A Inviolabilidade dos vereadores sob a ótica da cidadania.

A INVIOLABILIDADE DOS VEREADORES SOB A ÓTICA DA CIDADANIA

                     Bruno Pamponet Kuhn Pereira

Introdução

Busca-se neste Ensaio discutir o instituto  da imunidade material dos vereadores como norma constitucional que assegura a autonomia do poder legislativo Municipal, no exercício do mandato e circunscrição do município.

Entretanto ocorre verdadeiro desvio de finalidade dos objetivos da norma jurídica, que já não se justifica no contexto atual. Os vereadores exorbitam das funções em decorrência de interpretação demasiada  da norma, que oferece caráter absoluto.

Com isso surge um contraponto ao sentido de cidadania esculpido na CF/1988, a medida que o STF considera pacificado o entendimento  de que no plenário  da câmara Municipal, os vereadores em hipótese alguma incorrem em crime contra a honra.

A participação popular assume instrumento de controle social e efetividade do sistema representativo, no entanto ver-se prejudicada em decorrência da aplicação equivocada da imunidade com a chancela Jurídica conservadora e estritamente Dogmática.

Nesta seara este  ensaio é um convite ao diálogo sobre a tese apresentada de que já não é cabível o instituto da imunidade material e muito menos da formal, vez que tal instituto não possui razão para assumir tamanha relevância e subsistir no model0 Democrático..

A  inviolabilidade dos vereadores na cf/1988

A inviolabilidade dos vereadores é uma norma constitucional prevista no artigo 29 da CF in verbis:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município; (Renumerado do inciso VI, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992).

Está prerrogativa constitucional emergiu no bojo da constituinte de 1988, consagrada pelo princípio da separação dos podres, e velada pela consolidação da autonomia dos Municípios.

Depreende-se do artigo em comento que a inviolabilidade dos vereadores está condicionada ao exercício do mandato nos limites da circunscrição do Município. Segundo o professor Jose Afonso da Silva:

“Estabelece-se expressamente a inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato, na circunscrição do Município. A inviolabilidade, como se sabe, significa que o beneficiado fica isento da incidência de norma penal definidora de crime. Vale dizer que, dentro da circunscrição do Município, o Vereador MEIRA, José de Castro.

A Inviolabilidade do vereador na Constituição Federal. Revista do Tribunal Regional Federal: 5ª Região, n. 45, p. 13-29, jul./set. 2001. 2 A Inviolabilidade do Vereador na Constituição Federal não comete crime de opinião. E, é claro, se não o comete, não poderá ser processado por aquelas ações” (Curso de Direito Constitucional Positivo, 17ª edição, Malheiros Editores, S. Paulo, pág. 628).

A inviolabilidade é também conhecida como imunidade material e está prevista nas leis orgânicas dos Municípios em decorrência do princípio da simetria. Deste modo assim dispõe o artigo 53 da carta magna:

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

 Há, portanto de se distinguir a inviolabilidade da imunidade, que nas palavras de De Plácido e Silva significa:

“A inviolabilidade parlamentar é atribuída à prerrogativa outorgada aos representantes do povo ou congressistas como garantia das opiniões, palavras e votos, que manifestarem no exercício de sua delegação seja durante as reuniões ou fora delas”.

  Nesta esteira de entendimento os vereadores como agentes políticos Municipais não cometem crimes em razão de suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e no território do Município.

Entretanto com relação à imunidade em conceito mais amplo, também denominado de imunidade formal, o vereador não a dispõe. Cumpre ressaltar a Valiosa a lição extraída do vocabulário Jurídico in verbis:

 A imunidade, de conceito mais amplo, abrange a inviolabilidade, como garantia da liberdade de pensar, bem assim assegura ao parlamentar outras regalias a respeito de atos delituosos que venha a praticar, pois que salvo o caso de prisão em flagrância em crime inafiançável, não poderá ser preso e processado criminalmente, sem a licença do órgão a que pertence” (Vocabulário Jurídico, vol. II, Forense, R. J., 1978, p. 866).

O inolvidável Hely Lopes Meireles lecionou com pertinaz clareza a respeito do tema, estabelecendo a seguinte distinção entre  imunidade e inviolabilidade:

“a inviolabilidade (não confundir com imunidade parlamentar) é a exclusão de punibilidade de certos atos, praticados pelos agentes públicos MEIRA, José de Castro. A Inviolabilidade do vereador na Constituição Federal. Revista do Tribunal Regional Federal: 5ª Região, n. 45, p. 13-29, jul./set. 2001. 3 A Inviolabilidade do Vereador na Constituição Federal no desempenho de suas funções ou em razão delas. A inviolabilidade exclui o crime, diversamente da imunidade que impede o processo” (Direito Municipal Brasileiro, Ed. RT, 4ª ed., 1976, pág. 589).

