DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE IPVA E A GUERRA FISCAL ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO

DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE IPVA E A GUERRA FISCAL ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO

DIFFERENTIATION OF TAX RATES IPVA AND FISCAL WAR BETWEEN THE ENTITIES OF THE FEDERATION

Warley Pereira da Silva¹; Karoline Marchiori deAssis²

1. Advogado formado pela PUC Minas e Faculdade Brasileira – Multivix Vitória. Atuante em Direito Tributário, Contitucional, Cível, Consumidor e Trabalhista.

2. Professora Orientadora da Faculdade Brasileira – Multivix Vitóriae da Faculdade de Direito de Vitória (FDV). Doutora em Direito pela Westfälische Wilhelms-Universität Münster, Alemanha, e pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo (USP) e em Administração de Empresas pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV-EAESP). Sócia de Marchiori & Vinhas Advogados.

 RESUMO

O Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA é um imposto que incide sobre a propriedade desse bem, foi instituído originariamente por lei ordinária, apesar disso, foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988 com o “status” de lei complementar. Devido a atual falta de imposição de normas gerais sobre esse imposto, que se daria por lei complementar, e a inoperância do Senado em estabelecer resolução com parâmetros mínimos para estabelecer alíquotas, foi atribuida competência legislativa privativa aos Estados e Distrito Federal para dispor sobre todos os aspectos do tributo. Ocorre que esse modelo jurídico traz, além de insegurança quanto ao Pacto Federativo, brechas na legislação que permitem a prática da chamada “guerra fiscal” entre os entes devido à excessiva liberdade individual concedida para a instituição de alíquotas.

Palavras-chave: IPVA; Guerra Fiscal; Domicílio Fiscal; Alíquotas.

 ABSTRACT

The Tax on Motor vehicles Property - property taxes are a tax on the ownership of the asset, was originally set up by ordinary law nevertheless was welcomed by the Constitution of 1988 with the "status" of supplementary law. Due to the current lack of enforcement of general rules on this tax, and given by a supplementary law, and the failure of the Senate to establish resolution with minimum standards to set rates was attributed private legislative power to the states and Federal District to provide for all aspects of the tax. It turns out that this legal model brings, as well as uncertainty regarding the Federative Pact, loopholes in the legislation that allow the practice of so-called "fiscal war" between loved because of excessive individual freedom given to the establishment of rates.

Keywords: IPVA; Fiscal War; Tax Domicile; Rates.

 1 INTRODUÇÃO

O Brasil, país que tem como forma de governo uma República, e como estrutura de Estado, a Federação, tem politicamente seus entes divididos entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Entre eles não existe hierarquia jurídica, pois são dotados individualmente de plena capacidade política dentro de suas esferas de competência, condição essa estabelecida pela Constituição da República.” (DALLARI, 1998).

Apesar de haver essa divisão entre os entes, todos tem a incumbência de conviver entre si de forma harmônica, respeitando o chamado Pacto Federativo, que tem por objetivo central basicamente um esforço para alcançar a unidade a partir da diversidade regional, ou seja, uma construção institucional complexa, cuja estabilidade depende de equilíbrio entre as partes e o todo.

No âmbito fiscal não é diferente, pois se aplica esse mesmo princípio no processo de arrecadação e na repartição dos tributos entre os Entes da Federação. De forma mais específica, o chamado federalismo fiscal tem por definição a partilha dos tributos pelos vários entes, de forma que sejam observados meios financeiros para atendimento às obrigações de cada um, qual seja, que o Estado cumpra suas finalidades essenciais de atender aos serviços públicos oferecidos à sociedade e o desenvolvimento regional.

De acordo com a classificação existente no direito tributário, os tributos podem ser instituídos com competência comum, onde os três níveis de governo têm competência para legislar, e por outro lado podem ser instituídos competência privativa, caso em que determinado ente pode legislar exclusivamente sobre determinada matéria tributária, estabelecendo regras acerca do pagamento, da base de cálculo, das alíquotas, das isenções, das anistias, dos sujeitos da obrigação, das obrigações acessórias, das penalidades e demais disposições (TORRES, 2004).

Quando falamos especificamente do IPVA, consiste em um tributo que está adequado na esfera de competência dos Estados e do Distrito Federal.

