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Novas Disposições Tributárias Declaradas Inconstitucionais


Autoria:

Danilo Santana


Advogado, OAB 32.184 MG, graduado em Direito pela PUC-MG, membro efetivo do Instituto dos Advogados. Especialização em Marketing Internacional e Pós-Graduação em Direito Público. Professor de Direito Empresarial e autor literário.

Texto enviado ao JurisWay em 23/06/2008.



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Disposições Tributárias Declaradas Inconstitucionais.
 
 
                                                                                  Danilo Santana
 
 
Depois de 17 anos de vigência, e bilhões de reais arrecadados indevidamente pela máquina pública, finalmente, foram declarados inconstitucionais os artigos 45 e 46 da Lei 8212/91, juntamente com o parágrafo único do artigo 5º. do Decreto-Lei 1569/77.
 
Os artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91 estabeleciam que os débitos originários das contribuições da seguridade social somente estariam sujeitos à decadência e prescrição depois de 10 (dez) anos, em desconformidade com o Código Tributário Nacional que fixava o prazo de 05 (cinco) anos, de forma geral, relativamente aos créditos tributários.
 
O parágrafo único do Decreto-Lei 1569/77, a seu turno, estabelecia que as medidas administrativas de arquivamento das execuções fiscais e créditos tributários de pequeno valor suspenderiam o curso do prazo prescricional.
 
Em síntese, as normas declaradas inconstitucionais davam à Fazenda Pública o direito de cobrar do contribuinte eventuais créditos de contribuições da seguridade social, embora não houvesse estendido este prazo também para o credor dos benefícios sociais.
 
A decisão já era esperada pelos especialistas em direito tributário, não porque os artigos da Lei estabeleciam um privilégio para a Fazenda Pública sem prever igual tratamento para os credores dos benefícios sociais, mas, sim por uma questão de falha na condução legislativa. A prescrição não poderia ter sido inserida no mundo jurídico por uma norma ordinária considerando que a Constituição Federal já previa que somente a Lei Complementar poderia dispor sobre as normas gerais no âmbito tributário.
 
É certo que a aprovação de uma Lei Complementar exige quorum especial e, notoriamente, tem maior dificuldade de tramitação nas casas do parlamento nacional. Esta face política tem uma importância muito especial porque permite uma discussão mais aprofundada sobre os reflexos que as normas produzirão.
 
Mas, o que realmente vinha trazendo grande indignação para o contribuinte era o outro aspecto, aquele no qual se vislumbrava que a norma tinha o objetivo de produzir efeito unilateral, somente em favor da Fazenda Pública, sem permitir um tratamento isonômico para o outro lado, no caso permitir que os beneficiários dos recursos sociais também tivessem o prazo de dez anos para reclamar seus eventuais direitos.
 
Portanto, considerados apenas estes dados, a decisão do Supremo Tribunal Federal apenas teria restabelecido o necessário respeito às disposições constitucionais e anulado mais um dos tantos atos de força do Executivo que, como sempre, se utiliza da fraqueza do Legislativo para tentar legitimar sua avidez de assaltar o bolso do contribuinte.
 
Mas, pela primeira vez foi diferente. Lamentavelmente diferente.
 
O Supremo Tribunal Federal, demonstrando que também mantém olhos atentos para os reflexos políticos, ou “interesses do Estado”, ainda que tais interesses gerais possam violar potencial direito do contribuinte individual, houve por bem de decidir que a declaração de inconstitucionalidade só produziria efeito com relação aos contribuintes que já estivessem demandando na justiça. Isso mesmo. O Supremo Tribunal Federal vedou, expressamente,  a possibilidade de que essa decisão possa produzir reflexo para aqueles contribuintes que somente agora quisessem buscar a devolução das contribuições indevidamente cobradas pela Fazenda Pública.
 
Em resumo a decisão produz os seguintes efeitos:
Os contribuintes que estão sendo acionados pela Fazenda Pública com execuções fiscais de contribuições daquele período declarado inconstitucional não terão que pagar nada; os processos serão extintos. 
Os contribuintes que eventualmente tenham ingressado em juízo para buscar o ressarcimento de valores indevidamente cobrados, receberão de volta tudo que pagaram, com juros e correção monetária.
Os contribuintes que nunca pagaram as tais contribuições, e que ainda não foram cobrados, também mais  terão que pagar nenhum centavo. Contudo, aquele contribuinte que recolheu o valor que lhe foi cobrado indevidamente, e que, preferiu não ajuizar nenhuma ação para reaver os valores cobrados excessivamente, esperando a decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, agora já nada mais poderá fazer.
 
