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SUFRÁGIO X REPRESENTATIVIDADE COLEGIADA: A ESCOLHA DE DIRETOR ESCOLAR E SUA IMPLICAÇÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL


Autoria:

Luzane Santos Ribeiro


ADVOGADA. MESTRANDA em Educação pela Universidade da Madeira-Portugal. ESPECIALISTA em Coordenação Pedagógica/UFBA. Pedagoga/UNEB. Experiência na área de Educação,ênfase em Legislação Educacional, Direito Educacional, Direito Administrativo e Gestão de Ensino.

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Direito Constitucional

Resumo:

Considerações acerca das formas de escolha de dirigentes escolares consagradoras do Princípio da Gestão Democrática do Ensino , tecendo análise crítica frente à jurisprudência pátria que desconsidera o movimento democrático amplo nos diversos espaços

Texto enviado ao JurisWay em 28/08/2016.

Última edição/atualização em 29/08/2016.



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SUFRÁGIO X REPRESENTATIVIDADE COLEGIADA: A ESCOLHA DE DIRETOR ESCOLAR E SUA IMPLICAÇÃO NA CONSTITUIÇÃOFEDERAL

Luzane Santos Ribeiro

 

RESUMO: O presente artigo apresenta um estudo acerca das formas hoje selecionadas para escolha de dirigentes escolares como consagradoras do Princípio Constitucional da Gestão Democrática do Ensino e sua repercussão no âmbito jurídico. O artigo aborda as formas de escolha direta e representatividade colegiada como consagradoras do princípio da gestão Democrática do Ensino e sua inconstitucionalidade. Tecendo uma análise crítica frente à jurisprudência pátria existente a respeito do tema, será possível perceber que a decisão majoritária é no sentido de afirmar a inconstitucionalidade da eleição para dirigentes escolares, desconsiderando desta forma a possibilidade da máxima efetividade do mandamento principiológico constitucional e o próprio movimento da sociedade no sentido da democracia ampla nos espaços sociais.

Palavras-chave: Constituição. Democracia. Gestão do Ensino. Representatividade.

INTRODUÇÃO

          No intuito de dar efetividade ao princípio da Gestão Democrática do Ensino inserto no art. 206 da carta Magna, reiterado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394/96) e, recentemente, ratificado no Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005 de 25 de junho de 2014), muitos Estados e Municípios passaram a institucionalizar a escolha do gestor escolar pela comunidade de forma direta, como forma de atender a democracia dentro dos espaços educacionais, como Oliveira (1996) nos mostra como exemplo no estado do Rio de Janeiro:

A experiência da eleição direta para diretores na rede estadual de Volta Redonda e de seu município vizinho, Barra Mansa, reproduziu-se em vários lugares, como Barra do Piraí, Valença, Carmo, Niterói e outros. No ano de 1987, ocorreu oficialmente a primeira eleição nas escolas do município do Rio de Janeiro (decreto nº 0.917, de 05/05/87). (OLIVEIRA, 1996, p. 30).

          Essa tendência foi inclusive registrada mesmo antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, justamente advinda dos movimentos democráticos que se seguiram ao processo de abertura política, impulsionados pelas reivindicações dos profissionais do magistério. Muitos municípios e inclusive o Distrito Federal já internalizavam a democracia exercida diretamente pela comunidade escolar, como se verifica abaixo em Bordignon:

Em 1985, o Conselho de Educação do DF, pelo Parecer n. 06/85, autorizou a Fundação Educacional, gestora da rede pública a instituir o sistema de administração colegiada, em caráter experimental, pelo prazo de até três anos, na direção dos estabelecimentos de ensino da Rede Oficial de Ensino do Distrito Federal. Tratava-se não de um Conselho Escolar, como concebido hoje, mas de um Conselho Diretor, constituído por um diretor-superintendente eleito pela comunidade escolar, um diretor pedagógico nomeado pelo diretor, coordenadores de atividades indicados pelos professores, e representantes da comunidade escolar indicados pelos pais ou estudantes maiores de 18 anos. (BORDIGNON, 2004, in Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares : conselhos escolares : uma estratégia de gestão democrática da educação pública, p. 34, g.n).

