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TRIBUTOS DE COMPETÊNCIA MUNICIPAL


Autoria:

Bibiana Rabaioli Prestes


Advogada e Gestora Legal

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Texto enviado ao JurisWay em 25/08/2014.

Última edição/atualização em 10/09/2014.



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Resumo

O presente artigo foi escrito com base em pesquisa bibliográfica, com o objetivo de obter-se maior aprendizado acerca da Tributação Municipal, mais especificamente sobre os tributos comuns. O artigo trata inicialmente sobre o poder de tributar do Município e segue com uma explicação do que significa tributo e, em sequência, a descrição das espécies tributárias atinentes aos tributos comuns, referentes à competência e poder Municipal de tributar, advindos da autonomia financeira concedida ao Município pela Constituição da República Federativa do Brasil.

Palavras-chave: Tributação Municipal, Município, Tributos comuns, Taxas, Contribuição de Melhoria

 

Introdução

 

A Constituição Federal de 1988 outorga aos Municípios a competência para instituir tributos para a arrecadação de receita pública, assim como para os Estados, Distrito Federal e União, o que lhe dá autonomia financeira.

Dentre os tributos, estão os impostos, que não são vinculados a atividade estatal, as taxas e as contribuições de melhorias, que são vinculadas a atividade estatal. As taxas e as contribuições de melhorias são os tributos de competência comum, isto é, os que tanto a União e Estados, quanto o Município podem instituir.

Foram escolhidos estes, contribuição de melhoria e taxa, para o estudo neste artigo por dois motivos: (a) por serem vinculados a atividade estatal, ou seja, estão diretamente relacionados a uma atividade específica prestada pelo Poder Público, não uma contraprestação mas, uma atividade da qual se pode conhecer mais diretamente do que decorre e para onde vai o recurso arrecadado, ainda que a arrecadação não tenha vinculação com uma destinação específica, já que a Constituição Federal a veda. Isso é ainda mais visível na contribuição de melhoria do que na taxa.

E (b) a sensação de justiça com essa tributação é mais sensata e mais aceitável do ponto de vista do contribuinte do que em relação aos impostos, pois, no que concerne à taxa, decorre do poder de polícia, que é entendido como necessário para a Ordem da Administração Pública e de uma Sociedade, como a partir do momento que o cidadão faz parte desta, concede parte de sua liberdade ao Estado e faz um contrato social, como já dizia Rousseau (1712-1778), e a Entidade Estatal, com seu poder de império, jus imperi, e de polícia exerce a Administração; e quando decorre da prestação do serviço público, também é aceitável para o munícipe que, por fazer parte de um Município e utilizar ou ter à sua disposição um serviço público, deva pagar uma taxa por esse serviço. E relativo à contribuição de melhoria, também é, por óbvio, aceitável que as pessoas proprietárias de imóveis que obtiveram valorização em decorrência de obra pública devam retribuir ao Poder Público uma parcela do que lhe custou a obra, para equilibrar a relação de justiça. 

 

1  Do Poder de Tributar e dos Tributos

 

A autonomia do Município garantida pela Constituição Federal lhe dá o poder de criar tributos para arrecadar recursos para a receita pública municipal, competência esta concedida pela própria Constituição. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles acentua queo poder impositivo do município advém de sua autonomia financeira, estabelecida na Constituição da República, que lhe assegura a instituição e arrecadação dos tributos de sua competência e a aplicação das rendas locais (art. 30, III) ” (MEIRELLES, p.150).

O poder de tributar do município tem tão somente os limites colocados pela Constituição Federal no que tange à sua competência, não restringindo sua autonomia, mas apenas dividindo a competência entre os Entes da Federação.

Assim como a União, Estados e Distrito Federal, os Municípios necessitam de receita pública para realizar seus diversos fins administrativos. E uma forma de adquirir receita é com a arrecadação de tributos e preços, como explica Hely Lopes Meirelles, “as rendas municipais constituem-se unicamente dos recursos financeiros obtidos através do poder impositivo do Município (tributos) ou da utilização de seus bens e serviços remunerada pelos usuários (preços)” (MEIRELLES, p.152).

Quando o particular adquire bens, aufere vantagens ou se utiliza de serviços públicos ou de utilidade pública, espontaneamente e de modo facultativo, ocorre a necessidade de pagamentos, estes, os Preços Públicos, são remunerados através de tarifa fixada pela Administração Pública. E quando o valor é disputado em livre concorrência entre os particulares interessados, o preço é chamado de Preço Quase Privado.

Já os Tributos, têm características bem distintas dos preços, vejamos a seguir.

 

O Tributo é composto por 6 (seis) requisitos, todos previstos no artigo 3º do Código Tributário Nacional, que o conceitua como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção ou ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (CTN, art. 3º).

