Perda de mandato eletivo em decorrência de sentença criminal condenatória transitada em julgado

Meu artigo sobre perda de mandato eletivo.

Perda de mandato eletivo em decorrência de sentença criminal condenatória transitada em julgado

Introdução

Os direitos políticos, ou de cidadania, resumem o conjunto de direitos que regulam a forma de participação popular no governo. A Constituição Federal elenca um conjunto de preceitos, os quais proporcionam ao cidadão a participação na via pública do País. 
O direito democrático de participação do povo no governo, por seus representantes, exigiu a formação de um conjunto de leis, denominado direitos políticos.
Nesse sentido, prescreve o artigo 1º da Constituição Federal: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Os direitos políticos compreendem os institutos constitucionais relativos ao direito de sufrágio, aos sistemas eleitorais, às hipóteses de perda e suspensão dos direitos políticos e às regras de inelegibilidade.

DESENVOLVIMENTO

1 Perda ou suspensão de direitos políticos na CF/88

A Constituição Federal veda a cassação dos direitos políticos, mas admite sua perda ou suspensão nas hipóteses previstas no art. 15, a saber: cancelamento da naturalização, incapacidade civil absoluta, condenação criminal transitada em julgado, recusa de cumprimento de obrigação a todos imposta ou da prestação alternativa e improbidade administrativa.

Inobstante rezar o dispositivo constitucional que a perda ou suspensão dos direitos políticos só se dará nos casos elencados no art. 15, é certo que pelo menos um caso não está ali compreendido, o de perda de nacionalidade, de que trata o art. 12, § 4°, II, da Constituição. O cidadão brasileiro que adquirir outra nacionalidade por naturalização voluntária perderá a nacionalidade brasileira e, conseqüentemente, seus direitos de cidadania.

A suspensão dos direitos políticos não é pena acessória, e sim conseqüência da condenação criminal: opera-se automaticamente, independentemente de qualquer referência na sentença.

1.1 As hipóteses de perda de mandato eletivo na CF/88

A Constituição de 1988, no que se refere à perda de mandato parlamentar por força de condenação criminal, não adota conjunto normativo muito claro. Recentes decisões do Supremo Tribunal Federal em duas Ações Penais e em um Mandado de Segurança trouxeram ainda maiores dificuldades ao problema.
A Constituição de 1988 veda a cassação de direitos políticos, mas admite que sejam eles perdidos ou suspensos em algumas poucas hipóteses, como, por exemplo, a condenação criminal transitada em julgado.
Por outro lado, dentre as hipóteses de perda do mandato parlamentar, estão a suspensão dos direitos políticos e a condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos. 
No contexto até aqui narrado talvez pareça evidente que da condenação criminal transitada em julgado — quando relativa à parlamentar — decorra, ao natural (ou seja, como efeito da própria condenação), a perda do mandato parlamentar: Isso porque o mandato pressupõe o gozo de direitos políticos, o que não se tem com a suspensão desses advinda do trânsito em julgado da condenação criminal.
No entanto, o próprio texto constitucional faz duas colocações potencialmente conflitantes como no caso de suspensão dos direitos políticos, “a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva”; e no caso de condenação criminal transitada em julgado, “a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal”. No geral dos casos, em se tratando de suspensão dos direitos políticos, a perda do mandato é automática e será apenas declarada pela Mesa da Casa respectiva; porém, no caso de condenação criminal transitada em julgado — não obstante dela decorra suspensão dos direitos políticos — a perda do mandato fica sujeita a uma decisão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Mandato parlamentar é algo da maior importância, mormente em um regime democrático. Sua cassação arbitrária não tem lugar e sua perda não deve ser uma ocorrência banalizada. De modo acertado, não é essa a prática brasileira, que revela um escrutínio judicial prudente, respeitoso à dignidade da função parlamentar. Há, aqui, uma interação construtiva entre Congresso Nacional e Supremo Tribunal Federal, com pequenas fricções ocasionais, mas saudáveis à melhor definição dos limites decisórios de cada instituição.
Por outro lado, as variações de entendimento jurisprudencial sobre como se dá a perda do mandato após condenação criminal de parlamentar com trânsito em julgado não são desejáveis, mas compõem quadro próprio a assunto novo, mormente em face do ingresso natural de novos membros na Corte.
Essencial, no contexto, é defender de modo bastante claro e firme o próprio Congresso Nacional como instituição fundamental do regime democrático que é. Compreensivelmente isso implica, por vezes, decisões do Supremo Tribunal Federal — como árbitro do jogo institucional — que repercutem, de algum modo, sobre o mandato parlamentar. Claro, daí não pode decorrer vulneração das prerrogativas decisórias próprias às instituições parlamentares (o que não parece ser o caso no quadro posto). De toda sorte, melhor seria que houvesse uma definição jurisprudencial clara e final acerca do texto constitucional aplicável (ou que fosse ele ajustado para eliminar qualquer dúvida).

