A FIGURA DO CARONA NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS: UMA ANÁLISE CRÍTICA DA ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

Francisco Dhonis Alves de Souza*

Email: dhonis2010@hotmail.com

RESUMO

Este trabalho tem por escopo uma análise pormenorizada de como funciona a adesão à ata de registro de preços por parte dos licitantes que pretendam efetuar contratações públicas. A princípio, são tecidas considerações acerca do procedimento licitatório e os princípios que o norteiam; após, é abordado o sistema de registro de preços, seus aspectos gerais e a legislação atual; e, finalmente, é examinada a possibilidade de adesão à ata de registro de preços por outros órgãos e entidades da Administração Pública que não tenham participado da licitação – prática do carona –, com base no que foi tratado anteriormente. O resultado é a constatação de que a figura do “carona” viola os princípios norteadores da atividade administrativa brasileira, não permitindo o alcance das finalidades isonômica e econômica do certame licitatório. Evidenciou-se, portanto, que a adesão à ata de registro de preços é ilegal e, mesmo que editada lei, nos moldes atuais, seria esta inconstitucional. Uma possível solução é que o órgão ou entidade utilizador da prática do carona integre o procedimento licitatório desde o início, como órgão participante.

Palavras-chave: Licitações. Ata de registro de preços.Figura do carona.

1. INTRODUÇÂO

            A Constituição Federal de 1988, elencou em seu artigo 37 cinco princípios basilares que norteiam a Administração Pública, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A princípio, insta salientar que em um regime democrático de direito, o Estado ao mesmo tempo em que cria as normas jurídicas, deve ser obediente a elas.

              Exatamente por ser obediente a tais ditames normativos, o mesmo artigo. 37, XXI, também disciplinou que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes”.

               De fato, ao realizar contratações públicas, o poder público deve fazer prévio procedimento licitatório a fim de que possa determinar quem está oferecendo a proposta mais vantajosa ao interesse público. A licitação é, dessa forma, um procedimento administrativo para aferição da melhor vantagem que se amolde ao interesse público. Em âmbito nacional a Lei nº 8.666/93 estabelece normas gerais de licitações e contratos, cabendo a cada ente federativo a faculdade de legislar sobre normas específicas.

              Inserido nesse sistema está o procedimento do Sistema de Registro de Preços, forma de contratação da Administração, previsto no artigo. 15 da Lei nº 8.666/93. Tal procedimento foi regulamentado pelo Decreto nº 7.892 de 23 de janeiro de 2013, que posteriormente foi alterado pelo Decreto nº 8.250 de 23 de maio 2014, visando tratar sobre o Sistema de Registro de Preços.

         Tema que já suscitava fervorosos debates na doutrina, entre elas, as destacam-se as doutrinas de José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia Zanella de Pietro, dizia respeito à possibilidade de utilização da ata de registro de preços por outros entes que não haviam participado do procedimento licitatório da formação daquela ata de registro de preços, comumente chamado de “carona”. O novo Decreto dedicou um capítulo para o “carona”, disciplinando o procedimento para a utilização da ata por outros entes não participantes, objeto de estudo no presente artigo.

              Este estudo, portanto, objetiva analisar criticamente a adesão à ata de registro de preços a partir dos princípios norteadores da atividade administrativa brasileira, colaborando com a discussão hoje existente sobre a adoção de tal procedimento por órgãos e entidades da Administração Pública. Por outro lado, especificamente, objetiva instigar em seus leitores a reflexão sobre a legalidade/ilegalidade desta prática cada vez mais difundida.