Conforme disposição da nossa legislação, e devido a falta de lei complementar específica de regulação aliado o atual entendimento Superior Tribunal Federal - STF, esse imposto enquadra-se no campo da competência privativa, no caso, atribuída aos Estados e ao Distrito Federal, que tem liberdade para fixar alíquotas com base em suas legislações regionais.

Infelizmente, aliado a falta de lei complementar, o Senado Federal também não emitiu resolução, fixando alíquotas mínimas para os Estados estabelecerem a cobrança de IPVA, descumprindo o previsto na Emenda Constitucional 42/2003, o que vem a agravar a situação, deixando a cargos dos entes atuarem livremente sobre esse imposto.

O presente trabalho tem por objetivo analisar os efeitos que podem se manifestar devido à falta de regulação específica do IPVA por meio de lei complementar. Sendo assim, serão abordados o aspecto de ameaça ao pacto federativo fiscal, devido a competência plena atribuída aos Estados e ao Distrito Federal, como também as conseqüências do contribuinte de má-fé que se favorece dessa lacuna da nossa legislação.

Tal análise fundamental para conhecer o IPVA em sua essência, e verificar se realmente há necessidade de regulação desse tributo através de Lei Complementar, no intuito de evitar a chamada “guerra fiscal” entre os Entes da Federação e também direcionar de maneira mais justa e eficaz a repartição desse tributo.

2 EVOLUÇÃO histÓricA do imposto sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA

O IPVA caracteriza-se como um imposto patrimonial e real, isso porque leva em conta para fins de tributação determinado bem individualmente considerado, qual seja, veículos automotores. Nesse caso, não é levado em consideração o sujeito passivo nem seu patrimônio ou renda, mas apenas o bem a ser tributado (MARTINS, 2006).

O IPVA é um imposto, de certa forma, ainda novo no ordenamento jurídico brasileiro, tendo em vista que somente surgiu efetivamente por meio da Emenda Constitucional nº 27/85, e é importante frisar que não se encontra previsão para tal no Código Tributário Nacional publicado em 25 de outubro de 1966.

Historicamente, a primeira cobrança realizada que tem identificação similar ao IPVA, foi a taxa remuneratória de serviço presente na Constituição da República de 1967, cujo regime que autorizava a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cobrarem taxas pelo uso de alguns serviços, dentre eles o uso de suas rodovias. Em seguida, no ano de 1968 foi criada a taxa rodoviária federal, que tinha como objetivo usar a arrecadação proveniente da mesma integralmente no custeio de projetos e obras de conservação e restauração de estradas de rodagem federais (MAMEDE, 2002).

No ano seguinte, foi extinta a possibilidade cobrança de forma concomitante de taxas, e criada pelo governo a Taxa Rodoviária Única (TRU), a ser paga apenas pelos proprietários de veículos automotores registrados e licenciados em todo o território nacional (MAMEDE, 2002).

Alguns anos adiante, mais precisamente em 1985, ainda sob a orientação da Constituição da República de 1967, foi extinta a TRU e finalmente criado o IPVA, imposto onde os Estados Membros através de legislação ordinária tinham competência para definir quem seria o contribuinte, fato gerador, base de cálculo e alíquota, iniciando assim sua cobrança.

Mais tarde, com o advento da atual Constituição Federal, o IPVA foi mantido nos mesmos moldes em que fora estabelecido, qual seja, sob competência dos Estados e do Distrito Federal, conforme previsto no artigo 155, III, da CRFB de 1988

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

III – propriedade de veículos automotores”. (BRASIL. Constituição de 1988. Art 155,III)

3 lei complementare em matéria tributária

A CRFB de 1988, no capítulo que disciplina o sistema tributário nacional, estabelece um dos princípios gerais da tributação brasileira, informando as matérias que devem ser dispostas por meio de lei complementar, conforme abaixo:

“Art. 146. Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas”.(BRASIL. Constituição de 1988. art 146,Incisos,I,II e III, Alíneasa,b,c)

O dispositivo constitucional acima citado define, as chamadas normas gerais de direito tributário, que tem por objetivo estabelecer regras sobreobrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributárias, a definiçãode tributo e suas espécies, os fatos geradores, base cálculo e quem serão os contribuintes dos impostos nela discriminados, e por fim o tratamento tributário do ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

Nesse entendimento, também devem ser qualificadas como matérias de norma geral de direito tributário aspertinentes a disputas sobre competência tributária entre a União, Estados e Municípios, e a limitação ao poder de tributar destas entidades. Desse modo permite-se o seguinte entendimento:

“O primeiro passo é saber que são as tão faladas normas gerais de direito tributário. E a resposta vem depressa: são aquelas que dispõem sobre conflitos de competência entre as entidades tributantes e também as que regulam as limitações constitucionais ao poder de tributar.” (CARVALHO, 2007)

A doutrina acerca desse tema tem entendimento diverso, no que tange a aplicabilidade da lei complementar, e declina-se em duas correntes.

