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RESPONSABILIDADE E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO


Autoria:

Lais De Oliveira Araujo


Acadêmica do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco - UNDB.

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Resumo:

Uma breve análise a respeito da responsabilidade e controle da administração pública, segundo o ponto de vista da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Texto enviado ao JurisWay em 18/03/2011.

Última edição/atualização em 27/03/2011.



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[i]RESPONSABILIDADE E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
 
1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO
 
A responsabilidade do Estado se traduz numa obrigação, atribuída ao Poder Público, de compor os danos patrimoniais causados a terceiros por seus agentes públicos tanto no exercício das suas atribuições quanto agindo nessa qualidade.
Sendo que o Estado pode ser responsabilizado pelos danos causados por ação ou omissão dos agentes públicos, quando esses atuarem no exercício de suas atribuições.
Em outras palavras, a responsabilidade do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
O tema da responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no tempo e no espaço. Compreendendo o tema três teorias: Irresponsabilidade do Estado; Responsabilidade subjetiva ou com culpa (Teoria Civilista) e Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista).
A teoria da Irresponsabilidade do Estado, repousava no fundamento da soberania, possuindo o Estado autoridade incontestável. Nessa fase, o Estado não respondia por qualquer prejuízo causado a terceiros. O Estado jamais poderia ser acionado para compor os danos sofridos por terceiros. Prevalecia a máxima The King can do no wrong (O rei nunca erra).
Com a teoria da Responsabilidade subjetiva ou com culpa (Teoria Civilista) o Estado passa a responder mediante a comprovação de culpa que poderia recair sobre o agente ou sobre o serviço. A culpa recaía sobre o agente quando era possível sua identificação; caso contrário incidia sobre o serviço. Nessa hipótese ocorria a chamada culpa anônima. A culpa pela prestação do serviço era identificada pela expressão faute du service, traduzida como culpa ou falta do serviço. Verificava-se, quando o serviço: não funcionava; funcionava mal; funcionava atrasado.
Pela teoria da Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista) o Estado responde pelos danos causados com base no conceito de nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado.
A responsabilidade objetiva possui duas variantes: A baseada no risco integral: o Estado é obrigado a indenizar qualquer prejuízo sofrido por terceiros, ainda que não tenha dado causa a ele. Pela teoria do risco integral, o Estado não pode invocar em sua defesa as chamadas excludentes de responsabilidade. E a com base no risco administrativo: o Estado só responde pelos prejuízos, causados a terceiros, que tenha provocado. É permitido ao Estado invocar em sua defesa as excludentes de responsabilidade.
São os requisitos para a ação de regresso são: condenação com trânsito em julgado; caracterização de culpa ou dolo. A Lei n. 4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trânsito em julgado da sentença condenatória.
No Brasil, a responsabilidade é objetiva, baseada no conceito de nexo causal, na modalidade de risco administrativo. Uma vez acionado, o Estado pode invocar em seu favor as excludentes ou atenuantes de responsabilidade. Porém, a doutrina diverge quanto ao tipo de responsabilidade existente no Brasil.
São excludentes de responsabilidade: caso fortuito, força maior, culpa da vítima e culpa de terceiros. O nexo de causalidade fica descaracterizado caso apareça uma dessas três circunstâncias, podendo o Estado afastar ou mitigar sua responsabilidade.
Há divergências quanto a denunciação da lide, alguns autores entendem não poder denunciar à lide o agente responsável pelo prejuízo, pois o fundamento jurídico da responsabilidade do Estado e do agente é diferente: para aquele demonstra-se apenas o nexo causal; para esse é preciso provar o dolo ou culpa.
Contudo, o art. 70, inc. III, do Código de Processo Civil, dispõe que a denunciação é obrigatória àquele que estiver obrigado, por força de lei ou de contrato, a indenizar em sede de ação regressiva.
Para os demais autores, que defendem a responsabilidade subjetiva do Estado, a denunciação da lide seria possível considerando-se o fundamento jurídico da responsabilidade do Estado e do agente ser o mesmo (a demonstração da culpa).
Há quem entenda que não existe possibilidade de ingressar com ação diretamente contra o agente, porque o art. 37, § 6.º da Constituição Federal dispõe que a responsabilidade é do Estado, que tem direito regressivo contra o causador do dano.
Outros autores entendem que a possibilidade existe, tendo em vista que quem sofreu o prejuízo poderá optar por quem irá acionar. Entretanto, se a vítima ingressar com ação direta contra o agente público não poderá, mais tarde, acionar o Estado.
A responsabilidade do Estado por erro judicial está prevista no art 5.º, LXXV, da Constituição Federal.O erro judicial configura-se quando a sentença é dada além dos limites fixados no ordenamento jurídico. Quando a sentença é reformada em segunda instância, não há erro judicial. A decisão deve possuir motivação, que serve para verificar se a sentença ultrapassa seus limites.
O art. 133 do Código de Processo Civil estabelece a possibilidade de responsabilizar o juiz, por perdas e danos, em duas hipóteses: quando, no exercício das suas funções, agir com dolo ou fraude; quando se recusar, omitir, ou retardar a tomada de alguma providência, sem justo motivo.
O Estado responde por leis inconstitucionais que causarem prejuízos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo Poder Judiciário, ou seja, depende de prévia declaração do vício pelo STF. Os prejuízos não se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos emergentes.
O Estado responde por prejuízos, causados a terceiros, decorrentes de atividades nucleares. De acordo com o art. 21, XXIII, “c”, da Constituição Federal, o Estado responde independentemente de culpa; basta que haja o nexo de causalidade. E de acordo com o art. 49, XIV, da Constituição Federal, é de competência exclusiva do Congresso Nacional aprovar atos do Poder Executivo relativos à instalação de usinas nucleares.
 