 Compreendida as distinções acima elencadas, é oportuno salientar que a inviolabilidade é empregada com o sentido de imunidade material, sendo sinônimo desta. Não deve se confundir, portanto com o conceito de imunidade formal, prevista no § 1º do artigo 53 da CF, in verbis:

“Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente sem prévia licença de sua Casa” (§ 1º do art. 53).

 A jurisprudência pacificada entende que a inviolabilidade ou imunidade material é absoluta, o que constitui interpretação demasiada e dogmática, visto que tal norma assim posta contraria o fundamento da cidadania, à medida que no ambiente da Câmara Municipal  os vereadores  não incorrem em crimes contra a honra, fora do ambiente, é preciso analisar o nexo causal, que dar margem para a irresponsabilidade civil e criminal

Isso posto é conveniente salientar a dificuldade de separação entre o conteúdo que expressa o que seria em decorrência do exercício do mandato ou não, demonstrando que a interpretação da norma de modo absoluto requer uma ponderação, tornando-a relativa, sem que haja qualquer prejuízo à autonomia dos poderes, ou mesmo ao livre exercício do mandato parlamentar.

 Neste sentido parece unânime no próprio STF o entendimento extensivo da norma:, senão vejamos o seguinte precedente:

Precedentes do STF. Presente o necessário nexo entre o exercício do mandato e a constitucionalmente assegurada (art. 29 –VIII da CF/88). Habeas corpus concedido para trancar a ação penal a que responde a paciente” (HC 74125 – PI, Rel. Min. Francisco Rezek, j. 03.09.96, DJU de 11.04.97, pág. 12186.

O nexo de causalidade entre o exercício do mandato e as palavras que destoam desta finalidade é muito tênue, o que sugere que esta norma assume caráter de eficácia contida, necessitando de restrição, sob pena de possibilitar desrespeito a carta cidadã, sobretudo às garantias individuais e os direitos fundamentais.

A norma constitucional como interpretada no sistema jurídico brasileiro, de modo absoluto, de eficácia plena imediata e direta, minimiza o caráter zetético do Direito, como ciência social, e eleva o aspecto dogmático e conservador. Neste sentido a luz desta percepção conservadora do Direito assim se pronunciou o STF:

“a ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral. Precedente: RE 210.917, 12.8.92, Pertence, RTJ 177/1375” (RE 463671 AgR, Relator(a): Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, julgado em 19/06/2007, DJe 03-08-2007).

 Nesta mesma seara de entendimento a suprema corte firmou o julgado  sedimentado pelo seguinte acórdão: Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2003, DJ 18-02-2005, oportunidade em que se registrou que “para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade.

Repercussão da norma jurídica na esfera da cidadania

Ora é pertinente observar que pelo princípio da simetria o entendimento jurisprudencial para os deputados é válido  e  extensivo aos vereadores nos pequenos Municípios. O que acaba  abrindo  o precedente para um verdadeiro contraponto aos direitos dos cidadãos, visto que  à característica dos contatos primários ainda predomina na  realidade local, marcadas por relações fisiológicas e clientelistas.

Os resquícios de uma cultura em que o público confunde-se   com o privado, permite  que a imunidade material seja irrogada para  agredir os adversários políticos, o que inclui o cidadão comum no exercício dos direitos fundamentais.

O constituinte esculpiu um rol de princípios que não se fecha em si mesmo, mas ao destacar o fundamento da cidadania é notório integrá-lo a norma da imunidade seja no aspecto material ou mais ainda no aspecto formal.

Neste sentido é notória a percepção de que os vereadores  mesmo inserido no contexto de ofensas e agressões no recinto da câmara a outros cidadãos estariam assim acobertados sob o manto da imunidade material, o que contraria o fundamento de cidadania da CF/1988.

Entretanto a CF/1988, denominada de carta cidadã deve ser interpretada de modo integral, a luz da hermenêutica constitucional. Deste modo é indispensável uma interpretação analítica da CF/1988, em que as normas devem ser observadas como um todo, sobretudo a da imunidade material.

O contexto de implantação da norma constitucional da imunidade é de suma relevância para compreensão de sua aplicabilidade direta e imediata, sobretudo pela consagração do princípio da separação dos poderes.

Explica-se a oportunidade e conveniência desta norma na constituinte de 1988, o que elucida a interpretação extensiva e absoluta, como garantia essencial ao exercício do mandato no contexto de pós-autoritarismo.