A primeira corrente, chamada de tricotômica, entende que a lei complementar aplicada ao direito tributário teria três funções basilares: dispor sobre conflito de competências, regular as limitações ao poder de tributar e estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária. Segundo esse entendimento, para que seja alcançado a verdadeira essência presente na Constituição, é necessária a simples leitura dos enunciados positivados, sendo que as demais interpretações correlatas não podem ser levadas em consideração por serem inúteis para a conclusão final.

Desse modo, todo sistema constitucional tributário foi organizado em função da lei complementar, que, sobre impedir distorções, fortalece a Federação e a República. (MARTINS, 2006)

Em contrapartida, a segunda corrente chamada de dicotômica, defende uma análise de forma não literal ao texto constitucional com o objetivo de evitar contradições aos princípios federativos e da autonomia dos entes da federação:

“Nenhumdetrimento adviria ao sistema, porquanto tais pessoas poderiamexercer, naturalmente, as competências que a Constituição lhesdera e, nas áreas duvidosas. onde houvesse perigo de irromperconflitos. o mecanismo da lei complementar seria acionado,mantendo-se. assim, a rigidez da discriminação que o constituinte planejou. Pafalelamente, a mesma espécie normativacontinuaria regulando as limitações constitucionais ao poderde tributar.” (CARVALHO, 2007)

Frente a essas considerações, o IPVA foi intituído anteriormente à atual Carta Magna por meio de lei ordinária, mas apesar disso, foi recepcionado pela Contituição de 1988 com o “status” de lei complementar, mesmo não estando compreendido e regulado pelo Código Tributário Nacional ou outra legislação de natureza complementar.

Frente ao modelo legal atual, os Estados e o Distrito Federal são legitimados, respeitando os limites da compreendidos em sua competência, para estabelecer a forma como será instituído, cobrado e fiscalizado o IPVA, dispondo acerca do seu pagamento, da base de cálculo, das alíquotas, das isenções, das anistias, dos sujeitos da obrigação, das obrigações acessórias, das penalidades e demais disposições, conforme voto pronunciado no STF pelo Ministro Ricardo Lewandoviski:

“Esta Corte, em diversas oportunidades, decidiu que na ausência da lei complementar referida, os Estados não ficam impedidos de instituírem os impostos de sua competência. Segundo entendimento firmado por ambas as Turmas deste Tribunal, 11 ante a omissão do legislador federal em estabelecer as normas gerais pertinentes, os Estados-membros, também em matéria tributária, podem fazer uso de sua competência legislativa plena com fulcro no art. 24, § 3º, da Constituição. (STF - RE: 601247 RS , Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 13/10/2011, Data de Publicação: DJe-200 DIVULG 17/10/2011 PUBLIC 18/10/2011)” (BRASIL, STF, 2011)

A ausência de lei complementar, aliada a inoperância do Senado Federal no papel de redigir resolução que estabeleça alíquotas mínimas de IPVA, acarretam diversas discussões doutrinárias sobre o assunto, além de trazer certa insegurança jurídica quanto à correta aplicabilidade do referido imposto, possibilita possíveis tensões políticas tendo em vista a liberdadepermitida a cada Estadopara estipular a alíquota que entender adequada dentro de sua competência, tendo como diferenciaaçãoapenas em função do tipo e a utilização do veículo automotor, como prevê o texto constitucional:

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

III - propriedade de veículos automotores.

§ 6º O imposto previsto no inciso III:

I - terá alíquotas mínimas fixadas pelo Senado Federal;

II - poderá ter alíquotas diferenciadas em função do tipo e utilização.” (BRASIL. Constituição de 1988. Art 155. Incisos III, § 6º, I e II)

 4 DEFINIÇÃO E CARACTERÍSTICAS IMPORTANTES DO IPVA

O IPVA se define basicamente como o imposto cobrado aos proprietários de veículos automotores, sendo que seu fato gerador é ser dono de um veículo automotor, conforme está previsto no artigo 155, III da CRFB de 1988.

