A Regularização Fundiária rural, a Lei 11.952/2009 e o Programa Terra Legal

* Este artigo é derivado de uma monografia de conclusão do curdo de Direito na Universidade de Brasília - UNB

A regularização fundiária rural, a Lei nº 11.952/2009 e o Programa Terra Legal

A Lei 11.977/2009, em seu artigo 46, definiu regularização fundiária como “o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que são tomadas com o objetivo de resolver a situação de assentamentos irregulares já existentes, conferindo aos seus ocupantes a titulação, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e o direito ao meio ambiente equilibrado”. Como é possível perceber, podemos extrapolar essa definição para situações urbanas e rurais.

Diante de toda a problemática aqui demonstrada quanto às incertezas inerentes à seara fundiária brasileira, no ano de 2009 é editada a Medida Provisória nº 458/2009, posteriormente convertida na Lei nº 11.952/2009.

Tinha como propósito, a lei, a promoção da regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis através da transferência de propriedade ou a concessão de direito real de uso de terras da União de até 1.500 ha (hectares) com o preenchimento de certos requisitos. Então, o objetivo principal da referida lei era a titulação de posses de até 15 módulos fiscais, sendo que a área máxima possível de regularizar seria de 1500 hectares e os requisitos mínimos para que o ocupante recebesse o título eram de que não possuísse outro título e que as terras estivessem produzindo.

A referida lei foi considerada, por muitos setores, e até mesmo apresentada pelos propositores da lei, como um instrumento de inclusão  social  e justiça agrária, pois seria dada a oportunidade de regularização da ocupação ou posse de boa-fé de propriedades rurais ocupadas por famílias que estão na mesma área há décadas e que tiram da referida terra o seu sustento. Além de proporcionar a melhor fiscalização do desmatamento na região, a partir do conhecimento do que se fez neste aspecto, nas próprias áreas objeto da regularização. Em contrapartida, tal instrumento normativo também foi chamado de “lei de grilagem”, pois várias entidades de proteção ao meio ambiente, entre eles o Greenpeace Brasil, o qual veiculou em seu site que tal lei incentivava a destruição da floresta amazônica¹.

A Lei n. 11.952 trouxe a possibilidade da concessão de direito real de uso, de forma gratuita, dispensada a licitação, para áreas ocupadas de até 1 (um) módulo fiscal; e para áreas de até 15 módulos fiscais, a possibilidade de alienação de forma onerosa, mas dispensada a alienação. Essas condições foram alteradas pela lei posterior,a qual será objeto de estudo no capítulo seguinte.

Nesse contexto, há que se falar dos requisitos para aquisição de terras. Vejamos:

Art. 5º Para regularização da ocupação, nos termos desta Lei, o ocupante e seu cônjuge ou companheiro deverão atender os seguintes requisitos:

 I - ser brasileiro nato ou naturalizado;

 II - não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional;

 III - praticar cultura efetiva;

 IV - comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anterior a 1º de dezembro de 2004; e

 V - não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.

§ 1º Fica vedada a regularização de ocupações em que o ocupante, seu cônjuge ou companheiro exerçam cargo ou emprego público no Incra, no Ministério do Desenvolvimento Agrário, na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ou nos órgãos estaduais de terras.

 § 2º Nos casos em que o ocupante, seu cônjuge ou companheiro exerçam cargo ou emprego público não referido no § 1º, deverão ser observados para a regularização os requisitos previstos nos incisos II, III e IV do art. 3º da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006.

    Art. 6º Preenchidos os requisitos previstos no art. 5º, o Ministério do Desenvolvimento Agrário ou, se for o caso, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão regularizará as áreas ocupadas mediante alienação.

 § 1º Serão regularizadas as ocupações de áreas de até 15 (quinze) módulos fiscais e não superiores a 1.500ha (mil e quinhentos hectares), respeitada a fração mínima de parcelamento.

 § 2º Serão passíveis de alienação as áreas ocupadas, demarcadas e que não abranjam as áreas previstas no art. 4º desta Lei.