O Fundamento da Cidadania como limite material da imunidade.

Mais uma vez cumpre salientar que O Direito como ciência que abrange os aspectos da dogmática e da Zé ética jurídica, permite que as normas Constitucionais sejam ponderadas e relativizáveis sob a ótica da preservação do Estado Democrático de Direito de acordo o dinamismo social.

 Nesta seara de entendimento na atual conjuntura a norma da imunidade material, deve está consorciada com o fundamento da cidadania esculpido no artigo 1º inciso II da CF, in verbis:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

                                            II - a cidadania;

  O constituinte originário pensou as normas de organização do Estado sobre o prisma de valores fundamentais da sociedade, explicitando a cidadania como seu fundamento.

  Acerca deste conceito não cabe mais interpretá-lo de modo restritivo, sob a luz da nova hermenêutica constitucional, até porque esta não foi à intenção do legislador constituinte.  Sobre o conceito de cidadania é oportuno o que salienta Silva apud MAZZUOLLI:

“consiste na consciência de pertinência à sociedade estatal como titular dos direitos fundamentais, da dignidade como pessoa humana, da integração participativa no processo do poder, com a igual consciência de que essa situação subjetiva envolve também deveres de respeito à dignidade do outro e de contribuir para o aperfeiçoamento de todos”. (SILVA, apud MAZZUOLLI, 2001)

O conceito de cidadania passiva advindo do Império, e pautado nos conceitos de moral e favor, está evidentemente superado, cedendo espaço para cidadania em uma concepção integral, consoante preconiza a CF/1988.

 O texto constituioncla em nenhum momento evoca o conceito de cidadania passiva ou ativa limitada aos direitos políticos, como prevalecente. A concepção de cidadania como fundamento do Estado de Direito, traz a dimensão de que esta assume relevância muito maior no ordenamento constitucional brasileiro, do que de fato tem sido considerada.

Neste sentido dispõe Haddad e Mazzuoli:

A cidadania ativa requer a participação na esfera pública e tem como base o respeito em relação às diferenças e a superação das desigualdades sociais, bem como a capacidade de buscar consensos que privilegiem a maioria dos envolvidos, ou, num sentido mais amplo, o bem comum (cf. Haddad, 2003.

 Esta nova concepção de cidadania supera a antiga doutrina, do tempo do constitucionalismo do império, da cidadania ativa e passiva que significava a prerrogativa de quem podia participar da vida política do país, ou seja, de quem detinha os direitos políticos, daqueles a quem faltava este atributo (cf. MAZZUOLI, 2001)

"decorre da ideia de Constituição dirigente, que não é apenas um repositório de programas vagos a serem cumpridos, mas constitui um sistema de previsão de direitos sociais, (...) em torno dos quais é que se vem construindo a nova ideia de cidadania”. (SILVA apud MAZZUOLI, 2001)

Nesta esteira de entendimento é de bom alvitre que a norma da imunidade seja integrada aos direitos sagrados de cidadania, na clássica expressão utilizada para definir a carta de 1988 como carta cidadã.

A participação política, por conseguinte fica restrita no âmbito local à medida que os cidadãos não podem exercer plenamente nas câmaras municipais, que em seu regramento proíbem que sejam proferidas criticas aos edis sob o manto da imunidade.

Em contrapartida os vereadores atingem a honra dos cidadãos que buscam velar pelos direitos coletivos e o bem comum, como forma legitima de controle social. Mas na prática são ceceado em razão de interpretação absoluta e demasiado da norma, que não surgiu para este fim.

                                            CONCLUSÃO

  A Democracia representativa é efetivamente contrabalanceada pelo sistema de participação e controle social, através da participação popular na esfera estatal. Neste aspecto não seria exagero afirmar que a vontade do constituinte originário foi estabelecer um modelo de representação participativa. Deste modo vejamos o que preconiza o artigo 1º da carta cidadã:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

A respeito do artigo supracitado não resta dúvidas que se o poder emana do povo, que o exerce por meio dos representantes ou diretamente nos termos da constituição, significa que cabe o controle social do mandato sem descaracterizar a representatividade.

Alias este conceito se coaduna perfeitamente com a concepção de cidadania, que preconiza a dignidade da pessoa humana, os valores sociais, culturais do povo no âmbito da realidade local.

Outrossim a busca da verdadeira igualdade, e de princípios como a solidariedade, assegura que a democracia representativa é ponderada pela participação popular sob o fundamento essencial da cidadania.