Apesar de o conceito inicial compreender de forma global “todos os veículos automotores” como sendo o fato gerador do imposto, o Supremo Tribunal Federal apresentou entendimento diferente quanto aos veículos aéreos e náuticos. A Suprema Corte decidiu que a incidência deste imposto restringe-se apenas aos veículos terrestres, utilizando como justificativa uma interpretação histórica, tendo em vista que se trata de uma substituição da Taxa Rodoviária Única – TRU. Além disso, esclareceu também com base no artigo 158, III da CF, onde determina que 50% da receita do IPVA será destinada aos municípios em que o veículo for licenciado, no entanto, nem aeronaves nem embarcações sofrem procedimento de licenciamento:

“Concluído o julgamento de recurso extraordinário em que se discutia a incidência do IPVA sobre a propriedade de embarcações (v. Informativos 22 e 103). O Tribunal, por maioria, manteve acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas que concedera mandado de segurança a fim de exonerar o impetrante do pagamento do IPVA sobre embarcações. Considerou-se que as embarcações a motor não estão compreendidas na competência dos Estados e do Distrito Federal para instituir impostos sobre a propriedade de veículos automotores, pois essa norma só autoriza a incidência do tributo sobre os veículos de circulação terrestre. Vencido o Min. Marco Aurélio, relator, que dava provimento ao recurso para cassar o acórdão recorrido ao fundamento de que a Constituição, ao prever o imposto sobre a propriedade de veículos automotores, não limita sua incidência aos veículos terrestres, abrangendo, inclusive, aqueles de natureza hídrica ou aérea.RE 134.509-AM, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min. Sepúlveda Pertence, 29.05.2002. (RE-134509)” (BRASIL, STF, 2002)

“Com o mesmo entendimento acima mencionado, o Tribunal, por maioria, vencido o Min. Marco Aurélio, declarou a inconstitucionalidade do inciso III do artigo 6º da Lei 6.606/89, do Estado de São Paulo, que previa a incidência do IPVA sobre aeronaves. RE 255.111-SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min. Sepúlveda Pertence, 29.05.2002. (RE-255111)” (BRASIL, STF, 2002)

A respeito do fato gerador, o mesmo é verificado anualmente de acordo com a legislação individual de cada Estado, ou seja, todo ano o indivíduo proprietário de um veículo automotor, tem lançada sua obrigação de contribuir para o fisco estadual. Quanto aos veículos novos e importados, o fato gerador ocorre no instante da aquisição ou da entrada do veículo no país, sendo que em todos os casos citados, o IPVA será proporcional ao número de meses do ano em que se tornou propriedade do contribuinte. (BARRETTO, 2012)

No pólo passivo dessa relação, o sujeito é o proprietário do bem, mas caso haja alienação do veículo, se houver dívida fiscal, o novo adquirente será o responsável tributário, em razão da sucessão tributária, conforme disposto no art. 131 do CTN. (BARRETTO, 2012)

Quanto à base de cálculo, remete-se ao valor de mercado atual do veículo, ou seja, valor venal do bem, que pode ser determinado de acordo com as condições do comércio. Normalmente os Estados usam como base tabelas oficiais de valores elaboradas pelas respectivas Secretarias de Fazenda, instituindo os valores tendo como diferenciação apenas em função do tipo e a utilização do veículo automotor. (BARRETTO, 2012)

 5 O FEDERALISMO FISCAL

            O federalismo fiscal tem por finalidade estabelecer a competência comum entre os entes federados, atribuindo a todos o dever de cuidar conjuntamente sobre as matérias dispostas no art 23 da Constituição Federal:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

 IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.” (BRASIL. Constituição de 1988. art 23)

Como atributo maior, a União tem a incumbência de legislar sobre normas gerais que vinculem os demais entes. Essa atuação não elimina a competência totalmente dos Estados, que podem exercer essa função em situações onde não houver norma federal correspondente.

De posse dessas atribuições em conjunto, o sistema tributário deve ser dividido entre os entes federativos com o objetivo de fornecer meios de suprir as necessidades administrativas. Com isso, para que os entes alcancem recursos, Constituição estabelece quais impostos pertencem a União, aos Estados e Distrito Federal e aos Municípios.