 § 3º Não serão regularizadas ocupações que incidam sobre áreas objeto de demanda judicial em que seja parte a União ou seus entes da administração indireta, até o trânsito em julgado da respectiva decisão.

 § 4º A concessão de direito real de uso nas hipóteses previstas no § 1º do art. 4º desta Lei será outorgada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, após a identificação da área, nos termos de regulamento.

 § 5º Os ocupantes de áreas inferiores à fração mínima de parcelamento terão preferência como beneficiários na implantação de novos projetos de reforma agrária na Amazônia Legal.

O beneficiário precisava preencher todos esses requisitos para pleitear a regularização da ocupação. Todavia, também é corriqueiro ocorrer outras situações passíveis de regularização, como por exemplo o ocupante/beneficiário ser possuidor de um título precário, que pode ser o Título de Domínio de concessão de uso ou CPCV - Contrato de Promessa de Compra e Venda, sendo estes instrumentos, muitas vezes, a materialização da primeira relação contratual do particular com a Administração Pública, mas ainda, mesmo passados muitos anos, não possui a propriedade da terra.

Após a concessão de uso e a outorga do Título de Domínio -  TD, são impostas ao beneficiário, condições resolutivas, em observância ao art. 15 da Lei:

“Art. 15.  O título de domínio ou, no caso previsto no § 4º do art. 6º, o termo de concessão de direito real de uso deverão conter, entre outras, cláusulas sob condição resolutiva pelo prazo de 10 (dez) anos, que determinem: I - o

aproveitamento racional e adequado da área;  II - a averbação da reserva legal, incluída a possibilidade de compensação na forma de legislação ambiental; III - a identificação das áreas de preservação permanente e, quando couber, o compromisso para sua recuperação na forma da legislação vigente; IV - a observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e V - as condições e forma de pagamento. § 1º  Na hipótese de pagamento por prazo superior a 10 (dez) anos, a eficácia da cláusula resolutiva prevista no inciso V do caput deste artigo estender-se-á até a integral quitação.  § 2º  O desmatamento que vier a ser considerado irregular em áreas de preservação permanente ou de reserva legal durante a vigência das cláusulas resolutivas, após processo administrativo, em que tiver sido assegurada a ampla defesa e o contraditório, implica rescisão do título de domínio ou termo de concessão com a consequente reversão da área em favor da União. § 3º  Os títulos referentes às áreas de até 4 (quatro) módulos fiscais serão intransferíveis e inegociáveis por ato Inter vivos pelo prazo previsto no caput. § 4º  Desde que o beneficiário originário esteja cumprindo as cláusulas resolutivas, decorridos 3 (três) anos da titulação, poderão ser transferidos títulos referentes a áreas superiores a 4 (quatro) módulos fiscais, se a transferência for a terceiro que preencha os requisitos previstos em regulamento. § 5º  A transferência dos títulos prevista no § 4º somente será efetivada mediante anuência dos órgãos expedidores. § 6º  O  beneficiário que transferir ou negociar por qualquer meio o título obtido nos termos desta Lei não poderá ser beneficiado novamente em programas de reforma agrária ou de regularização fundiária.”

Alguns elementos  da  Lei nº 11.952/2009 foram bastante contestados por movimentos sociais, ambientais, Ministério Público e tais elementos serão abordados no próximo capítulo, onde serão analisados os aspectos mais importantes da Lei 13.465/2017, a qual trouxe modificações importantes em relação a Lei 11.952/2009.

Toda a insegurança jurídica quanto aos direitos de propriedade que ocorrem na região em comento decorre, em sua maioria, do instituto da posse frente ao direito de propriedade e a possibilidade de transformar o primeiro no segundo. Acrescentado a esse quadro temos os mais variados tipos de ocupações existentes na região, como terras indígenas, assentamentos, terras quilombolas, unidades de conservação, imóveis registrados e certificados, tanto públicos quanto privados, a área de atuação do Programa Terra Legal (resumidamente, as posses) e áreas ainda sem identificação, conforme podemos ver na imagem abaixo².