              O tipo de pesquisa utilizado neste artigo será da espécie qualitativa de cunho exploratório e de caráter bibliográfico, que consistirá na análise de artigos científicos, doutrinas, periódicos, trabalhos acadêmicos e revistas especializadas no assunto abordado. Além disso, utilizou-se da análise de jurisprudências relacionadas ao tema, assim como a consulta às legislações concernentes ao assunto presentes no “Vade Mecum”. A presente pesquisa foi realizada no Município de Corrente/PI

2. ASPECTOS GERAIS E BREVE HISTÓRICO DAS LICITAÇÕES PÚBLICAS

Um autêntico regime democrático de direito deve se pautado em princípios que assegurem aos cidadãos que estes são os verdadeiros titulares da coisa pública. Outrora, em regimes autocráticos e de centralização exacerbada de poder, o Estado gozava, à revelia do seu constituinte (o povo), de supremacia absoluta em suas decisões. Vigia na época o regime absolutista monárquico, onde frases como “the king do not wrong”(“o rei não erra”) e “L'État c'est moi”(“o Estado sou eu), foram internalizadas no conceito de Administração Pública.

  Ao perceber que a atividade administrativa deveria albergar o interesse público e não o do monarca, o Estado evoluiu para o que hoje entendemos como regime democrático de direito e neste, ao mesmo tempo em que o interesse público é supremo, também possui como característica a indisponibilidade, que deve, inescapavelmente, equilibrar a atuação administrativa.

  Para a consecução de seus fins, o estado, em diversas situações precisa adquirir ou alienar bens que suprirão os anseios públicos. È nesse momento que surge a ideia do procedimento licitatório, tendo em vista que o poder público, por ser impessoal, não pode contratar com quem bem entenda. Dessa forma, a licitação surge no texto constitucional de 1988 como forma de se garantir que as contratações sejam isonômicas.

 Concretizando o disposto da constituição, posteriormente apareceram as leis que hoje disciplinam o sistema de licitações no direito brasileiro (Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/02), bem como mecanismos que traduzem a ideia de eficiência estatal como o aludido sistema de registro de preços a ser tratado em linhas prospectivas.

               2.1 Conceito e princípios

        Conforme tratado alhures, a licitação, ressalvados algumas hipóteses de dispensa e inexigibilidade, é um procedimento administrativo prévio a todas as contratações públicas do Estado. Antes de a Administração contratar, primeiro ela deve licitar. O supracitado artigo. 37, inciso XXI da Constituição Federal delineia rumos gerais para a aquisição de compras e alienações do poder público, conforme se verifica “ipssis litteris”:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

             Observa-se que a lei maior do país elenca os princípios que devem nortear o procedimento licitatório, no mesmo sentido em que estabelece a obrigatoriedade de licitação para as contratações. No que tange ao conceito, a doutrina possui diversas acepções. É salutar a dicção de Carvalho Filho (2014, p.238):

Podemos conceituar a licitação como o procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico.

          À luz do exposto pelo eminente autor, conclui-se que a licitação possui, fazendo-se uma interpretação teleológica, dupla finalidade. A primeira, de índole preventiva, visa assegurar o cumprimento dos princípios da administração pública, a segunda, garante que o interesse público seja atingido.

             2.2 Modalidades e tipos de licitação

              A Lei nº 8.666/93 veda expressamente que se criem outras modalidades de licitação não previstas por ela. Tal ressalva é razoável se entendermos que ela delineia contornos gerais acerca de licitações e contratos. O artigo 22 da supracitada lei traz no seu bojo cinco modalidades licitatórias transcritas abaixo:

Art. 22 São modalidades de licitação:

I-Concorrência;

II-Tomada de Preços;

III-Convite;

IV-Concurso;

                                        V-Leilão

              As modalidades previstas na lei geral podem ser divididas em dois grupos principais, De um lado, tem-se aquelas que foram instituídas com base no valor do contrato a ser celebrado: A concorrência, a tomada de preços e o convite. Por outro lado o concurso, o convite e o pregão(modalidade prevista na Lei nº 10.520/02) são baseados na natureza do contrato

            Frise-se, ademais, que não se deve confundir tipos de licitação com modalidades licitatórias. Os tipos de Licitação são critérios, formas de escolha do vencedor. Esses critérios devem vir expressos no edital de licitação, que pode determinar que a licitação deve ser do tipo menor preço, melhor técnica, técnica e preço ou maior lance (esta utilizada quando o Estado quiser alienar bens)..