2 A perda do mandato em decorrência de condenação criminal transitada em julgado e a necessidade de apreciação pelo plenário da Casa Legislativa

A grande divergência constitucional entre os juristas gira em torno do que será tratado no decorrer deste capítulo. Aparentemente há dois dispositivos constitucionais que podem ter interpretações contraditórias, o que não é concebível no constitucionalismo brasileiro. Deste modo, há de se compatibilizar tais normas e buscar a interpretação que melhor atenda às regras e aos princípios na Constituição inseridos. Deste aparente conflito, poderá ser extraída a interpretação hipotética de que o parlamentar condenado criminalmente será julgado pela Casa legislativa a que pertence, Câmara dos Deputados ou Senado Federal, para a manutenção do mandato parlamentar. Ou, contrariamente, poderá advir a interpretação que se coadune com a automaticidade da perda do mandato com a simples condenação criminal prolatada pelo Judiciário, sendo a perda da representação política uma conseqüência lógica da condenação e da suspensão dos direitos políticos.

A Constituição prevê como regra geral, que cabe a cada uma das Casas do Congresso Nacional, respectivamente, a decisão sobre a perda do mandato de Deputado ou Senador que sofrer condenação criminal transitada em julgado. Esta regra geral, no entanto, não se aplica em caso de condenação em regime inicial fechado, que deva perdurar por tempo superior ao prazo remanescente do mandato parlamentar. Em tal situação, a perda do mandato se dá automaticamente, por força da impossibilidade jurídica e fática de seu exercício. Como conseqüência, quando se tratar de Deputado cujo prazo de prisão em regime fechado exceda o período que falta para a conclusão de seu mandato, a perda se dá como resultado direto e inexorável da condenação, sendo a decisão da Câmara dos Deputados vinculada e declaratória.

3 A condenação criminal transitada em julgado à pena privativa de liberdade em regime inicialmente fechado por tempo superior ao que restar de mandato e a possibilidade de perda do mandato por ato da mesa diretora da Casa.

A perda de mandato parlamentar decorrente de sentença criminal transitada em julgado é determinada com decisão da Casa Legislativa ou é automática, sendo uma conseqüência natural da condenação, tendo em vista a suspensão dos direitos políticos advinda da decisão condenatória?

Este questionamento tem sido produto de diversas divergências acadêmicas. De um lado, alega-se a aplicação da suspensão de direitos políticos como uma das conseqüências da condenação criminal transitada em julgado, e a subseqüente impossibilidade do exercício do mandato parlamentar, através da perda automática deste. Do outro, condiciona-se a perda do mandato à deliberação da Casa legislativa a que o parlamentar está vinculado, Câmara dos Deputados ou Senado Federal.

O grande embate acerca desse tema diz respeito ao conflito entre regras de mesma hierarquia que coexistem na Carta Magna. Diante dessa pretensa antinomia constitucional, surgiram defensores de correntes frontalmente colidentes. Alguns afirmam que a condenação criminal de parlamentar geraria a perda automática do mandato, enquanto outros argumentam que mesmo após a decisão condenatória transitada em julgado, a Casa Legislativa do parlamentar deveria deliberar sobre a perda ou manutenção do mandato eletivo.

Nessa análise, vislumbra-se uma aparente colisão de normas constitucionais entre o artigo 55, VI, e § 2º, e o artigo 15, III, sendo a partir de então ambas as possibilidades interpretativas analisadas.

No artigo 55 da Carta Magna, há a enumeração taxativa das hipóteses em que é possível que um Parlamentar perca o seu mandato. Nesta lista há a divisão clara da existência de casos em que se mostra suficiente, para que a perda do mandato se concretize, apenas a execução de ato de natureza declaratória. No entanto, há outras situações em que o Plenário deverá deliberar sobre a manutenção do mandato. Assim dispõe a Constituição:

“Artigo 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado. [...] § 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. § 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.”