FIGURA 1. Estrutura fundiária na Amazônia Legal.³

Para implementar o que a Lei 11.952/2009 objetivava, foi criado, pela própria lei, o Programa Terra Legal, justamente para tratar da regularização fundiária na Amazônia Legal por meio da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SERFAL), subordinada ao então Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Para cumprir o seu intuito, o Programa realiza o georreferenciamento da parcela a ser regularizada e cobra o valor da regularização baseado no número de módulos fiscais⁴ que a área possui.

O foco da lei e consequentemente do programa era a regularização de cerca de 60 milhões de hectares de terras não destinadas. Os resultados mais recentes (até 2016) do programa são os seguintes:

• 12,9 milhões de hectares foram destinados a outros órgãos (no caso o INCRA para serem destinados para a criação de assentamentos da reforma agrária);

• 10,6 milhões de hectares estão em estudo para futura destinação;

• 34,7 milhões de hectares como remanescentes para a regularização fundiária;

• 25.883 títulos emitidos até junho de 2016; e

• cerca de 52,1 milhões de hectares foram georreferenciados até junho de 2016.

Esses números demonstram que o Programa Terra Legal está longe de cumprir suas previsões iniciais, principalmente quanto a emissão de títulos, o que é justamente o maior foco do programa. A SERFAL sofre de quase os mesmos problemas do INCRA e um dos principais destes é o número defasado de servidores frente ao aumento das atribuições⁵. A análise dos processos que resultam na emissão dos títulos são feitos, em sua maioria, pelos servidores da SERFAL e o número destes é insuficiente para a demanda. A emissão de 25.883 títulos em 7 anos⁶ (cerca de 3.697 títulos por ano e 123 títulos por mês para toda a Amazônia Legal) demonstra essa insuficiência.

O trabalho do georreferenciamento é feito por empresas especializadas, contratadas por meio de licitação, e a fiscalização desse trabalho é feita pelos servidores da SERFAL. Assim, o avanço dos trabalhos de georreferenciamento, importantíssimos para o cumprimento da missão do programa, só dependem, praticamente, de orçamento e da burocracia dos processos licitatórios. O avanço em termos de georreferenciamento demonstra que o programa não tem tido tantas dificuldades nessa seara.

As outras vertentes do programa são beneficiadas por investimentos em recursos tecnológicos que facilitam o processo, por exemplo, de destinação de terras, assim como o próprio processo de entregas de peças técnicas e fiscalização dos trabalhos de georreferenciamento.

As deficiências do programa acabam por não conseguir reduzir os conflitos fundiários da região em estudo. Mas muitas dessas deficiências poderiam ser mitigadas simplesmente com uma boa gestão de pessoal, já que, por exemplo, as áreas fins do INCRA, por estarem praticamente paradas por falta de orçamento há alguns anos, poderiam ceder servidores para atender a demanda de análises de processos de titulação, ou mesmo para atender a demanda de vistoria nas parcelas que exigem tal trabalho.

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¹Greenpeace Brasil. Grilagem na Amazônia vira lei: aprovada MP que incentiva destruição da floresta. 2008. Disponível em: http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/grilagem-na-amaz-nia-vira-lei/. Acesso em: 28 de novembro de 2017.

²REYDON et al. Casos de regularização fundiária bem-sucedidos que promovem a boa governança fundiária. p. 194.

³A fonte da imagem é o Acervo Fundiário do INCRA (2015), a qual foi utilizada por REYDON et al, 2016:195.

⁴O tamanho dos módulos fiscais varia entre 5 a 110 hectares, mas, na Amazônia Legal, os módulos
fiscais tendem a ser maiores (cerca de 80 hectares, em média). Assim, os preços da regularização pelo Terra Legal variam.

⁵É importante salientar que a grande maioria dos servidores da SERFAL são servidores cedidos pelo próprio INCRA.