O instrumento legal que Constituição Federal apresentou para tratar sobre conflitos de competência entre os entes federativos é a lei complementar que em suma regula as limitações constitucionais ao poder de tributar:

“A tarefa do constituinte, portanto, centra-se na repartição entre as diversas pessoas políticas de parcelas de competência para instituírem as três espécies tributárias antes mencionadas. Para tanto, terá que observar princípios técnicos na estatuição das regras de repartição, sem o que não seria possível partir e ordenar harmonicamente o poder de tributar, originariamente uno.” (COELHO, 2006)

Conforme dito, apesar de haver meios de controle, podem ocorrer conflitos entre os entes com o objetivo de conseguirem ficar com a maior parte dos valores arrecadados em tributos. É de certa forma natural essa disputa visto que existem diversidades regionais, e locais onde necessitam de maiores verbas para manter em pleno os serviços públicos e atender os anseios da população.

Infelizmente, atualmente no Brasil, o pacto federativo fiscalvem sofrendo um desequilíbrio em favor da União e um consequente desnível quanto aos demais entes da federação, que ficam com a menor parte da repartição das receitas tributárias, prejudicando os entes menores que não têm recursos suficientes para suprir suas necessidades essenciais.

6 A AUSÊNCIA DE LEGILAÇÃO COMPLEMENTAR ESPECÍFICA PARA O IPVA E A GUERRA FISCAL ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO

O Supremo Tribunal Federal apresentou entendimento de que a matéria de lei relativa ao IPVA encontra-se no campo da competência legislativa concorrente, presente no art. 24, I e § 1º da CRFB, que diz:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (...)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”.(BRASIL. Constituição de 1988. Art 24.IncisoI)

Ocorre que a União ainda não exerceu de fato a referida competência para estabelecer normas gerais para o imposto. Desse modo se aplica a regra estabelecida no § 3º do mesmo artigo, assim transcrito:“§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades”.

Essa competência legislativa plena é o poder atribuido aos Estados e Distrito Federalde legislar sobre todos os aspectos do tributo, tais como fato gerador, base de cálculo, alíquota, contribuintes, dentre outros, consoante disposto no art. 6º do Código Tributário Nacional – CTN, dentro de sua respectiva competência .

A divisão, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, das competências para criar impostos foi instituída de acordo com um critério material, entretanto, somente a utilização do critério material não é suficientepara evitar conflitos de competência entre os entes políticos da Federação. (CARRAZZA, 2013)

Sendo assim, além do critério material, o constituinte levou em conta, para a solução dos possíveis conflitos neste campo, o critério espacila da regra matriz de incidência do IPVA, evitando abusos de um ente sobre o outro no intuito dese evidenciar um desequilíbrio no pacto federativo, premissa prevista no art. 23, parágrafo único da Constituição Federal que visa a cooperação entre os entes federados com a finalidade de equilíbrio no desenvolvimente, dentro outros aspectos:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”(BRASIL. Constituição de 1988. Art.  23)

Cada ente somente poderá legislar sobre a matéria limitado ao fator espacial, e quanto a isso na regram matriz de incidência tributária, resumidamente direciona nas indicações do local onde o fato jurídico tributário deve se concretizar. Especificamente quanto ao IPVA, partindo-se de uma interpretação histórica, o fato jurídico se realiza na localidade de registro e licenciamento do veículo automotor, qual seja, o domicílio do proprietário contribuinte. (MAMEDE, 2002)

Muitas vezes os entes federados se utilizam da vagueza ou da dúvida que a legislação tributária pode trazer, especialmente no caso do IPVA, para atrairindiretamente vantagens pecuniárias em detrimento de outros membros, com o objetivo de se beneficiar da receita de impostos queoriginariamente não lhe pertenceriam.

Quando caracteriza-se tal situação, em que existe um conflito de dois ou mais entes políticos dotados de competência tributária sobre a receita proveniente de um único fato jurídico tributável, ocorre a chamada “guerra fiscal”. (CAVALCANTI, 1998)

Especificamente, quanto ao IPVA, a esse conflito origina-seda imposição de diferentes alíquotas pelos diversos Estados da Federação, alguns onerando mais e outros menos a propriedade do veículo automotor situado no seu território, com a intenção de obter maior arrecadação.