O dever de pagar tributo nasce diretamente da lei e é compulsório, sem que se possa ter qualquer ato de vontade do contribuinte quando da existência da hipótese de incidência e a incidência direta da norma de tributação. A prestação é pecuniária, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, ou seja, o pagamento do tributo tem que necessariamente ser feito em dinheiro, expresso na moeda nacional.

O tributo não é uma penalidade, ainda que o contribuinte tenha essa “sensação”, compreende-se perfeitamente que o tributo é imposto sobre um ato lícito e as penalidades e sanções são postas sobre atos ilícitos. Porém, a Constituição Federal autoriza ao Município, pelo artigo 182, § 4º, II, a instituição do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), progressivo no tempo, que tem uma natureza nitidamente punitiva, pois tem o objetivo de obrigar o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não ulitilizado, a dar o seu adequado aproveitamento e a atender a função social da propriedade.

“Instituida em lei”, decorrente do princípio da legalidade, como estabelece o artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, só por lei se pode criar um tributo, por lei ordinária ou por lei complementar.

O artigo 167, IV, da Constituição Federal explica que ao tributo é vedado ter destinação específica, à “órgão ou fundo de despesa específicos, mas deve-se lembrar das exceções previstas nos artigos 158 e 159 da CF, nos quais estão destinadas parte da arrecadação de recursos para os serviços da saúde e para o desenvolvimento do ensino e para a realização da Atividade Tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no artigo 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º” do artigo 167, todos da Constituição Federal.3

Ademais, devido ao princípio da anterioridade normal, os tributos só podem ser cobrados no exercício financeiro seguinte àquele em que houver sido sancionada a lei que o instituiu ou alterou, “a cobrança de tributo, seja imposto, taxa ou contribuição, condiciona-se ao princípio da vigência da lei instituidora ou alteradora anterior ao exercício financeiro em que se pretende arrecadá-lo” (MEIRELLES, p. 154). Mais um princípio constitucional tributário que limita o tributo é o princípio da anterioridade nonagizemal ou da noventena, na qual a cobrança é vedada “antes de decorridos 90 (noventa) dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou” (CF, artigo 150, III, “c”).

Cabe agora lembrar, como disse Hugo de Brito Machado, que “o tributo, como conceituado no art. 3º do Código Tributário Nacional, é um gênero, do qual o art. 5º do mesmo Código indica como espécies os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria” (MACHADO, p.62).

Vamos adentrar no que diz respeito aos tributos de competência Municipal.

 

 

2  Tributação Municipal

 

De acordo com o artigo 145 da Carta Magna, os tributos do Município podem ser impostos, taxas e contribuições de melhoria, podendo ainda, conforme o artigo 149, parágrafo único da mesma Carta, “instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social”.

A Constituição Federal de 1988 outorgou ao Município, atualmente, após as Emendas Constitucionais 3/1993, 39/2002, 42/2003 e 44/2004, os tributos privativos do Município, os tributos partilhados com a União e os Estados e os tributos comuns, que são as taxas e as contribuições de melhoria.

Este trabalho pretende focar nos tributos de competência comum, quais sejam, então, as taxas e as contribuições de melhoria que, tratam-se, diferentemente dos impostos, de tributos vinculados ao fato gerador.

 

2.1. Tributos Comuns

 

O artigo 145, incisos II e III da Constituição Federal, prevê os tributos comuns, quais sejam, a Taxa e a Contribuição de Melhoria. Tais tributos podem ser usados por qualquer dos Entes da Federação para aquisição de receita visando custeio de obras ou remuneração de serviços, por isso são denominados comuns.

 

2.1.1 Taxas

 

Como a Taxa é um tributo de competência comum entre os Entes estatais, o Município deve se limitar às matérias de sua competência constitucional (artigo 80 do Código Tributário Nacional) e respeitar o princípio da legalidade, entendendo-se como as matérias compreendidas pelo Município aquelas de interesse local.

A taxa é definida no artigo 145, inciso II da Constituição Federal, que seguiu a definição do artigo 77 do Código Tributário Nacional. É um tributo, em geral, periódico, cobrado “em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”.

Pode o Município criar as taxas que forem necessárias para o exercício do poder de polícia ou à manutenção dos serviços específicos e divisíveis prestados ou colocados a disposição dos munícipes. Quanto ao exercício do poder de polícia, que está respaldado no artigo 78 do Código Tributário Nacional, preceituado no parágrafo único, deve este ser regular, ou seja, nos limites da lei, sem abuso ou desvio de poder.

A taxa não pode ter a mesma base de cálculo que o imposto (vedação prevista no artigo 145, §2º da Constituição Federal), e nem ter cálculo em função do capital das empresas (artigo 77 do Código Tributário Nacional).