É que, embora a Suprema Corte tenha reconhecido a eficácia retroativa da decisão, houve por bem de modular os efeitos do julgamento e estabelecer que os contribuintes conformados, aqueles que ainda não reclamaram os seus direitos judicialmente, já não mais poderão fazê-lo. Ou seja, a Fazenda Pública deixará de devolver aos contribuintes pacatos, ou contribuintes que não souberam exercer os seus direitos oportunamente, algo em torno de setenta bilhões de reais.
 
O problema é que contribuinte não poderá censurar a decisão do Supremo Tribunal Federal, mesmo porque também tem a sua parcela de culpa, por ter sido inerte, preguiçoso na defesa de seus direitos e interesses. Mas, claro, poderá ainda valer-se do “recurso postal”, sem gastos com advogados ou custas judiciais.
 
Para os estudantes e leigos, importa observar que o “recurso postal”  consiste no legítimo direito do vencido, depois de esgotados todas as instâncias e possibilidades jurídicas, como derradeiro alento, abraçar um poste e chorar. Inclusive copiosamente e com soluços, se preferir.   
 
 
Confira o Informativo do STF:
 
Prescrição e Decadência Tributárias:

O Tribunal negou provimento a recursos extraordinários interpostos pela Fazenda Nacional contra acórdãos do Tribunal Regional Federal da 4ª Região para confirmar a proclamada inconstitucionalidade dos artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91, por violação do art. 146, III, b, da CF/88, e do parágrafo único do art. 5º do Decreto-lei 1.569/77, em face do § 1º do art. 18 da CF/67, com a redação dada pela EC 1/69 (Lei 8.212/91: “Art. 45. O direito da Seguridade Social apurar e constituir seus créditos extingue-se após 10 (dez) anos contados:... Art. 46. O direito de cobrar os créditos da Seguridade Social, constituídos na forma do artigo anterior, prescreve em 10 (dez) anos.”; DL 1.569/77: “Art. 5º Sem prejuízo da incidência da atualização monetária e dos juros de mora, bem como da exigência da prova de quitação para com a Fazenda Nacional, o Ministro da Fazenda poderá determinar a não inscrição como Dívida Ativa da União ou a sustação da cobrança judicial dos débitos de comprovada inexeqüibilidade e de reduzido valor. Parágrafo único - A aplicação do disposto neste artigo suspende a prescrição dos créditos a que se refere.”). Atribuiu-se, à decisão, eficácia ex nunc apenas em relação aos recolhimentos efetuados antes de 11.6.2008 e não impugnados até a mesma data, seja pela via judicial, seja pela administrativa. Vencido, no ponto, o Min. Marco Aurélio, que votava contra a modulação, ressaltando a existência de jurisprudência da Corte, desde 1992, no sentido da necessidade de lei complementar para dispor sobre a matéria em exame.
 
Ao salientar, inicialmente, que o Código Tributário Nacional - CTN (Lei 5.172/66), promulgado como lei ordinária, foi recebido, como lei complementar, tanto pela CF/67 quanto pela CF/88, as quais exigiram o uso de lei complementar para as normas gerais de Direito Tributário, afastou-se a alegação de que somente caberia à lei complementar a função de traçar diretrizes gerais quanto à prescrição e à decadência tributárias e que a fixação dos prazos prescricionais e decadenciais dependeriam de lei da própria entidade tributante, já que seriam assuntos de peculiar interesse das pessoas políticas. Asseverou-se, no ponto, que a Constituição não definiu normas gerais de Direito Tributário, mas adotou expressão utilizada no próprio CTN, sendo razoável presumir que o constituinte acolheu a disciplina do CTN, inclusive referindo-se expressamente à prescrição e decadência. Assim, a restrição do alcance da norma constitucional expressa defendida pela Fazenda Nacional fragilizaria a própria força normativa e concretizadora da Constituição, que, de forma clara, pretendeu a disciplina homogênea e estável da prescrição, da decadência, da obrigação e do crédito tributário.
 
Ressaltou-se, ainda, que, não obstante a doutrina não tivesse se desenvolvido muito no sentido da busca da adequada definição para “normas gerais”, seria possível extrair, na interpretação dos diversos dispositivos constitucionais que estabeleceram reserva de matéria à disciplina de lei complementar, que a esta espécie legislativa foi dada a incumbência de fixar normas com âmbito de eficácia nacional e não apenas federal. Aduziu-se que não se justificaria, ao menos mediante legislação ordinária, a criação de hipóteses de suspensão ou interrupção, nem o incremento ou redução de prazos, sob pena de se admitirem diferenciações em cada um dos Estados e Municípios e para cada espécie tributária, mesmo dentro de uma mesma esfera política, com evidente prejuízo à vedação constitucional de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente e à segurança jurídica.
 