Ocorre que os reflexos de desvio de arrecadação de um ente para outro além de ter grande impacto orcamentário, atinge também indiretamente os serviços públicos prestados pelos Estados. Nesses casos os proprietários de veículos automotores, apesar de continuar a oferecer sua contribuição, fazem isso para outro Estado com alíquota menor que não é efetivamente o local onde reside, gerando diversos impactos negativos no Estado onde efetivamente exerce sua moradia, pois continua a se utilizar das vias, contribuir para o aumento da poluição, gera elevação dos congestionamentos, dentre outros transtornos.

Normalmente a ação desses contribuintes é dada licenciando os veículos automotores que são de sua propriedade em Estado diferentede onde efetivamente exerce seu domícilio, qual seja, em localidade que institui alíquota mais baixa para o IPVA,ludibriando assim o fisco com o objetivo de pagar valor menor no imposto.

Diante dessa situação fica evidente que a lei complementar do IPVA seria extremamemente benéfica para o nosso ordenamento pois iria ter a finalidade de servir de guia para normas gerais, desse modo traçar orientações básicas para os princípios que devem orientar as normas tributárias afins. Aliado a isso, é de extrema importância que o Senado exerça seu papel redigindo resolução que estabeleça parâmetros mínimos de alíquotas de IPVA.

Desse modo, iria alinhar as leis estaduais e contribuir significativamente parapor fim a chamada “guerra fiscal”, ao passo seria definido alíquotas mínimas e máximas em relação ao tipo e à utilização do veículo automotor, deixando a disposição da União fixar a lista da base de cálculo.

 7 CONSEQUÊNCIAS PARA OS CONTRIBUINTES DE MÁ-FÉ QUE SE BENEFICIAM DA CHAMADA GUERRA FISCAL

Inicialmente, é importante frisar o conceito de domicílio previsto no artigo 70 do nosso Código Civil que informa ser o local onde a pessoa natural estabelelça sua residência com ânimo definitivo. Importante frisar que, caso o contribuinte possua duplodomicílio,  em  Estados distintos, nenhum obstáculo há para que ele licencie seu veículo em qualquer um deles, pois o Código Tributário Nacional oferece a possibilidade de escolha do domicílio pelo contribuinte, conforme destaca:

Art. 127. Na falta de eleição, pelo contribuinte ou responsável, de domicílio tributário, na forma da legislação aplicável, considera-se como tal:

I - quanto às pessoas naturais, a sua residência habitual, ou, sendo esta incerta ou desconhecida, o centro habitual de sua atividade;

II - quanto às pessoas jurídicas de direito privado ou às firmas individuais, o lugar da sua sede, ou, em relação aos atos ou fatos que derem origem à obrigação, o de cada estabelecimento.” (BRASIL. Lei 5.172 de 1966. Art 127)

Atualmente são flagrantes os casos de fraude aofisco  estadual,  em que os contribuintes declaram falso domicílio em outro Estado que não o seu de origem, para se beneficiar das baixas alíquotas.

Como exemplo, tal foi a migração recente de registro de veículos do Estado de São Paulo para o Paraná, que o Governo paulista adotou medidas extremas com o objetivo de reprimir essa prática, conforme destacado:

Apesar de sua participação percentual não ser elevada, o IPVA está sendo motivo de disputa tributária. Recentemente, foi veiculada na imprensa televisiva de que haveria uma intensificação nas fiscalizações, por parte das autoridades de trânsito do Estado de São Paulo, dos veículos com placas do Paraná, mais especificamente da capital Curitiba, haja vista um possível falseamento de informações cadastrais objetivando o registro e licenciamento dos mesmos mediante falsa declaração de residência ou domicílio para gozar de benefício tributário. Segundo informações, as autoridades de trânsito paulistas estão conduzindo os condutores e/ou locatários de veículos paranaenses para prestarem esclarecimentos, mas como o critério de seleção era tão somente a plaqueta do município, ou as iniciais dos caracteres alfabéticos (A ou B), qualquer cidadão paranaense e em especial curitibano estaria sujeito a passar pelo mesmo martírio e constrangimento. (RIBEIRO, 2014)

Além disso, numa tentativa de diminuir a perda de receita devido às praticas de mudança de domícilio pelos contribuintes, no ano de 2008 o Estado de São Paulo editou a Lei 13.296 que estabelecendo novas regras para o IPVA, especialmente quanto ao domicílio, como nota-se nos seguintes moldes do art. 4º:

“Art. 4º - O imposto será devido no local do domicílio ou da residência do proprietário do veículo neste Estado.