          Quanto a isto, Oliveira escreveu ainda:

A revitalização das instituições democráticas em um momento convergente à votação da Constituição de 1988, tornou imprescindível, para a implantação mais perfeita do seu espírito, a remodelagem da direção de serviços essenciais como os de educação, de modo a lhes assegurar liberdade e independência. Um desses princípios fundamentais trata da gestão democrática do ensino público. (OLIVEIRA, 1996, p. 92).

          Entre os desdobramentos que se acreditavam possíveis de gestão democrática, houve a tentativa do Concurso Público de prova e títulos para gestor escolar, com intuito de coadunar com o Art, 37, II da Constituição Federal de 1988. Porém, como todo processo germinante, e, dessa forma, imperfeito, não tardou muito a surgirem as primeiras críticas, advindas da perceptível fragilidade democrática percebidas no interior das escolas.

[...] quando há a nomeação pura e simples, o aspecto político fica à mostra, provocando, especialmente em períodos de democratização da sociedade, descontentamento e mobilização dos prejudicados para suportar a situação; mas, nos casos em que há a ocorrência isolada do concurso, há o agravante de que o aspecto político fica escamoteado, com maior tendência de acomodação e de crença na justificativa meramente técnica para os problemas da escola. (PARO, 2003, p. 24).

           Se por um lado, a tentativa parecia louvável pelo fato de romper com o viés político e clientelista que dominava as instâncias e espaços de formação do cidadão “crítico” e “consciente”, por outro lado, gerava a acomodação que a estabilidade do cargo público infelizmente causa em determinados servidores.

          A outra forma encontrada, considerada mais “democrática", aberta e participativa, foi a escolha direta pela comunidade do gestor escolar. Se considerarmos a possibilidade de que, dentro das unidades escolares, o sistema de freios e contrapesos essencial ao exercício da democracia efetivamente posto e atuante, talvez essa fosse a forma perfeita. Ao colocar o colégio eleitoral, a direção eleita e a secretaria de educação em pontos distintos e equânimes, cada um realizando o seu papel executor, fiscalizador, teríamos a gestão ideal do ponto de vista democrático, conforme bem tratado por Oliveira:

A eleição permite uma nova relação de poder na unidade escolar. A função de direção não é mais considerada “cargo de confiança” daqueles que dirigem o Estado, mas passa a representar três fontes de poder: a sociedade, o colégio eleitoral que a elegeu e a secretaria de educação (Góes, 1992). A sociedade é uma fonte de poder, porque é a sociedade que gera os recursos, por meio dos impostos recolhidos pelo Estado, para manter a unidade escolar e os remunerar seus funcionários. O colégio eleitoral é também uma fonte de poder, o diretor eleito não deve prestação de contas somente ao governo que o nomeou, mas aos estudantes, pais professores e funcionários que o elegeram. A outra fonte de poder é a Secretaria de Educação, pois nomeando o diretor eleito convalida o processo. A nomeação, agora, tem o respaldo da comunidade escolar, e o critério da nomeação é a representatividade do diretor. O antigo critério, ou seja, a indicação pelo governo ou a indicação pelos políticos locais norteada em práticas clientelistas, desaparece. (OLIVEIRA, 1996, p. 96).

O PAPEL DOS CONSELHOS ESCOLARES

          Se por um lado, a eleição de dirigentes escolares foi posta como necessária e ideal à realização da gestão democrática do ensino, por outro lado, a existência dos Conselhos Escolares (ou outro Órgão Colegiado Comunitário), também constitucionalmente estabelecidos dentro das unidades de ensino, tornou-se condição imprescindível para sua efetividade. A esse respeito, Oliveira citando Norberto Bobbio:

Para Bobbio (1986) o desenvolvimento da democracia demanda a ampliação não do número de eleitores, mas do espaço no qual o cidadão possa exercer seu próprio poder de eleitor, e menciona, como exemplo de reforma democrática nessa direção, a experiência italiana, que instituiu os conselhos escolares com a participação de representantes dos pais. (OLIVEIRA, 1996, p. 83).