            De qualquer forma a licitação obedece a um procedimento solene amparado pela própria constituição e minudenciado pela legislação pertinente. Eventuais vícios no procedimento licitatório, vinculam a obrigatoriedade da administração em anular o certame se valendo do seu poder de autotutela.

             2.3 O procedimento licitatório

              O procedimento licitatório é comumente dividido em duas etapas: uma preparatória para se aferir se os elementos que dão ensejo à abertura de procedimento licitatório realmente estão presentes, e outra atinente ao próprio procedimento em si, dividida em vários atos. Na fase preparatória definem-se em primeiro lugar a necessidade de se realizar a licitação, analisa-se se há viabilidade econômica para tal, forma-se a comissão de licitação e finaliza-se com a publicação do edital.

             A definição do edital inaugura o início da abertura do procedimento licitatório em si. È nele que se encontram todas as regras a serem seguidas pelos licitantes e é ele que norteia todos os critérios de julgamento.

             Para Justen Filho (2015, p. 496):

O ato convocatório da licitação é um ato administrativo unilateral, que disciplina o procedimento licitatório, inclusive com a fixação das condições de participação e dos critérios de julgamento. Possui forma escrita e define o objeto da licitação e as cláusulas do futuro contrato.

              O edital deve gozar da mais ampla publicidade possível, tendo em vista que as licitações possuem caráter eminentemente público e será este instrumento convocatório que fixará como o processo licitatório fluirá. Isso faz dele o elemento principal do procedimento licitatório, uma verdadeira lei disciplinando o funcionamento da licitação. Após sua publicação, segue-se a segunda fase do procedimento com vários atos que vão desde a análise documental até a entrega do objeto da licitação ao vencedor do certame. Esses atos tem a função de fazer uma seleção minuciosa de licitantes e assim se aferir qual ou quais possuem a melhor proposta ao interesse público.

3. O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS: ASPECTOS GERAIS

            Como já tratado, o objetivo-fim da licitação é a contratação. O procedimento licitatório, dessa forma, é o meio pelo qual o poder público chega a melhor proposta buscada por ele. Se partíssemos dessa premissa, eventuais formas de contratação não previstas pela constituição seriam, além de inconstitucionais, contrárias ao interesse coletivo, já que, como se sabe, a administração pública tem como princípios balizadores máximos a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público.

           Ocorre que, em que pese a licitação deva seguir os ditames prescritos pela lei, também é princípio previsto expressamente pela constituição, o da eficiência. Dessa forma não basta que se atinja o interesse público, faz-se necessário que a administração o consiga de forma efetiva, atrelada ao mínimo de custo possível.

          Assim em algumas situações o poder público não faz uma licitação visando à uma contratação imediata. Fatores como falta de capital financeiro ou mesmo inviabilidade de se fazer contratações em um dado momento, podem impedir que o estado realize procedimento licitatório continuamente. E é por essa razão que a própria Lei nº 8.666/93 previu um mecanismo de sistema de registro de preços estabelecendo que os órgãos poderão fazer licitações para registrar os preços em ata a ser consultado posteriormente diante da necessidade de contratação.

              O sistema de registro de preços é, dessa forma, um meio pelo qual a administração, faz uma licitação não para contração imediata, mas tão somente para registrar preços no órgão que futuramente tenha alguma pretensão de efetuar contratos. Esse órgão então cria uma ata para registrar os preços que obtiveram a partir da conclusão do certame licitatório. Se a Administração quiser efetuar contratos futuros poderá consultar a ata e celebrar o contrato desejado.

              Destaque-se, que o objetivo precípuo do registro de preços é facilitar as contratações a longo prazo que o estado por ventura vier a ter. Nesse sentido, a professora Di Pietro (2014, p.444) aduz que:

O objetivo do registro de preços é facilitar as contratações futuras, evitando que, a cada vez, seja realizado novo procedimento de licitação. O fato de existir o registro de preços não obriga a Administração pública a utilizá-lo em todas as contratações; se preferir, poderá utilizar outros meios previstos na lei de licitações, hipótese em que será assegurado ao beneficiário do registro, preferência em igualdade de condições com outros possíveis interessados.