§ 1º - Para os efeitos desta lei, considerar-se-á domicílio:

1 - se o proprietário for pessoa natural:

a) a sua residência habitual;

b) se a residência habitual for incerta ou desconhecida, o centro habitual de sua atividade onde o veículo esteja sendo utilizado;

2 - se o proprietário for pessoa jurídica de direito privado:

a) o estabelecimento situado no território deste Estado, quanto aos veículos automotores que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador;

b) o estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa;

c) o local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota;

3 - qualquer de suas repartições no território deste Estado, se o proprietário ou locatário for pessoa jurídica de direito público.

§ 2º - No caso de pessoa natural com múltiplas residências, presume-se como domicílio tributário para fins de pagamento do IPVA:

1 - o local onde, cumulativamente, possua residência e exerça profissão;

2 - caso possua residência e exerça profissão em mais de um local, o endereço constante da Declaração de Imposto de Renda.

§ 3º - Na impossibilidade de se precisar o domicílio tributário da pessoa natural nos termos dos §§ 1º e 2º deste artigo, a autoridade administrativa poderá fixá-lo tomando por base o endereço que vier a ser apurado em órgãos públicos, nos cadastros de domicílio eleitoral e nos cadastros de empresa seguradora e concessionária de serviço público, dentre outros.

§ 4º - No caso de pessoas jurídicas de direito privado, não sendo possível determinar a vinculação do veículo na data da ocorrência do fato gerador, nos termos do item 2 do § 1º deste artigo, presume-se como domicílio o local do estabelecimento onde haja indícios de utilização do veículo com predominância sobre os demais estabelecimentos da mesma pessoa jurídica.

§ 5º - Presume-se domiciliado no Estado de São Paulo o proprietário cujo veículo estiver registrado no órgão competente deste Estado.

§ 6º - Em se tratando de veículo de propriedade de empresa de arrendamento mercantil (leasing), o imposto será devido no local do domicílio ou residência do arrendatário, nos termos deste artigo.

§ 7º - Para os efeitos da alínea "b" do item 2 do § 1º deste artigo, equipara-se a estabelecimento da empresa locadora neste Estado, o lugar de situação dos veículos mantidos ou colocados à disposição para locação.”(SÃO PAULO. Lei 13.296 de 2008. Art 4º)

O contribuinte que agir na tentativa de ludibriar o fisco e for flagrado pela administração pública, poderá ter que pagar também o valor do IPVA no seu Estado de domicílio real, acrescido de multa, juros e atualização monetária pois o imposto será lançado normalmente tal como não houvesse sido pago valor algum.

Caso insista em não efetuar o pagamento, o contribuinte pode ter seu nome incluído na inscrição de débito da dívida ativa estadual, podendo ser cobrado de forma extrajudicial, atravéz de protesto em cartório, ou mesmo em processo de execução judicial.

Tal cobrança ocorre da formalização, após processo administrativo interno estadual,do documento chamado deCertidão de Dívida Ativa – CDA, que nada mais é que um crédito vencidoe não liquidado, no caso o inadimplemento do IPVA. Tal certidão se enquadra como um título executivo extrajudicial, presente no rol taxativo do art. 585 no Código de Processo Civil:

“Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais:

VII - a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei.” (BRASIL. CPC - Lei nº 5.869 de 1973, ART 585, VII)

Como consequência da execução judicial, nesse caso no âmbito fiscal, o contribuinte pode ter seus bens penhorados. Além disso, pode ter complicações com o CPF, o que é bastante prejudicial para o uso de alguns serviços públicos e privados tais como: a emissão de passaporte e também para tomar posse de cargo ou função pública, no caso de haver eventual aprovação, e conseguir linhas de crédito para financiamentos bancários.