          Não se trata aqui de desmerecer a eleição de diretores escolares, tampouco situá-la antecipadamente no rol da inconstitucionalidade. Trata-se de, no bom entendimento supra, reconhecer que sem o exercício do sistema de freios e contrapesos, a democracia escolar fica a mercê de gestores com perfil democrático ou não, uma vez que, a consolidação da democracia representativa não exige somente a eleição dos dirigentes, mas requer sobretudo que o eleitor acompanhe a gestão desses dirigentes. Esse acompanhamento se efetiva por meio de processos participativos. (OLIVEIRA, 1996, p. 83).

O DIRECIONAMENTO DA JURISPRUDÊNCIA

          Malgrado o meio acadêmico educacional considerar o sufrágio como a forma mais justa e ideal de escolha de direção escolar, ainda que imperfeita, não tardou muito ao movimento crescente do processo eleitoral nas escolas públicas por todo o país passar a ser alvo de inúmeras Ações Diretas de Inconstitucionalidade na Justiça brasileira.

          Dentre as argumentações trazidas, estava a afronta direta ao Artigo 84, XXV e o Artigo 37, inciso II, este último o mais apontado nas decisões dos Tribunais por todo o país.

          Analisando a jurisprudência dos tribunais pátrios no período de 1997 a 2015, percebe-se que o entendimento majoritário é no sentido da inconstitucionalidade de qualquer forma de escolha direta de dirigentes escolares. Porém, foi possível encontrar variação entre os fundamentos apresentados para as decisões.

          Na maioria dos julgamentos analisados, os fundamentos apresentados foram ofensa aos artigos 37, II e 84, XXV da Constituição Federal. Como exemplo, a ADI nº 123 do Estado de Santa Catarina, onde o Supremo Tribunal Federal evocou o artigo 37, II e 84, XXV para fundamentar a inconstitucionalidade do artigo contido na Constituição daquele estado que regulamentava a Eleição para diretores escolares. Quanto a esta decisão, Oliveira escreveu:

Nos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, as leis que regulamentavam as eleições para diretor foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, por considerar a função de diretor cargo de confiança e de prerrogativa do Poder Executivo (Revista Nova Escola, maio de 1992, in Oliveira, 1996, p. 102).

          Nos anos seguintes, o argumento dos tribunais, em especial o TJ-RS era a existência de precedente no STF (ADI 123, SC) quanto à inconstitucionalidade. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70029326626, do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, arguiu-se a existência de vício de iniciativa, alegando o Princípio da Simetria, o que nos levaria a crer que, caso a Constituição daquele estado permitisse, não haveria vício e, portanto, a eleição poderia ser considerada Constitucional, conforme transcrito abaixo:

[...] estabelece normas para a eleição de diretor municipal das escolas públicas municipais de Montenegro¿ é inconstitucional porque contém vício de iniciativa. De acordo com a Constituição do Estado, compete, privativamente, ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de dispor sobre o provimento de cargos em comissão de diretor de escola pública. Deste modo, atento ao princípio da simetria, impunha-se que a legislação municipal observasse as normas contidas na Constituição do Estado, padecendo a lei, maculada pelo vício de iniciativa, [...] (Encontrado em: Tribunal Pleno Diário da Justiça do dia 30/10/2009 - 30/10/2009 Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 70029326626 RS (TJ-RS) Alzir Felippe Schmitz).

          Porém, em outros julgados, algumas constituições estaduais tiveram seus artigos que permitiam a eleição para dirigentes escolares fulminados pela inconstitucionalidade, como a Constituição do Estado de Santa Catarina que teve o inciso IV do seu artigo 162 considerado inconstitucional, conforme Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 578-2, do Rio Grande do Sul, Supremo Tribunal Federal, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 03.03.1999.

