância que o §2º do mesmo artigo constitucional busca atribuir às normas internacionais. Mazuoli, 2010, citando TRINDADE, 2007, qualifica essa inovação constitucional como retrocesso provinciano e continua no sentido de que

“(...) põe em risco a interrelação ou indivisibilidade dos direitos protegidos em nosso país (previstos nos tratados que o vinculam), ameaçando-os de fragmentação ou atomização, em favor dos excessos de um formalismo e hermetismo jurídicos eivados de obscurantismo.” (TRINDADE, 2007 p. 209)

A questão gira em torno então da eficácia dos tratados de direitos humanos. Estariam eles subordinados ao processo legislativo descrito no dispositivo supra mencionado para que passem a produzir seus efeitos e sejam então aplicados pelos intérpretes do direito? Tal interpretação coloca em risco todos os esforços internacionais no sentido de prover máxima proteção aos direitos humanos e garantias fundamentais. Tomando-se o caso particular do direito à moradia, implicaria dizer que as normativas do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos e da Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos, que representam iniciativas essenciais no sentido da efetivação do direito à moradia e de cidades mais sustentáveis, caso não aprovados no quórum indicado integrariam o ordenamento com caráter de lei ordinária? Ainda, caso o processo legislativo demore para se completar, tal geraria ainda atraso na possibilidade de dar efetividade às disposições desses regulamentos internacionais?  Não nos parece que esse seja o entendimento que mais se coaduna com a prevalência e prioridade que a Constituição busca dar às normas protetoras de direitos humanos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A problemática da moradia encontra suas raízes no modelo de desenvolvimento brasileiro e na forma como  a sociedade historicamente se estruturou. Logo, seria ingênuo supor que a mera integração do país a uma ordem jurídica internacional garantidora do direito à moradia bastaria para a concretização e garantia efetiva desse direito fundamental.

No entanto, não se pode olvidar a contribuição que os tratados e demais instrumentos normativos internacionais das últimas décadas tem dado para que o país caminhe no sentido de uma distribuição mais igualitária da terra urbana, promovendo uma qualidade de vida mais digna para as massas trabalhadoras. Sua influência se evidencia inclusive nas diversas leis e programas criados com o objetivo de resolver a questão.

Ainda, a normativa internacional sobre a matéria tem sido de grande utilidade para o fortalecimento das demandas dos movimentos sociais urbanos, em especial os que pautam a questão da moradia adequada,  e que cada vez mais ganham destaque no cenário político nacional. Exemplo disso é a visibilidade e a importância que o Movimento dos Trabalhadores Sem-teto (MTST) vem assumindo no cenário reivindicativo das cidades brasileiras.

Assim, é crucial assumir que somente a ação política organizada de forma a pressionar o Estado pelo cumprimento e efetivação dos direitos já positivados, tanto na ordem jurídica internacional quanto na nacional, logrará êxito na resolução dessa intensa problemática social.

REFERÊNCIAS

BOULOS, Guilherme. Por Que Ocupamos? Uma introdução à luta dos sem-teto. São Paulo, SP. Scortecci, 2012.

BRASIL, Constituição, 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasilia, DF: Senado Federal. Centro Gráfico, 1988.

BRASIL, Lei nº 10.257, 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>  Acesso em 15/01/2016.

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. São Paulo, SP. Editora Revista dos Tribunais, 1990.

NAÇÕES UNIDAS. Declaração Universal dos Direitos Humanos. 1948. Disponível em < http://www.dhnet.org.br/direitos/deconu/textos/integra.htm>. Acesso em 15/01/2016.

 



[1] Graduando em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC).

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