2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 
O controle da Administração Pública é o poder de fiscalização e correção que sobre ele exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
Vários são os critérios para classificar as modalidades de controle. Quanto ao órgão executor que o exerce, o controle pode ser administrativo (feito no próprio âmbito administrativo, pode ser tutelar ou hierárquico.), legislativo (feito pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas.) ou judicial (feito pelo Poder Judiciário, o qual deve ser necessariamente invocado).
Quanto ao momento em que se efetua, pode ser prévio (aquele que ocorre antes de a atividade ser desenvolvida), concomitante (aquele que ocorre no momento em que a atividade se desenvolve) ou posterior (ocorre depois de praticado o ato).
O controle ainda pode ser interno ou externo. Sendo que, controle interno é aquele que cada um dos poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes (art. 70 e 74 da CF). Podendo ser hierárquico ou tutelar. O controle hierárquico é feito dentro de uma estrutura administrativa hierarquizada, portanto, pressupõe, via de regra, desconcentração administrativa. O controle tutelar (supervisão ministerial) é feito também em âmbito administrativo, todavia, por outra pessoa jurídica distinta daquela donde precede o ato.
E controle externo é aquele exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas (art. 71 CF), bem como pelo Poder Judiciário, quando provocado. O Tribunal de Contas é órgão especializado que fiscaliza a realização do orçamento e aplicação do dinheiro público pelas autoridades e tem função geral de auxiliar o Congresso Nacional no controle externo que lhe cabe exercer sobre a atividade financeira e orçamentária da União.
E o controle também pode ser, quanto ao seu objeto, de legalidade, que pode ser exercido pelos três Poderes; e de mérito, que cabe à própria Administração e, com limitações, ao Poder Legislativo.
O controle Administrativo é denominado supervisão ministerial. É um controle interno e decorre do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. Nesse sentido, a administração tem o dever de anular seus próprios atos, quando eivados de nulidade, podendo revogá-los ou alterá-los, por conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (Súmulas 346 e 473 do STF).
O controle Administrativo é exercitado de ofício ou por provação. Na primeira hipótese, é uma prerrogativa da Administração de reparar seus próprios enganos ou erros, pode decorrer de: fiscalização hierárquica, supervisão superior, controle financeiro, pareceres vinculantes e ouvidoria.
Na segunda hipótese, um terceiro se dirige à Administração para a correção de um ato. Pode ser feito por diversas formas de impugnação: direito de petição, pedido de reconsideração, reclamação administrativa e recurso administrativo.
O controle Legislativo também conhecido como controle parlamentar, é aquele exercido pelo o Poder Legislativo (todas as esferas), tendo em mira as atividades dos Poderes Executivo e Judiciário.
Materializam-se pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, pelos pedidos de informações, convocações de autoridades para esclarecimentos e fiscalização financeira, contábil, operacional e orçamentária.
Basicamente, são dois tipos de controle: o político e o financeiro. O Político abrange aspectos, ora de mérito, ora de legalidade, vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público.
Quanto ao financeiro, a Constituição Federal, nos arts. 70 a 75, disciplina a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, determinando, que nessas normas se aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Constas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.   
No que diz respeito ao controle Judicial, este junto com o principio da legalidade, constitui um dos fundamentos que repousa o Estado de Direito. Posto que, de nada adiantaria sujeitar a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.
O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, sob o aspecto da legalidade e da moralidade.

[i] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo, Atlas: 2009.
 
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