Nas outras situações, o rito para a perda do mandato será outro, de natureza diversa do que ocorre quando há as situações acima estudadas. Quando são infringidas as vedações estabelecidas no artigo 54 da Constituição, quando atos considerados incompatíveis com o decoro Parlamentar são praticados ou quando há condenação criminal com sentença judicial transitada em julgado. Nestas situações, conforme rápida leitura do § 2º supracitado, a manutenção ou não do mandato parlamentar será decidida pela Câmara ou pelo Senado, mediante voto secreto e maioria absoluta, havendo provocação da Mesa Diretora ou de partido político com representatividade no Congresso Nacional. Frisa-se que nestes casos, destacando-se a situação de condenação criminal definitiva, o Plenário tem a liberdade de escolha entre decretar a perda do mandato ou não, diferentemente da atuação vinculada prevista para os casos previstos no parágrafo logo acima.

Ainda nesse liame de idéias, argumenta-se que, através da interpretação restritiva que a Constituição exige quando está se tratando de limitação de prerrogativas, a única possibilidade de o Poder Judiciário decretar a perda de mandato parlamentar seria aquela já estipulada expressamente no inciso V do artigo 55 do texto da Carta política, o qual indica que ocorrerá a perda do mandato quando “[...] decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;”. Nesta situação, a perda do mandato se dará por simples declaração da Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, conforme o caso. Não cabendo nenhum tipo de juízo político da Casa. Caberá a ela, de ofício ou mediante provocação, através da sua Mesa Diretora tornar perfeito e acabado o ato de perda de mandato Parlamentar. 
Com cristalina concatenação de idéias, o Ministro Lewandowski leciona:

“É que o constituinte originário, nesse caso, houve por bem conferir ao Judiciário o poder de cassar mandatos daqueles que foram ilegitimamente eleitos, seja porque deturparam a manifestação da vontade popular, seja porque fraudaram processo eleitoral.”

Concluindo, vislumbra-se, então, sendo esta a única possibilidade de o Poder Judiciário influir diretamente na perda do mandato parlamentar, pois o ato posterior a ser tomado pelo Legislativo seria somente declaratório. Sendo assim:

“[...] quando o mandato resulta do livre exercício da soberania popular, ou seja, quando o parlamentar é legitimamente eleito, excluída a existência de fraude, e inocorrendo impugnação à sua eleição, falece ao Judiciário, competência para decretar a perda automática de seu mandato, pois ela será, [...], ‘decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal [...]’”

Portanto, observa-se “que o Texto Magno é claro ao outorgar, nesse caso, à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, a competência de decidir e não meramente declarar, a perda de mandato de parlamentares das respectivas Casas”.

Para melhor compreensão do tema, o Ministro Levandovisk cita artigo publicado pelo Ministro Teori Albino Zavascki, o qual de maneira didática explicita uma situação juridicamente inexplicável e insustentável, que seria o exercício do mandato parlamentar por quem não está no gozo dos seus direitos políticos:

“Aos agentes políticos titulares de cargos eletivos ou não – exige-se, portanto, o pleno gozo dos direitos políticos, não apenas para habilitar-se ou investir-se no cargo, mas igualmente, para nele permanecer. Assim, a superveniente perda ou suspensão dos direitos de cidadania implicará, automaticamente, a perda do cargo. Há, porém, uma exceção: a do parlamentar que sofrer condenação criminal. O trânsito em julgado da condenação acarreta, como já se viu, a suspensão, ipso iure, dos direitos políticos (CF, artigo 15, III), mas não extingue, necessariamente, o mandato eletivo.[...] Ou seja: não havendo cassação do mandato pela Casa a que pertencer o parlamentar, haverá aí a hipótese de exercício do mandato eletivo por quem não está no gozo dos direitos de cidadania.”

Nesse diapasão de idéias, o STF já firmou entendimento:

“[...] Trata-se de uma competência exclusiva da Câmara e só ela, bem ou mal, pode exercitar. Segundo a Constituição, ‘perderá o mandato o Deputado ou Senador... cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar’, artigo 55, II; declarado por quem? Pela Câmara a que pertencer o parlamentar, Câmara dos Deputados ou Câmara dos Senadores, observados os requisitos taxativamente indicados no parágrafo 2º do mesmo artigo: voto secreto, maioria absoluta, provocação da Mesa ou de partido político com representação no Congresso, assegurada ampla defesa.”

Sendo assim, a única possibilidade, no atual contexto, de o Poder Judiciário decidir diretamente sobre a perda do mandato parlamentar, conforme entendimento alinhado dos Ministros do STF Ricardo Lewandowski, Rosa Weber, Dias Toffoli, Cármen Lúcia Teori Zavaski e Roberto Barroso, ocorre nos casos em que a Justiça eleitoral determina. Nas outras situações, para que a suspensão dos direitos políticos se transforme também na perda do mandato, é necessário que a Casa legislativa se manifeste em concordância, através de deliberação em Plenário, por maioria absoluta e mediante provocação da Mesa respectiva ou de partido político com representação no Congresso Nacional, inclusive quando se está diante de uma condenação criminal transitada em julgado.