Além das penalidades administrativas e cíveis, pode também o infrator ser enquadrado na esfera penal. Por ser um crime contra a ordem tributária, previsto na Lei 8.137/1990, tal conduta em caso de condenação, a pena de reclusão pode variar de dois a cinco anos, sem prejuízo de multa a ser fixada pelo juiz:

“Art. 1° Constitui crime contra a ordem tributária suprimir ou reduzir tributo, ou contribuição social e qualquer acessório, mediante as seguintes condutas:

I - omitir informação, ou prestar declaração falsa às autoridades fazendárias;

II - fraudar a fiscalização tributária, inserindo elementos inexatos, ou omitindo operação de qualquer natureza, em documento ou livro exigido pela lei fiscal;

III - falsificar ou alterar nota fiscal, fatura, duplicata, nota de venda, ou qualquer outro documento relativo à operação tributável;

IV - elaborar, distribuir, fornecer, emitir ou utilizar documento que saiba ou deva saber falso ou inexato;

V - negar ou deixar de fornecer, quando obrigatório, nota fiscal ou documento equivalente, relativa a venda de mercadoria ou prestação de serviço, efetivamente realizada, ou fornecê-la em desacordo com a legislação.

Pena - reclusão de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.

Parágrafo único. A falta de atendimento da exigência da autoridade, no prazo de 10 (dez) dias, que poderá ser convertido em horas em razão da maior ou menor complexidade da matéria ou da dificuldade quanto ao atendimento da exigência, caracteriza a infração prevista no inciso V.

Art. 2° Constitui crime da mesma natureza:      (Vide Lei nº 9.964, de 10.4.2000)

I - fazer declaração falsa ou omitir declaração sobre rendas, bens ou fatos, ou empregar outra fraude, para eximir-se, total ou parcialmente, de pagamento de tributo;

II - deixar de recolher, no prazo legal, valor de tributo ou de contribuição social, descontado ou cobrado, na qualidade de sujeito passivo de obrigação e que deveria recolher aos cofres públicos;

III - exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte beneficiário, qualquer percentagem sobre a parcela dedutível ou deduzida de imposto ou de contribuição como incentivo fiscal;

IV - deixar de aplicar, ou aplicar em desacordo com o estatuído, incentivo fiscal ou parcelas de imposto liberadas por órgão ou entidade de desenvolvimento;

V - utilizar ou divulgar programa de processamento de dados que permita ao sujeito passivo da obrigação tributária possuir informação contábil diversa daquela que é, por lei, fornecida à Fazenda Pública.

Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.” (BRASIL. Lei 8.137 de 1990, art 1º e 2º)

 8 CONCLUSÃO

OImposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA, no atual cenário da legislação brasileira, é carente de norma regulamentadora que enseje distribuição mais justa e eficaz desse imposto, pois serviria de guia para normas gerais, e desse modo traçar orientações básicas para os princípios que devem orientar as normas tributárias correlatas.

No intuito de sanar essa lacuna, o Supremo Tribunal Federal – STF no papel de legislador positivo, obteve entendimento que os Estados e o Distrito Federal possuem competência plena para legislar individualmente sobre o imposto, abrindo-se então oportunidade para que cada Ente da Federação pudesse estabelecer a alíquota para cobrança de acordo com o que achar conveniente, sem se preocupar com possíveis desníveis com as bases estabelecidas em outros Estados. O único parâmetro seria uma eventual resolução do Senado que fixaria as alíquotas mínimas a serem adotadas, conforme previsão constitucional, o que ainda não se concretizou.

Tal situação fáticadeu a possibilidade do início de uma “guerra fiscal” entre os Entes, visto que alguns claramente estabelecem alíquotas menores com o objetivo de atrair contribuintes de outros Estados e assim aumentar sua arrecadação.

Ocorre que tal prática além de ir contra o pacto federativo fiscal e ser injusta, estabelece instabilidade política e acaba estimulando os contribuintes a incorrerem na prática errônea de registrarem seus veículos em Estados que não possuem domicílio, com isso cometendo ilícitos nas esferas administrativa e também penal.

Diante desse cenário, fica evidente que é de suma importância que o IPVA seja instituídopor Lei Complementar específica que regule todos os aspectos desse imposto. Aliado a essa normatização, seria imprecindível que o Senado cumprisse seu papel de estabelecer alíquotas mínimas de cobrança desse imposto, propiciando aos Estados e o Distrito Federal maior estabilidade, e fornecendo medidas eficazes para por fim à chamda “guerra fiscal”, estabelecendo o repasse dos valores arrecadados com o IPVA de forma mais justa.

Essas medidas certamente serviriam de grandiosa ferramenta contra a lacuna atual existente no nosso ordenamento jurídico, que permite a debandada de contribuintes entre os Estados para contribuirem com o IPVA com valores mais baixos. Desse modo, não faria mais sentido tal prática visto que as alíquotas estariam em equilíbrio entre todos os entes.

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