A norma da imunidade como ora interpretada,de forma absoluta e de aplicabilidade direta, sem que as casas legislativas a regulamentem  por omissão, constituem  um afronta aos sagrados princípios elementares do povo brasileiro, vez que destoa do real sentido de cidadania sob a égide de um Direito dogmático e conservador.

Nesta esteira é pertinente ressaltar que a verdadeira igualdade  consiste  no tratamento diferenciado dos desiguais, e no tratamento igual dos iguais

           A interpretação rigorosa e extensiva da norma da imunidade promove mais desigualdade a quem de fato já é desigual na forma de acesso aos direitos, o cidadão comum, e o vereador que recebem subsídios elevados no âmbito dos Municípios com maior capacidade inclusive de demandar do poder judiciário, se for o caso

Depreende-se que em uma pequena cidade a câmara municipal é composta pelos mais bem aquinhoados economicamente da sociedade, que além destas desigualdades com os demais cidadãos comuns, ainda recebem a proteção de imunidade, que em hipótese alguma se justifica no contexto local.

 Deste modo  é pertinente à participação popular no acompanhamento dos representantes nas câmaras municipais e a crítica pertinaz em todas as ocasiões que estes destoam dos interesses coletivos a luz do preceito de cidadania.

Não seria razoável e nem proporcional à norma da imunidade atuar como instrumento de privilégio em um Estado que já consolidou os valores democráticos, e não põe em risco os direitos dos edis no livre exercício do mandato. As câmaras municipais regidas por leis orgânicas dispõem de autonomia assegurada constitucionalmente.

Neste desiderato a imunidade não pode acobertar o manto do desrespeito dos edis aos cidadãos, nem tão pouco impedir a livre manifestação dos cidadãos inclusive no exercício legitimo de critica aos próprios edis.

É através do controle e participação social que se dará a efetivação de princípios fundamentais sagrados.

A carta constitucional estabelece algumas formas de participação como à prevista no § 2º artigo 61 :

§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Este rol exemplificativo não se fecha em si mesmo, mas apenas indica o modelo de democracia popular representativa como vontade do constituinte originário. Sob a égide do modelo constitucional de 1988 é discrepante com o fundamento da cidadania a interpretação extensiva da inviolabilidade, em um Estado que consolidou a cidadania como fundamento essencial.

Resta elucidado que competem as câmaras municipais a regulamentação do que se entende está acobertada sob o império do exercício do mandato, tarefa complexa em uma realidade que ainda não efetivou a separação entre o público e o privado.

A posição jurisprudencial de atribuir à imunidade material caráter absoluto, sob o argumento constitucional da separação dos poderes e autonomia da casa legislativa, não merece prosperar, vez que os valores da cidadania, são superiores, e se coadunam perfeitamente a ideia de independência legislativa, visto que consolida o sentido real de democracia representativa com  participação popular.

Nesta seara a norma constitucional da Imunidade  deve ser adequada, a luz dos princípios fundamentais, sob a ótica da hermenêutica jurídica. Tal norma deve ser ponderada pelo fundamento da cidadania, em que constantes desrespeitos e agressões aos cidadãos são inadmissíveis no âmbito das câmaras municipais e no ordenamento constitucional brasileiro.

Assim é inadmissível que a imunidade material e formal sirva de instrumento de verdadeira impunidade, em um País de desigualdades sociais e de graves problemas estruturais, em que a sua carta magna preconiza o  cidadania como fundamento.

Referências:

(Curso de Direito Constitucional Positivo, 17ª edição, Malheiros Editores, S. Paulo, pág. 628).

(RE 463671 AgR, Relator(a): Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, julgado em 19/06/2007, DJe 03-08-2007).

Julgado do STF em 29/10/2003,

Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, julgado em 19/06/2007, DJe 03-08-2007). MEIRA, José de Castro. A Inviolabilidade do vereador na Constituição Federal.

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de Outubro de 1988. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2011

HADDAD, Sérgio. Educação de Jovens e Adultos, a promoção da Cidadania Ativa e o desenvolvimento de uma consciência e uma cultura de paz e direitos humanos. 2003. Disponível em: http://www.camara.gov.br. Acesso em: 24 de maio de 2011.

Revista do Tribunal Regional Federal: 5ª Região, n. 45, p. 13-29, jul./set. 2001. 3(Direito Municipal Brasileiro, Ed. RT, 4ª ed., 1976, pág. 589).

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Direitos humanos, cidadania e educação. Uma nova concepção introduzida pela Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 51, 1 out. 2001. Disponível em: http://jus.com.br/revista/texto/2074. Acesso em: 11 de maio de 2011.

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