               Pelo visto, nas palavras da eminente professora, o registro de preços se mostra como um mecanismo positivo para as contratações públicas, tendo em vista que prima pela economicidade e eficiência, haja vista que evita que a administração pública realize procedimentos licitatórios continuamente e assim, onere ainda mais a já deficiente máquina estatal.

             3.1  Breve histórico do sistema de registro de preços

              Pode-se dizer que as bases do sistema de registro de preços foram introduzidas em nosso ordenamento jurídico por meio do Decreto n.º 4.536/22, o antigo Código de Contabilidade da União, que em seu artigo 52 dispunha sobre o procedimento denominado à época de concorrenciais permanentes.

         O Decreto-Lei n.º 2.300/86, diploma legal que antecedeu a Lei Federal n.º 8.666/93, já estabelecia, em seu artigo 14, inciso II, que “as compras, sempre que possível e conveniente, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços”.

           A Lei n.º 8.666/93, previu o sistema de registro de preços a partir do seu art. 15, aqui transcrito “in verbis”:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

[...]

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

[...]

§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§ 2o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

                 Com intuito de regulamentar efetivamente o sistema de registro de preços já previsto na lei geral de licitações, surgiu o Decreto nº 7. 892/13, regulamento que disciplina a matéria em âmbito federal e como tal, se aplica também a entidades da administração indireta como as autarquias e as fundações públicas de direito público. O decreto, prevê a utilização do sistema de registro de preços tanto para compras quanto para serviços, ao revés do estabelecido pela Lei nº 8.666/93.

        Hoje, o sistema de registro de preços já é usado intensamente, especialmente na administração federal, constituindo-se provavelmente em uma das principais formas de contratação utilizada.

             Outrossim, não obstante o artigo terceiro do decreto exija que a seleção de preços seja feita mediante a modalidade licitatória denominada concorrência, a lei do pregão, também prevê o uso desse mecanismo, como poderá ser observado logo após.

             3.2 O sistema de registro de preços e a lei federal nº 10.520/2002.

             Assim como visto anteriormente, o sistema de registro de preços também se inseriu no bojo da lei que disciplina o pregão. Destaque-se que não se trata de uma nova modalidade licitatória similar ao pregão, mas tão somente um procedimento especial permitido dentro da Le nº 10.520/02. Com o advento da aludida lei as aquisições de bens e serviços comuns no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, podem ser efetuadas pelo sistema de registro de preços, bem como adotar a modalidade pregão presencial ou eletrônico. Nesse sentido, Monteiro Reis (2008, p. 03), assevera que:

Pode-se alegar que tal disposição deveria estar expressa na Lei, como corolário do princípio da legalidade. Isso não pode impedir, no entanto, que a lacuna seja preenchida por uma interpretação que leve em consideração igualmente os demais princípios que regem a Administração Pública, levando em conta, também, que o permissivo legal para o registro de preços em relação aos serviços comuns, constante da Lei do Pregão, já é um indicativo claro e insofismável da vontade do legislador de atender ao interesse público.

        Do exposto, observa-se, por relevante, que o sistema de registro de preços não é uma modalidade de licitação, tampouco um tipo de licitação. É um sistema por meio do qual a aquisição de bens ou a contratação de serviços pode ser processada, desde que se observem determinadas condições. No âmbito da Lei nº 10.520/02, ele vem sendo muito utilizado, já que o pregão é uma modalidade licitatória mais célere e mais econômica para a administração pública.

              3.3 vantagens e desvantagens

          À luz do que já foi exposto, o sistema de registro de preços, possui vantagens e desvantagens consideráveis. A doutrina espaçosamente e em posições consistentes tem admitido em muitas ocasiões a inconstitucionalidade dele. Tal posição não é o que predomina na doutrina majoritária, entre as quais está o entendimento de Justen Filho (2008, p.179) que assinala:

Inúmeras são as vantagens propiciadas pela utilização do  registro de preços, entre as quais está: (i) a supressão de vários procedimentos licitatórios contínuos e seguidos cuidando de objetos semelhantes e homogêneos; (ii) a rapidez da contratação, relativamente à gestão dos recursos financeiros; (iii) o prazo de validade do registro de preços, que pode ser de até um ano; (iv) a definição de quantidades e qualidades a serem contratadas; e (v) a possibilidade das contratações serem destinadas a diferentes órgãos ou entidades.

