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A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA NO BRASIL


Autoria:

Emilio Santos Machado


Empresário, Direito (UNILAGO-SP e CUSC-ES)

Telefone: 28 35114568


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Resumo:

A contribuição de melhoria é um tributo que não se confunde com o imposto, nem com a taxa e que está previsto no art. 145, III, da CRFB/88, que recepcionou de forma expressa (art. 34, §5º, ADCT) o Decreto 195/67 e a Lei 5.172/66 (CTN).

Texto enviado ao JurisWay em 21/05/2012.

Última edição/atualização em 24/05/2012.



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Emilio Santos Machado – emiliosmp@gmail.com

Graduando no Curso de Direito do Centro Universitário São Camilo/ES

Orientador Prof. MSC. José Eduardo S. Ramos – joseramos@saocamilo-es.br

Advogado, sócio do escritório Ramos – Araújo Advogados. Coordenador e Professor do Curso de Direito do Centro Universitário São Camilo/ES. Mestre em Direito (FDC), Pós-Graduado em Direito Tributário (IBET). Membro da Comissão de Estudos Tributários da OAB/ES. Ex-Procurador Municipal. Ex-Secretário-Geral e Coordenador da ESA (Subseção OAB/ES de Cachoeiro de Itapemirim). Autor do livro Tributação Ambiental: o IPTU e o Meio Ambiente Urbano, co-autor do livro Temas de Direito Ambiental e autor de artigos.

 

Artigo desenvolvido para o Curso de Graduação em Direito do Centro Universitário São Camilo/ES.

Cachoeiro de Itapemirim/ES - 2012

 

Resumo

            A contribuição de melhoria é um tributo instituído pelo Decreto-Lei 195 e pelo CTN, que na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 está disposta no seu art. 145, III. É aplicada em vários países, destacando-se três sistemas básicos de cobranças: Sistema de custo, sistema de valorização e sistema misto, todavia, é um tributo de aspecto quantitativo simplificado, já que não possui base de cálculo e não deve ser confundido com a taxa e com o IPTU com alíquota diferenciada pela localização do imóvel.

           

PALAVRAS-CHAVES : Tributo - Contribuição de melhoria - Sistemas de Cobrança. Base de cálculo.


Introdução

      Ao implementar esse estudo, pretende-se dar mais popularidade ao instituto da contribuição de melhoria, que apesar de ter ampla aplicação no direito tributário, ainda causa confusões sobre o seu entendimento entre a população, em especial aos contribuintes. Tal fato não é de se estranhar, uma vez que até os estudiosos da questão tributária têm opiniões díspares. Tais divergências doutrinárias, principalmente quanto à existência ou não da base de cálculo, não serão nosso objeto de estudo, pois o objetivo é apresentar ao leitor o instituto de forma simplificada, contribuindo para o seu entendimento.

      Apesar de não ter definido conceitualmente o que é a contribuição de melhoria, o Código Tributário Nacional em seu artigo 81 apresenta os elementos necessários a essa definição. Tal instituto tem caracterização especial, sendo espécie do gênero tributo como o são o imposto e a taxa, porém diferindo dos mesmos.  Os impostos não se confundem com as taxas, nem com a contribuição de melhoria, porque o seu fato gerador não está atrelado a nenhuma atividade estatal específica, enquanto os fatos geradores da taxa e da contribuição de melhoria originam-se de alguma atividade estatal em relação ao contribuinte. A Constituição Federal de 1988, apesar de dispor de forma simples e direta no artigo 145, III sobre a contribuição de melhoria recepcionou a legislação anterior de forma expressa quanto à matéria tributária, conforme disposto no artigo 34, §5º do ADCT, ou seja, as disposições do Código Tributário Nacional (CTN) e do Decreto-Lei Nº 195/67 continuam vigorando.

      Certamente o leitor ao acessar esse estudo terá um breve histórico sobre a contribuição de melhoria, bem como o seu fato gerador, como é cobrado e quem deve pagá-lo, quais são os sistemas e requisitos para tal cobrança, como é efetuado o seu cálculo e lançamento e também sua distinção da taxa, dúvidas quanto à semelhança com o IPTU diferenciado em relação à localização do imóvel, podendo daí extrair suas conclusões.

2 Breve histórico e conceito

      A contribuição de melhoria tem sua origem no ano de 1250 em Londres, em virtude da construção de diques para o rio Tamisa, visando proteger a cidade de inundações. Tal obra por ter consumido grande soma dos recursos públicos ensejou a cobrança aos proprietários dos imóveis situados às margens do rio, que se valorizaram com a obra paga pela sociedade. Também nos Estados Unidos, conforme Geraldo Ataliba, a contribuição de melhoria chamada de “special assessment” financia viadutos, pontes, trens metropolitanos, hidrovias e demais obras de grande vulto (ATALIBA,1992).