Citou-se, em seguida, a jurisprudência dominante da Corte no sentido da exigência de lei complementar para a disciplina dos institutos da prescrição e da decadência tributárias, inclusive quanto à definição de prazos e hipótese de suspensão da correspondente fluência e afirmou-se não haver mais dúvida de que as contribuições, mesmo as destinadas à Seguridade Social, possuem natureza tributária e se submetem ao regime jurídico-tributário. De igual modo, rejeitou-se o argumento de que as contribuições de Seguridade Social, por se sujeitarem ao disposto no art. 195 da CF, estariam excluídas da obrigatoriedade prevista no art. 146, III, b, da CF (“Art. 146. Cabe à lei complementar:... III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:... b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;”), haja vista que a norma matriz das diversas espécies de contribuição seria o art. 149 da CF, que estabelece que as contribuições de Seguridade Social estão sujeitas, também, e não exclusivamente, às regras definidas no art. 195 da CF. Portanto, não haveria incompatibilidade entre esses dispositivos, que seriam complementares e não excludentes.

Considerou-se, ademais, que, se o texto do § 1º do art. 18 da CF/67 ensejava questionamento acerca da função da lei complementar sobre normas gerais, a CF/88 teria eliminado qualquer possibilidade de se acolher a teoria dicotômica, ao elencar, em incisos diferentes, normas gerais, conflitos de competência e limitações ao poder de tributar, e ao esclarecer que, dentre as normas gerais, a lei complementar teria de tratar especialmente de obrigação, crédito tributário, prescrição e decadência. Assim, se a Constituição Federal reservou à lei complementar a regulação da prescrição e da decadência tributárias, julgando-as de forma expressa normas gerais de Direito Tributário, não haveria espaço para que a lei ordinária atuasse e disciplinasse a mesma matéria. Em razão disso, refutou-se a assertiva de que o CTN teria previsto a possibilidade de lei ordinária fixar prazo superior a 5 anos para a homologação, pelo fisco, do lançamento feito pelo contribuinte (CTN, art. 150, § 4º), pois, em razão de ser anterior à exigência de lei complementar para dispor sobre normas gerias de Direito Tributário, evidentemente não poderia estabelecer que uma lei complementar fosse necessária para definir prazo diverso à ação fiscal na constituição do crédito. Por isso, a interpretação que daí se seguiria é a de que a “lei” a que tal dispositivo legal se refere seria uma lei complementar.
 
Da mesma forma, repeliu-se a alegação de que a norma que estabelece as situações de interrupção ou suspensão da prescrição na pendência do processo seria de natureza processual e que, por isso, não poderia ter sido reconhecida a prescrição, já que a matéria não estaria sob a reserva da lei complementar. No ponto, foi dito que normas que dispõem sobre prescrição ou decadência sempre são de direito substantivo, as quais — quando fixam prazos decadenciais e prescricionais, seus critérios de fluência —, alcançam o próprio direito material debatido, seja para definir situações de extinção ou casos de inexigibilidade, sendo certo que, em Direito Tributário, ambos os institutos implicam a extinção de direitos para a Fazenda Pública.
 Ao frisar que a suspensão do curso do prazo prescricional, ainda que expressamente contemplada em lei complementar, não poderia conduzir à imprescritibilidade do crédito fiscal, reputou-se improcedente o argumento da recorrente de que, por estar impedida de perseguir seu crédito, que se enquadra dentre os de pequeno valor, a prescrição não poderia correr durante o período de arquivamento. Esclareceu-se que o princípio da economicidade não abrigaria esse efeito, pois, se não oportuna nem conveniente a busca do crédito pela Fazenda Pública em juízo, pela sua mínima significância ante o custo da cobrança, disso não decorreria a suspensão da fluência do prazo prescricional, sob pena de se criar regra absolutamente contraditória frente aos créditos de maior valor. Essa situação sequer seria de suspensão da exigibilidade do crédito, porque não impediria que a Fazenda Nacional utilizasse outras formas, menos onerosas, para obtenção do respectivo pagamento. Assim, nada haveria de inconstitucional no arquivamento sem baixa dos autos, nesses casos, estando o vício no parágrafo que, invadindo o campo reservado à lei complementar, prevê hipótese de suspensão da prescrição e cria situação de imprescritibilidade, que também não possui fundamento constitucional.
Com base na decisão acima, o Tribunal, por maioria, resolveu deliberar sobre a proposta de Súmula Vinculante acerca da matéria. Vencido, na questão, o Min. Marco Aurélio que entendia ser necessário, como regra, submeter o teor do verbete proposto à Comissão de Jurisprudência do Tribunal para uma reflexão maior, a fim de se evitarem percalços, tendo em conta o que decidido. Após, o Tribunal aprovou o Enunciado da Súmula Vinculante 8 nestes termos: “São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-lei 1.569/77 e os artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91, que tratam de prescrição e decadência e decadência de crédito tributário”. 
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