                   Entre as desvantagens, alvo de críticas ferrenhas por parte dos que entendem ser o registro de preços inconstitucional, está a afronta a princípios tanto das leis específicas de licitação, quanto da previsão constitucional atinente a esta. De fato, quando se permite que a administração faça uma pesquisa de preços previamente ao contrato, na verdade, ao poder público está escolhendo com quem contratar, na medida em que escolhe-se aqueles que ofereceram o melhor preço.

        Tal prática fere frontalmente princípios balizadores do procedimento licitatório especificamente, e de todo o Direito Administrativo e da Constituição da Republica. Nesse sentido, em que pese a administração não estar vinculada a contratar quando faz um registro de preços, se ela o fizer acaba por quebrar a isonomia, princípio-base que deve guarnecer todas a contratações públicas.

4. ADESÃO À ATA E A FIGURA DO “CARONA”

              Como já se sabe a ata de registro de preços é um documento onde os preços previamente pesquisados ficam registrados no órgão que fez o procedimento licitatório. Cabe aqui, agora se tecer comentários acerca da figura do “carona”, termo utilizado para designar órgãos que utilizam a ata de registro de preços sem participar do certame licitatório.

             4.1 conceito e normas relativas atinentes

        Em linhas anteriores, foi estabelecido que o sistema de registro de preços se alicerça basicamente em uma pesquisa prévia dos preços de bens e serviços no mercado, para que sejam posteriormente consultados pelo poder público quando quiser contratar. Tais preços ficam fixados em uma ata que terá validade por até um ano. A ata disporá sobre todos os bens e serviços pesquisados, assim como o preço referente à sua aquisição. Com a ata em mãos, o órgão licitante poderá contratar com as instituições que dispuserem do menor preço ou do serviço mais conveniente aos fins da administração.

         Ocorre que outros órgãos, observando a eficiência adotada por esse sistema, também quiseram se valer dessa medida de contratação mais vantajosa para a administração pública. De fato, quando o órgão realiza a licitação, não para contratar, mas tão somente para registrar preços de mercado, a licitação, que na maioria das vezes costuma ser um procedimento demorado e dispendioso, torna-se bem mais vantajoso e eficaz.

         Foi nesse ambiente que foi editado o Decreto nº 3.931/01, visando regulamentar a possibilidade de que outros órgãos não participantes do certame licitatório pudessem aderir à ata de registro de preços feitos por outro órgão, pratica intitulada pela doutrina como “licitação carona”.

             Tais disposições encontram-se no artigo 8º do supracitado decreto, aqui transcrito “in verbis”:

Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preços, deverão manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da Ata, para que este indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados, obedecida a ordem de classificação.

§ 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da Ata de Registro de Preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento não prejudique as obrigações anteriormente assumidas.

§ 3o As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços. (Incluído pelo Decreto nº 4.342, de 23.8.2002).

                A partir da leitura desse dispositivo legal, percebe-se que qualquer órgão ou entidade da Administração Pública que não tenha participado do certame licitatório, isto é, que não tenha se vinculado originariamente à sua instituição – nem como órgão gerenciador, nem como órgão participante – pode, querendo, fazer uso do procedimento, aderir à ata de registro de preços.

              Basta, para tanto, a teor do artigo em tela, que o órgão ou entidade, objetivando adquirir um bem ou contratar a prestação de um serviço, pretenda fazer uso da ata de registro de preços – em vigor – de outro ente, e comprove ser tal medida vantajosa, por meio de pesquisa de mercado, por exemplo, e manifeste seu interesse junto ao órgão gerenciador da ata.

