O controle externo em um contexto global

Tatiana de Oliveira Takeda

professora do curso de Direito da UCG, pós-graduada

em Direito Civil e Processo Civil e mestranda em

Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento

Vários países atribui o seu respectivo controle externo a órgãos singulares, como é o caso das auditorias-gerais ou controladorias existentes na Austrália, Áustria, Canadá, China, Colômbia, Estados Unidos, Israel, Nova Zelândia, Peru, Reino Unido e Venezuela. Os órgãos singulares em comento são dirigidos por um "auditor-geral ou controlador", ao qual compete definir os rumos da organização, bem como a responder publicamente pelos trabalhos realizados.

No caso de outros países, quais sejam Alemanha, Bélgica, Brasil, Espanha, França, Grécia, Itália, Japão, Portugal e Uruguai, as despesas públicas são fiscalizadas por intermédio das cortes de contas. Nessas cortes, as principais decisões são tomadas por um colegiado de ministros ou conselheiros. Assim, embora geralmente os colegiados contem com um presidente, a responsabilidade pela compatibilização entre meios e fins, bem como pelos trabalhos realizados, é exercida de modo difuso por todos com direito a voto.

Ressalte-se aqui que no caso brasileiro, no Tribunal de Contas da União – TCU, a "corte de contas tupiniquim", a presidência é ocupada pelos ministros segundo o sistema de rodízio. O mandato é de um ano, renovável uma única vez por igual período. A existência de um presidente, porém, não impede que os demais ministros requeiram trabalhos à área técnica da corte de contas da União. Conseqüentemente, o órgão precisa lidar não apenas com a curta duração do mandato de seus presidentes, o que dificulta o planejamento de longo prazo das atividades, como também com as demandas específicas dos vários ministros.

Voltando ao que seria um órgão singular, relativo aos primeiros países elencados, as recomendações resultantes dos controles têm caráter unipessoal, subscritos pelo auditor-geral ou controlador. Nas cortes de contas, outrossim, em vez de recomendações, prevalecem as determinações, respaldadas em deliberações do colegiado.

Tanto as auditorias-gerais ou controladorias como as cortes de contas, surgiram na Europa, mas influenciaram a organização de quase todos os Estados nacionais. As primeiras predominam nos países de tradição anglo-saxônica, enquanto as últimas são mais comuns naqueles influenciados pela Europa continental.

Destaque-se que as cortes de contas têm origem na preocupação do controle da legalidade da gestão financeira do setor público. Sua primeira atribuição foi verificar o exato cumprimento da lei concernente à correta aplicação dos recursos públicos.

Já com relação às auditorias-gerais ou controladorias, cumpre salientar que sua marca maior está consubstanciada em um controle gerencial. Tal modalidade de controle prioriza a análise dos atos administrativos em relação tanto aos seus custos, como aos resultados almejados e alcançados.

No que toca ao status jurídico e à efetividade de suas decisões, as Entidades Fiscalizadoras Superiores, diferem de país para país. Existem as que possuem natureza administrativa, ou seja, as suas decisões podem ser revistas pelo Poder Judiciário, bem como as de natureza jurisdicional, ou seja, as suas decisões são definitivas em relação ao seu objeto.

Além disso, controle externo das finanças públicas tanto pode ser anterior à realização da despesa, conhecido como controle prévio, no qual os atos sujeitos a controle podem ser vetados antes de serem efetivados, como pode ser posterior, predominando no Brasil esta última.

Note-se que as Entidades Fiscalizadoras Superiores relativas aos países em que existe poder judicante (Alemanha, Aústria, Bélgica, Brasil, Cabo Verde, Espanha, França, Grécia, Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Portual), ou seja, naqueles competentes para julgar as contas dos administradores públicos, são tomadas decisões de forma colegiada, oriundas de uma fiscalização a posteriori e com o fim de controle de legalidade. Assevere-se ainda que são comuns as fiscalizações da administração indireta e da gestão, enquanto o controle prévio permanece sendo uma exceção.

Quanto à vinculação institucional, as Entidades Fiscalizadoras Superiores podem estar ligadas a qualquer dos três (03) poderes. Firme-se, contudo, que não há controladorias vinculadas ao Poder Judiciário. Também entre as cortes de contas isso não é comum, acontecendo somente na Grécia e em Portual. Percebe-se, pelo contrário, uma nítida predominância da vinculação ao Poder Legislativo, como é o caso da Alemanha, Angola, Argélia, Bélgica, Benin, Brasil, Cabo Verde, Coréia, Espanha, França, Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné Bissau, Holanda, Ilhas Maurício, Itália, Japão, Líbia, Luxemburgo, Malásia, Marrocos, Mauritânia, Moçambique, Mônaco, São Tomé e Príncipe, Senegal, Tanzânia, Tunísia, Turquia, Uruguai e Zaire.

A presença mais acentuada do Estado no campo econômico e a majoração dos serviços públicos oferecidos à população levaram as cortes de contas a buscar formas de controle que ultrapassassem a mera verificação dos aspectos formais dos atos administrativos, permitindo a incorporação de técnicas de controle gerencial, abrangendo questões acerca da eficiência, da eficácia e da efetividade das ações governamentais.

Consequências das novas tendências de controle gerencial foram o monitoramento sistemático pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores do cumprimento de suas decisões ou recomendações, a ampla publicidade das ações de controle, a divulgação das boas práticas administrativas, a crescente importância das auditorias de desempenho e a utilização de especialistas e consultores externos para o planejamento de trabalhos mais complexos.

Ademais, independente do nação ou vinculação, o controle externo se caracteriza por conter elementos invariáveis, que se resumem numa verificação (exame da conduta em relação à norma), num juízo (de conformidade ou desconformidade, isto é, de verificação da regularidade da função) e numa medida (a providência a ser adotada, em decorrência do juízo feito).