É importante observar que as taxas são, no geral, estabelecidas em quantias prefixadas estando o valor fixado vinculado ao custo da atividade estatal específica que constitui o fato gerador. Portanto, “nada justifica uma taxa cuja arrecadação total em determinado período ultrapasse significativamente o custo da atividade estatal que lhe permite existir” (MACHADO, p.429).4

É ainda, vinculada ao fato gerador, assim como a contribuição de melhoria, presume uma relação de causa e efeito entre o contribuinte e o Município, entidade tributante (artigos 16 e 77 do Código Tributário Nacional). Desta forma, pode-se compreender que a base de cálculo da taxa está estreitamente relacionada ao fato gerador, ou seja, relacionada à utilização de serviço público, mesmo no caso do exercício do poder de polícia administrativo, que não deixa de ser um serviço prestado pela Administração Pública, só que com o poder de exercer policiamento administrativo.

Então, a base de cálculo será o valor do serviço:

 

Dessas considerações resulta que a base de cálculo da taxa deverá ser sempre o valor do serviço, real, presumido, estimado ou arbitrado, não sendo admissível, para a fixação do montante do tributo devido, levar em considerações elementos estranhos ao dimensionamento ou qualificação da utilização desse mesmo serviço, como o são os pertinentes aos impostos.5

 

Dada a competência constitucional dos Municípios, estes são livres para instituir taxas decorrentes do poder de polícia e da prestação de serviços públicos, que acharem necessárias. Alguns exemplos são: as taxas exigidas para a fiscalização de atividades urbanas, para a construção, para a localização de estabelecimentos, eliminação de insetos e animais daninhos e a coleta de lixo domiciliar. Esta última hipótese de incidência é inclusive assunto da Súmula 19 do STF que decidiu que “a taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da CF”.

Tratando-se de um tributo vinculado e devendo estar dentro do que a lei limita, ainda que a Constituição Federal não tenha descrito as hipóteses de incidência, o fato gerador é sempre uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte.

Relativo à prestação de serviço público, entende-se como serviço público prestado aquele do qual o contribuinte se utiliza efetivamente a qualquer título e, potencialmente quando, sendo de utilização compulsória; e serviço público colocado à disposição do contribuinte, aquele que poderá ser utilizado por ele e está à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento (artigo 79, inciso I do Código Tributário Nacional).

Quando um serviço não é de uso compulsório não pode ser cobrada a taxa, somente quando utilizado. Do contrário, se é compulsório, mesmo não sendo utilizado, pode ser cobrada a taxa.

 

2.1.2 Contribuições de Melhoria

 

A contribuição de melhoria é instituída e cobrada em virtude de obra pública que dela tenha decorrido valorização imobiliária, de acordo com o artigo 81 e 82 do Código Tributário Nacional e do artigo 145, inciso III da Constituição Federal.

Por exemplo, o asfaltamento de uma rua pode trazer valorização imobiliária nas casas e edifícios dessa determinada rua, trazendo obrigação do particular a contribuir pela tributação do acréscimo patrimonial ocorrido em decorrência da obra Pública.

Portanto, esse tributo de função redistributiva tem “natureza recuperatória de despesas públicas com obras que aumentam o valor dos imóveis por elas beneficiados” (MEIRELLES, p.265).

Um requisito para o Município instituir a contribuição de melhoria, é a existência de obra pública que tenha beneficiado imóveis em forma de valorização imobiliária. Por óbvio, entende-se que se a obra não despertou valorização imobiliária, os contribuintes não podem ser tributados. Também é inexigível se a Administração Pública não teve despesas com a obra.

No caso de a obra ter sido executada por mais de uma entidade estatal, o Município tem a competência de instituir a contribuição de melhoria para recuperar a despesa que teve, mesmo que a outra entidade não o faça, entende nesse sentido, Hely Lopes Meirelles.

Outro requisito essencial é a valorização imobiliária, tanto que se não ouve valorização do imóvel, o contribuinte dono deste, não pode ser tributado, a contribuição de melhoria não poderá ser instituída e cobrada. Portanto, o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária decorrente de obra pública, caracterizado como um fato gerador instantâneo e único.6 Entende-se também que o valor a ser cobrado quando ocorrer a valorização imobiliária, é somente sobre o valor da mesma. São as únicas condições impostas pela Constituição Federal.