                  Este indicará os preços e os fornecedores, sendo que caberá ao fornecedor optar pela aceitação ou não do pedido pretendido, observadas as condições estipuladas na ata de registro de preços. Em sendo aceito pelo fornecedor, deverá ser firmado contrato, nos moldes da minuta integrante do ato convocatório, cuja gestão caberá ao carona.

                   O carona, nas palavras de Monteiro Reis (2008, p.04):

O “carona” é, dessa forma, um órgão/entidade da Administração que não participou da licitação para registro de preços, nem como gerenciador, tampouco como participante. Em determinado momento, precisando adquirir um bem ou contratar um serviço comum, a Administração, em estando obrigada a, nos termos do ordenamento jurídico vigente, realizar licitação, poderá evitar esse procedimento aderindo a uma Ata de Registro de Preços que esteja dentro do seu prazo de validade.

                O carona é desse forma, uma forma de um órgão se valer do procedimento licitatório feito por outro. Tal prática, a despeito de seu caráter eminentemente econômico, agride categoricamente princípios constitucionais e licitatórios.

             4.1 O carona e a violação de princípios

       Contrariamente ao que já foi exposto sobre o registro de preços, que, salvo alguns posicionamentos doutrinários contrários parece não ferir princípios constitucionais expressos, a pratica do carona fere inúmeros mandamentos da Constituição Federal, e o primeiro deles é justamente o da legalidade, tendo em vista que a Lei nº 8.666/93 não previu a utilização dessa sistemática na Administração Pública.

            O Decreto Federal nº 3.931/01 (primeiro que passou a prever expressamente a possibilidade de instituição do carona), em que pese possuir natureza de decreto autônomo, ao ser instituído no âmbito federal pelo presidente da república, excedeu sua competência constitucional considerando-se que a figura do carona não encontra amparo na Lei nº 8.666/93, violando o princípio da legalidade.

              Ademais, o carona também afrontou os princípios da isonomia e seus correlatos, quando passou a permitir que órgãos que não participassem de licitação pudessem efetuar contrato diretamente, fora das hipóteses de dispensa e inexigibilidade. Sobre esse ponto, conclui Joel Meneses (2006, p.04):

A figura do carona é ilegítima, porquanto por meio dela procede-se à contratação direta, sem licitação, fora das hipóteses legais e sem qualquer justificativa, vulnerando o princípio da isonomia, que é o fundamento da exigência constitucional que faz obrigatória a licitação pública.

              Afigura-se também violado, a partir de uma interpretação da citação acima, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, próprio  da Lei nº 8.666/93, na medida em que se estaria entregando o objeto da licitação a alguém que não é o vencedor do certame e, que, em uma análise mais direta,  sequer participou dele.

                 4.2 A possibilidade de outros órgãos integrarem a ata

            Uma possível solução, tendo em vista que o sistema de registro de preços, além de respeitar o ordenamento vigente, apresenta-se como uma alternativa eficaz aos agentes administrativos que buscam, sem deixar de preservar a igualdade de condições a todos os particulares que desejarem participar dos certames licitatórios, contratações vantajosas que resguardem o interesse público, seria que os órgãos ou entidades, ao invés de deixarem para aderir a uma ata de registro de preços decorrente de licitação realizada por outro órgão ou entidade – figura do carona –, passassem a integrar o procedimento licitatório desde o início, como órgão participante, de modo a serem observados todos os princípios balizadores da atividade administrativa brasileira. A possibilidade de realização de um único registro de preços para mais de um órgão ou entidade da Administração Pública está prevista no Decreto n.º 3.931/01.

                 Nesse sentido, Dellazari Melo (2009, p. 9), assinala:

Deve-se ressaltar, no entanto, que o Sistema de Registro de Preços pode e deve continuar a ser utilizado pelos gestores públicos como ferramenta de gestão. Para tanto, basta a limitação da utilização da Ata de Registro de Preços apenas pelos órgãos que efetivamente participam desde o início da licitação coordenada pelo órgão gerenciador.