      No Brasil, foi a Constituição de 1934 que inseriu tal instituto com seu nome atual. Foi adotado um sistema misto onde a contribuição de melhoria é cobrada do contribuinte pela valorização imobiliária conseqüente de obra pública, tendo como limite total o custo da obra e segundo Edgar Neves da Silva o Brasil possui sistema de cobrança idêntico aos da Colômbia e Peru (SILVA,1995).

      Segundo o mestre Hugo de Brito Machado, podemos conceituar a contribuição de melhoria como:

      A espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao Tesouro Público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização de imóveis. (MACHADO, 2004, pp.414,415)

3 Fato gerador

      O fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização do imóvel que

decorre de obra pública, prevalecendo no Brasil o critério do beneficio, ou seja, não basta a realização da obra pública para gerar a obrigação, faz-se necessário que ocorra aumento do valor do imóvel. O Decreto-Lei Nº 195/67 é quem especifica melhor o assunto, especialmente em seu artigo 2º, que dispõe:

"Será devida a contribuição de melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I — abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II — construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III — construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido, inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV — serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V — proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento e drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d'águas e irrigação;

VI — construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII — construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII — aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico."  (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0195.htm).

 

O rol é taxativo, ou seja, obra que não faça parte dele não ensejará a cobrança da contribuição de melhoria.

      A Constituição Federal de 1988, apesar de dispor de forma simples e genérica no artigo 145, III sobre a contribuição de melhoria recepcionou a legislação anterior de forma expressa quanto à matéria tributária, conforme disposto no artigo 34, §5º do ADCT, ou seja, as disposições do Código Tributário Nacional (CTN) e do Decreto-Lei Nº 195/67 continuam vigorando, o que afasta claramente a possibilidade de intituir-se contribuição de melhoria sem a ocorrência da valorização imobiliária.

4. Quem deve pagar?

      Partindo-se da premissa que o fato gerador é a valorização do imóvel em conseqüência da realização de obra pública, não há dificuldade alguma em chegar-se ao sujeito passivo da relação tributária, ou seja, o contribuinte. Evidentemente quem tem o proveito da valorização é o proprietário do imóvel valorizado, portanto será o responsável pelo pagamento da contribuição de melhoria. Em caso de transferência de propriedade do imóvel, a responsabilidade será do novo proprietário, conforme disposto no artigo 8º do Decreto-Lei Nº 195/67.

5 Sistemas e requisitos para cobrança

      São três os sistemas de cobrança da contribuição de melhoria: O de valorização ou mais valia, em que o tributo é cobrado sobre a valorização decorrente da obra; o de custo, em que o tributo é cobrado sobre o custo total da obra, rateado entre os contribuintes beneficiários e o  misto ou heterogêneo, que é equivalente ao sistema de valorização, diferindo apenas que neste sistema há um limite total a que o Estado está sujeito, não podendo as contribuições individuais somadas ultrapassar o custo da obra. O Brasil adotou esse último sistema misto.

      Os requisitos para a cobrança da contribuição de melhoria estão elencados no artigo 82 do Código Tributário Nacional (CTN):

I — publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II — fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias para impugnação, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III — regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm)

 

6 Cálculo e lançamento

      A contribuição de melhoria relativa a cada imóvel é determinada tomando a parcela do custo da obra, cujo custeio deva ser feito pelos contribuintes, e fazendo-se o rateio desta pelos imóveis situados na zona beneficiada, em função dos respectivos fatores individuais de valorização, conforme determina o §1º do artigo 82 do Código Tributário Nacional (CTN). Tal contribuição não poderá ser superior ao acréscimo de valor do imóvel respectivo, nem o total das contribuições arrecadadas poderá ser superior ao custo da obra, conforme disposto no artigo 81 do mesmo diploma legal. Há de se considerar que não é tarefa fácil determinar com precisão a valorização de cada imóvel, ensejando a possibilidade de admitir-se que o Poder Público possa arbitrá-la, observando, contudo o disposto no artigo 148 do Código Tributário Nacional (CTN).

      A Emenda Constitucional n. 23, de 1983, alterou a redação do art. 18, inciso II, da Constituição Federal de 1967, excluindo o limite individual. Segundo a nova redação do referido dispositivo constitucional, a União, os Estados e os Municípios passaram a ter competência para instituir "contribuição de melhoria, arrecadada dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada".

      Na realidade o que se verifica é que a contribuição de melhoria não possui base de cálculo e nem alíquota sendo um tributo diferenciado, com aspecto quantitativo de forma simplificada, mas segundo Roque Antonio Carraza e Sacha Calmon a base de cálculo da contribuição de melhoria é o quantum de valorização imobiliária, (CARRAZA,1998) e (COÊLHO,1999).

      O lançamento da contribuição de melhoria é feito de ofício, após serem observados os requisitos apontados no artigo 82 do Código Tributário Nacional (CTN), “caput”, incisos e parágrafos.