          Ainda em julgado do Tribunal de Justiça do Piauí, em 2010:

Precedentes do STF. 3. É firme a jurisprudência do STF no sentido de ser materialmente inconstitucional, por ofensa aos arts. 2º , 37 , II , 61 , 1º, II, c, e 84 , II e XXV , da CF , toda norma que preveja eleições diretas para direção de instituições de ensino mantidas pelo Poder Público, porque, cuidando-se de cargos de direção (e, portanto, em comissão), as nomeações são de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, não se podendo, sob pena de malferir a gestão democrática prevista no art. 206 , VI , da CF , exigir prévio escrutínio em que haja participação da comunidade escolar. 4 (TJ-PI - Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 70033412 PI (TJ-PI) Data de publicação: 16/09/2010).

          Percebemos, contudo que o entendimento é divergente no sentido de sua fundamentação, onde ora apela-se para uma inconstitucionalidade por afronta a regramento expresso na Carta Magna, ora se aponta a inconstitucionalidade por vício a princípio de simetria.

          Com fulcro em atender ao determinado pelo poder constituinte numa época distinta, onde as discussões ainda afloravam sobre a gestão democrática, vê-se uma supervalorização da letra de lei fechada em detrimento ao Princípio da Gestão Democrática do Ensino.

          O entendimento dos tribunais caminhou no sentido do estrito cumprimento de norma constitucional, sem sequer invocar ou fazer menção ao Princípio da Gestão Democrática do Ensino, no seu sentido mais amplo e a despeito todo o movimento social que seguia no sentido de dar amplitude ao direito ao ensino democrático.

          Não à toa o legislador constitucional estabeleceu na Constituição Federal de 1988, sob a forma de Princípio, a gestão democrática do Ensino, pois acreditamos que numa sociedade em constante mutação, advinda da retomada democrática após quase três décadas de regime ditatorial, não haveria como prever os rumos democráticos que o país seguiria.

          Quanto a isto, Cruz escreveu:

O exercício do discurso de fundamentação de qualquer norma, inclusive o da Constituição, ocorre em torno de um pano de fundo histórico determinado, implicando a concepção diferenciada do conteúdo dos direitos fundamentais. (CRUZ, 2013, p. 37).

          Daí a possibilidade ampla trazida com a consagração do princípio em tela. Quanto a este fato, Cruz escreveu ainda:

E, dado que a intenção dos constituintes sempre poderá ser apreendida em diversos níveis de abstração, sempre haverá a possibilidade de a identidade constitucional ser reinterpretada e reconstruída. Pelo menos no que toca às constituições escritas a identidade constitucional é necessariamente problemática em termos da relação da Constituição com ela mesma. Um texto constitucional escrito é inexoravelmente incompleto e sujeito a múltiplas interpretações plausíveis (Rosenfeld, A identidade do sujeito constitucional, p. 17-18 apud CRUZ, 2013, p. 40).

          Partindo-se do princípio de que a democracia do ensino deve possibilitar a participação ampla dos sujeitos envolvidos no processo educativo nas decisões e rumos escolares, não caberia aqui continuar a aceitar o argumento de que a escolha de dirigentes escolares é inconstitucional, segundo interpretação do Artigo 37, II e 84 da Constituição Federal.

         Quanto a esta afirmativa, Cruz (2013) inteligentemente cita Habermas:

Todas as gerações posteriores enfrentarão a tarefa de atualizar a substância normativa inesgotável do sistema de direitos estatuído no documento da constituição. Na linha dessa compreensão dinâmica da constituição, a legislação em vigor continua a interpretar e a escrever o sistema dos direitos, adaptando-o às circunstâncias atuais (e nesta medida, apaga a diferença entre normas constitucionais e simples leis). É verdade que essa continuação falível do evento fundador só pode escapar do círculo da autoconstituição discursiva de uma comunidade, se esse processo, que não é imune a interrupções e a recaídas históricas, puder ser interpretado, a longo prazo, como um processo de aprendizagem que se corrige a si mesmo (Habermas, Era das transições, p. 165, sem destaque no original, in CRUZ, 2013, p. 49).