         Assim, sendo o registro de preços, ferramenta benéfica às contratações feita pela administração, nas palavras do autor, ela deve ser restrita aos licitantes que efetivamente participarem da licitação, não se permitindo sequer a figura do carona como coadjuvante nas contratações do poder público.

5. CONCLUSÃO

                 A partir da realização do presente estudo, verificou-se que a Administração Pública, deve, via de regra, realizar procedimento administrativo denominado licitação, objetivando assegurar tratamento equivalente a todos os licitantes e selecionar a proposta que se mostre mais vantajosa ao Poder Público.

               A obrigatoriedade de licitar é princípio constitucional, previsto na Constituição de 1988, que inaugurou uma nova ordem jurídica nacional. Além de observar a legislação aplicável, o procedimento licitatório deve observar as condições estabelecidas no ato convocatório, bem como os princípios constitucionais e administrativos balizadores da matéria.

               Constatou-se, também, que o sistema de registro de preços – previsto no artigo 15, inciso II, da Lei Federal n.º 8.666/93 – é um importante instrumento de gestão colocado à disposição da Administração Pública. Com a edição da Lei Federal n.º 10.520/02, quanto às regras do sistema de registro de preços, evoluiu-se. Isso porque tal Lei, ao instituir a modalidade de licitação denominada pregão para a aquisição de bens e contratação de serviços comuns, previu que, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços, poderão adotar a modalidade criada – artigo 11.

              Como, na Lei Federal n.º 8.666/93, há previsão de que o sistema de que se cuida, deverá ser regulamentado por decreto – artigo 15, § 3º –, expediu-se, no âmbito federal, o Decreto n.º 3.931/01, atualmente em vigor, com as alterações dadas pelo Decreto n.º 4.342/02, que acabou inovando o ordenamento jurídico.

             Destaque-se, entre tais inovações, a criação da figura do carona – artigo 8º. Tal prática consiste na possibilidade de que qualquer órgão ou entidade da Administração Pública, que não tenha participado do certame licitatório, tem de, forte no artigo citado, querendo, fazer uso da licitação realizada por outro, mediante à adesão à ata de registro de preços.

            Viola o princípio da legalidade, vez que a figura do carona não encontra amparo legal. Afronta o princípio da isonomia, pois pressupõe contrato sem licitação. Com isso, viola também o princípio da obrigatoriedade de licitar, eis que compete somente à lei a criação de hipóteses de contratação direta. Fere, ainda, o princípio da isonomia, em razão das alterações que provoca na licitação que originou a ata de registro de preços a ser aderida, afrontando, dessa forma, inclusive, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, vez que a prática do carona permite contratação não prevista no ato convocatório,

             A figura do carona é, pois, ilegal. Mas, mesmo se ultrapassada a violação formal ao princípio da legalidade, caso editada lei criando tal figura, nos mesmos moldes estabelecidos pelo Decreto n.º 3.931/01, continuaria a prática do carona sendo contrária ao ordenamento jurídico vigente, visto que viola os demais princípios norteadores do procedimento licitatório, pelos motivos analisados, de modo que seria tal lei inconstitucional. Considerando que o sistema de registro de preços respeita o ordenamento jurídico vigente, uma possível alternativa seria que o órgão ou entidade, ao invés de vir a aderir a uma ata de registro de preços de outro órgão ou entidade, integrasse o procedimento licitatório desde o seu início, como órgão participante.

              Defende-se, portanto, a utilização das atas de registro de preços apenas pelos órgãos participantes e pelo órgão gerenciador, vedando-se a prática do carona, porque ilegal e contrária aos princípios norteadores da atividade administrativa brasileira, de modo a não propiciar o alcance das finalidades buscadas com a realização de licitação.

 6. REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 12 de maio. 2017

_______Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993. Disponível em: . Acesso em: 12  maio. 2017.

_______Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002. Disponível em: . Acesso em: 13  maio. 2017.

­­­­_______Decreto nº 3.931 de 19 de setembro de 2001. Disponível em: . Acesso em: 13  maio. 2017.

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