Assim, o princípio da unidade da Constituição é aquele cuja interpretação garante que normas constitucionais possivelmente conflitantes quanto ao sentido mantenham algum significado, não permitindo o esvaziamento de conteúdo de nenhuma norma constitucional, o que aconteceria com o artigo 55, VI, §2º, segundo entendimento da corrente majoritária, caso a aplicação pura e simples da condenação criminal definitiva ocasionasse diretamente a perda automática do mandato parlamentar.

CONCLUSÕES

Na realidade jurídica que tem se mostrado em Estados democráticos, há a premente necessidade de uma forte Corte Constitucional, a fim de que sejam evitados abusos pelos outros Poderes. Nesse sentido, o Presidencialismo de coalizão e a carência de representatividade dos Parlamentares potencializam esta necessidade, uma vez que o Executivo e o Legislativo empregam suas intenções na mesma direção, de forma que há uma concentração de poderes advinda desta cisão. 
O STF é o principal órgão competente para operacionalizar princípios esculpidos na Constituição Federal, mesmo que a aplicação destes princípios venha a ser frontalmente contrários a regras literalmente expressas. Existindo a possibilidade de outra interpretação, que se alinhe a Princípios constitucionais, ela deverá ser considerada, atentando-se ao fato de que a interpretação, seja ela gramatical, histórica, teleológica ou sistemática, também é fonte criadora do direito. 
A decisão de uma das Casas do Legislativo que venha a manter o mandato do parlamentar condenado criminalmente é atentatória ao Princípio Republicano, pois deixa a coisa pública à mercê de quem utilizou o mandato para benefício próprio. A natureza do mandato parlamentar é a de representar o interesse público, pois foi o povo quem lhe outorgou a representação, mostrando-se paradoxal a manutenção do mandato parlamentar de quem comprovadamente beneficiou-se das prerrogativas constitucionais e republicanas para satisfazer a interesses particulares, rompendo-se a fé pública na representatividade do povo por meio do parlamentar condenado. 

Outrossim, o ordenamento jurídico pátrio, através do artigo 92 do Código Penal, estabelece os efeitos específicos da condenação criminal transitada em julgado com o intuito de evitar que o agente público se utilize de sua função para continuar causando danos ao interesse público. Tendo estes efeitos, inclusive, a natureza de inviabilizar situações em que a prática criminosa se torne mais atrativa pela facilidade que se alcança diante da permanência do condenado na função pública. Nesse contexto, a aplicação literal da Constituição, em detrimento da norma penal que protege a coisa pública, contraria também o Princípio Republicano, ferindo um princípio basilar do Estado Constitucional de Direito. 

Portanto, a perda automática do mandato parlamentar mostra-se compatível com o Estado democrático de Direito, cuja essência reside na representação do povo pelos Parlamentares com o fim de buscar o melhor interesse para a coletividade. Ademais, o STF é o garantidor da aplicação de princípios constitucionais ao caso concreto, devendo determinar a concretude do Princípio Republicano, criando judicialmente o Direito e impedindo o paradoxo constitucional que atualmente se defende majoritariamente no STF.

REFERÊNCIAS
1) LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Saraiva 
2) MEDINA, Paulo Roberto de Gouvêa. Direito Processual Constitucional. Ed. Forense.

3) MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional - Ed. Saraiva.

4) ACKERMAN, Bruce. A Nova Separação dos Poderes. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009.
5) BARROSO, Luís Roberto. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650/DF. VOTO. Disponível em:<http://www.osconstitucionalistas.com.br/wp-con…/uploads/ADI- 4650-voto-LRB.pdf>. Acesso em: 06 Abril 2016.
6) Judicialização, Ativismo Judicial e legitimidade democrática. Disponível em:< http://www.plataformademocratica.org/Publi…/12685_Cached.pdf>. Acesso em: 06 Abril 2016
7) BITENCOURT, Cezar Roberto. Código Penal comentado. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. 
8) BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
9) BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Parecer da Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 313-A, de 2013, do Senado Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/…/prop_pareceres_substitutivos_vot…2BC64689003E846AD0F18E3DDB1A3CC.proposicoesWeb2?idProposicao=591925>.Acess o em: 12 Abril 2016.
10) Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cc…/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 12 Abril 2016
11) Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o , no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Brasília, 2011. Disponível em: Acesso em: 12 Abril 2016