7 Distinção entre contribuição de melhoria e taxa

      Apesar de haver posições que sustentem que o Poder Público pode optar entre a cobrança de uma contribuição de melhoria ou uma taxa é importante esclarecer que taxa não se confunde com contribuição de melhoria, uma vez que a primeira tem o seu fato gerador relacionado com o exercício regular do poder de polícia ou com uma prestação de serviços e a segunda tem seu fato gerador ligado a uma obra pública que tenha como conseqüência uma valorização imobiliária.

8 A contribuição de melhoria e o IPTU com alíquota diferenciada de acordo com a localização do imóvel

      É possível que alguém se pergunte: Ao pagar a contribuição de melhoria pela valorização de um imóvel, devido a uma obra pública e ao mesmo tempo ter o valor do IPTU alterado em seu valor ou alíquota, devido à localização do imóvel não seria pagar duas vezes, independente de serem institutos tributários diferentes?

      Ora, primeiramente é importante frisar que a contribuição de melhoria não se confunde com o imposto, que é espécie tributária não vinculada, como é o caso do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano). A contribuição de melhoria será devida pelo sistema misto adotado pelo Brasil, se e somente si a obra pública tiver como conseqüência a valorização do imóvel e isto se dará somente quando o fato ocorrer, não será uma cobrança eterna enquanto existir o imóvel, como é o caso do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano), o qual tem alguns critérios para sua cobrança.

      Acerca do tema, vale lembrar estudo realizado pelo ilustre Mestre em Direito Tributário, advogado tributarista e professor José Eduardo Silvério Ramos, que em sua obra “Tributação Ambiental: O IPTU e o meio ambiente urbano” demonstra de forma clara, dentre outros temas a previsão constitucional das modalidades de IPTU, especialmente com alíquotas diferentes de acordo com ao localização e o uso do imóvel, que foi inserida pelo Poder Constituinte Derivado de Reforma através da EC nº29/2000, dando aos municípios o poder de adotar alíquotas diferenciadas em  razão da localização e uso do imóvel, conforme artigo 156,§1º, inciso II da Constituição Federal de 1988 (RAMOS, 2011, pp. 98 - 102). Em relação ao IPTU progressivo no tempo de acordo com a localização e uso do imóvel também é descrito pelo douto escritor, em sua participação na obra “Temas de Direito Ambiental” com o estudo “Meio Ambiente Urbano: O IPTU progressivo no tempo como instrumento da política urbana (função social da propriedade e aproveitamento do solo urbano)” (FONTENELLE, 2006. pp.129 – 187).

9 Conclusão

      A contribuição de melhoria tem ampla aplicação e foi inserida no Brasil com este nome atual pela Constituição de 1934. A Constituição Federal de 1988, apesar de dispor de forma simples e genérica no artigo 145, III sobre a contribuição de melhoria recepcionou a legislação anterior de forma expressa quanto à matéria tributária, conforme disposto no artigo 34, §5º do ADCT, ou seja, as disposições do Código Tributário Nacional (CTN) e do Decreto-Lei Nº 195/67 continuam vigorando, o que afasta claramente a possibilidade de intituir-se contribuição de melhoria sem a ocorrência da valorização imobiliária.

     O Brasil adota atualmente o sistema misto onde a contribuição de melhoria é cobrada do contribuinte pela valorização imobiliária conseqüente de obra pública, porém com limites estabelecidos, ou seja, o valor individual não pode ultrapassar a real valorização do imóvel beneficiado e a soma das contribuições individuais não poderá ultrapassar o valor total da obra.

            Finalmente concluímos que a contribuição de melhoria é uma faculdade do Poder Público, pois poderá ser cobrada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, enfim, pelo ente federativo que realizar a obra, não se confundindo com o IPTU progressivo pela localização do imóvel, nem com a taxa, pois é um instituto tributário que visa tão somente repor aos cofres públicos o que foi gasto com obra pública, que consequentemente tenha valorizado patrimônio particular, ou seja,  é um tributo justo que atinge apenas aqueles que tiveram benefício imobiliário com a obra pública, não onerando o restante da sociedade.

 

REFERÊNCIAS:

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 1992;

 

BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 10 ed. Rio de Janeiro: 1981;

 

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1998;

 

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999;

 

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 24 ed. revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2004;

 

MARTINS, Ives Gandra da Silva (coordenador). Curso de direito tributário. 4 ed. V. 2. Belém: CEJUP, 1995;

 

RAMOS, José Eduardo Silvério. Tributação ambiental: o IPTU e o meio ambiente urbano. Belo Horizonte: Fórum, 2011. pp. 98 – 102;

 

FONTENELLE, Mírian (coordenadora). Temas de direito ambiental. Campos dos Goytacazes: Ed. Faculdade de Direito de Campos: 2006. pp. 129 – 187.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

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