Desde que a obra seja custeada pelo Poder Público e desde que tenha valorizado algum imóvel, qualquer obra pública pode ser objeto de contribuição de melhoria. Mas, nem toda obra de equipamento urbano é obra pública, por exemplo o recapeamento de via pública já asfaltada, explica MEIRELLES:

 

As obras públicas, principalmente as de equipamento urbano, além dos benefícios específicos, acarretam, em regra, a valorização dos imóveis situados em sua zona de influência. Nem toda implementação de equipamento urbano, todavia, constitui obra pública. O recapeamento de via pública já asfaltada, por exemplo, caracteriza serviço público, e não obra, sem qualquer valorização do imóvel, não autorizando a cobrança da contribuição de melhoria. Nesse sentido já decidiu o STF (STF, RE 116.148 – SP, rel. Min. Octávio Gallotti, j. 16.2.1993, DJU 21.5.1993, e RE 115.863 – SP, rel. Min. Célio Borja, j. 29.10.1991, DJU 3.3.1992.).7

 

Sendo um tributo vinculado, se faz necessário o nexo causal entre a obra pública e a valorização imobiliária para a cobrança válida da contribuição de melhoria, a valorização do imóvel deve ser consequência direta da obra pública. Cabe ressaltar que a contribuição de melhoria é limitada ao custo da obra pública e à valorização que der ao imóvel, assim, o valor total da contribuição de melhoria não pode de maneira alguma superar, ultrapassar, o valor gasto pela Administração Municipal para executar a obra, ainda que a valorização tenha sido maior do que o valor gasto com a obra. Hely Lopes Meirelles explica com maior clareza essa importante questão:

 

O valor total da contribuição de melhoria não pode superar o que a Administração despendeu com a obra, mesmo que a valorização imobiliária efetiva – isto é, a soma dos acréscimos de valor de cada imóvel beneficiado – tenha sido superior à despesa pública. No montante da despesa, entretanto, devem ser computados todos os gastos com a obra pública, tais como os efetuados com estudos, projetos, desapropriações, execução, fiscalização, administração e outros, inclusive os relacionados com as operações de empréstimos ou financiamento para sua realização. O valor da despesa poderá, ainda, ser atualizado à época da instituição da contribuição de melhoria, de acordo com os coeficientes oficiais de correção monetária.8

 

Cabe ao Município legislar norma tributária específica sobre a contribuição de melhoria, para que possa atender com mais precisão às peculiaridades de cada obra, à situação dos imóveis valorizados, à situação econômica de cada proprietário e também as disponibilidades da Administração Pública Municipal.

No Brasil, ainda que seja uma ótima fonte de receita e recuperação de despesas, a contribuição de melhoria não é muito utilizada, acredita-se que por causa de questões políticas, porque no Município, o Prefeito e os Vereadores se querem se candidatar novamente, ou pretendem dar proteção seu partido político, não pretendem então, instituir tributos aos munícipes, que por seu turno, não gostariam de ser tributados, principalmente um tributo tão específico como a contribuição de melhoria, advindo de uma obra específica executada pela determinada Administração.

 

 

Considerações finais

 

Resta claro que taxa não se confunde com contribuição de melhoria. Ambas, são tributos com fatos geradores vinculados a atividade estatal, a taxa é vinculada ao exercício de poder de polícia e à prestação de serviço público, e a contribuição de melhoria, por sua vez, tem o seu fato gerador interligado com a existência de uma obra pública e a valorização imobiliária.

Um bom exemplo para diferenciá-las é a construção de uma avenida, que é uma obra pública, da qual poderia ser cobrada contribuição de melhoria se em virtude desta houvesse uma valorização dos imóveis ao seu entorno; já a limpeza e conservação desta avenida, constituem serviço público, do qual pode ser cobrado uma taxa.

Destarte, o Município tem o poder de criar esses tributos para, além de arrecadar subsídios para a receita pública, exercer sua autonomia e seu poder de polícia e satisfazer as matérias de interesse local com mais eficiência, seguindo os princípios constitucionais.

 

 

Abstract

This article was written having bibliographic research as basis, aiming on gathering more knowledge about municipal tributation, specifically about the regular taxes. The article inicially deals with the county's power of taxing and move on with an explanation about the implicit meaning of tax itself, followed by a description of the different types of regular taxes relative to the city competence and power to tax, which comes from the autonomy granted to the cities by the Brazils' Federal Constitution.

Keywords: county taxing, county, common taxes, charges, improvement contribution.

 

 

Referências

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 05 de Outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais 1/92 a 53/2006. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2007.

BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas - Limites Constitucionais. – São Paulo: Malheiros, 2003.

 

COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. 5ª ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2012.

 

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 29ª ed. rev. atual. ampl. – São Paulo: Malheiros Editores, 2008.

 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17ª ed. – São Paulo: Malheiros.

 

RIBEIRO, Paulo Silvino. Rousseau e o contrato social. Disponível em: http://www.brasilescola.com/sociologia/rousseau-contrato-social.htm. Acessado em 10/10/2013.

 

 

VADE MECUM / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antonio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vas dos Santos Windt e Livia Céspedes. Código Tributário Nacional. 9ª ed. Atual. E ampl. – São Paulo: Saraiva, 2010. 

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