          Eis que surgem os primeiros lampejos nesse sentido quando, recentemente, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, evocando o Princípio da Gestão Democrática do Ensino, julga improcedente Ação Direta de Inconstitucionalidade dos Municípios de Rio Grande e Caebité. Para fundamentar sua decisão, o Tribunal evoca o artigo 206, IV da Constituição Federal, alegando atendimento ao Princípio da Gestão Democrática do Ensino, não padecendo, portanto, de vício de inconstitucionalidade a Lei Municipal daqueles municípios. É o que se lê:

Não há vício de inconstitucionalidade em disposição legislativa municipal que, por iniciativa do Poder Executivo, e em homenagem ao princípio constitucional da gestão democrática do ensino público - art. 206, IV, da Constituição Federal -, estabelece e regulamenta o processo de eleição de Diretores de Escolas Públicas no respectivo Município. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. POR MAIORIA. (TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 70050967116 RS (TJ-RS) Data de publicação: 03/06/2013).

          Trata-se de uma nova interpretação, que se coaduna com o momento histórico-social que vivemos atualmente. Cruz, citando Habermas, reforça o pensamento acima quando diz que:

A pergunta: “o que eu devo fazer numa situação dada?” não se coloca [...] nem obtém a mesma resposta. [...] No caso de normas, “correto” é quando partimos de um sistema de normas válidas, e a ação é igualmente boa para todos; ao passo que, numa constelação de valores, típica para uma cultura ou forma de vida, é ‘correto’ o comportamento que, em sua totalidade e a longo prazo, é bom para nós (Habermas, Direito e Democracia, vol.I, p.316-317, apud CRUZ, p. 42).

          Porém, a despeito da decisão aqui já citada, é majoritário o entendimento na linha da inconstitucionalidade do processo eleitoral de diretores escolares, em desatenção ao mandamento principiológico constitucional, existindo inclusive, julgado do STF . Sobre esta ADI, fundamentar tal decisão na ofensa aos artigos 37, inciso II e art. 84, inciso XXV, ambos da CF, trata de forma desconectada da realidade um tema tão delicado como a Educação.

          Ao declarar a inconstitucionalidade, a complexidade que envolve o universo educacional foi relegada a segundo plano.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

          Este artigo buscou mostrar que, relação ao Princípio da Gestão Democrática do Ensino, o próprio Poder Executivo já caminha na direção da participação popular direta na escolha de gestores escolares, dado o número de leis de iniciativa do executivo que são contestadas nos tribunais, demonstrando assim que não há como fugir dessa força rumo à democratização plena do ensino.

          Entendemos que os princípios legalmente postos de nada adiantam se forem letras mortas, sem a possibilidade de uso e alcance de máxima efetividade dos objetivos para o qual foram pensados e escritos. Princípios validam atos, exercícios, situações de vida e essas são infinitas e amplas.

          Acreditamos que num país que traz expresso em sua Constituição Federal o exercício da cidadania, a formação emancipatória, plural e democrática como fundamentos e objetivos a serem alcançados através da educação, não há espaço para que os nomes dos dirigentes escolares, ainda sejam escolhidos por indicação política e quanto a isto, não temos aqui a pretensão de afrontar o entendimento dos tribunais, mas de trazer um novo tempero às discussões acerca do assunto, com a certeza de que um tema tão importante e nobre não se esgota neste artigo, abrindo espaços para futuras discussões.

REFERÊNCIAS

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______. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Lei n. 9394 de 20 de dezembro de 1996.

Brasil. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselhos escolares: democratização da escola e construção da cidadania. elaboração Ignez Pinto Navarro... [et al.]. – Brasília: MEC, SEB, 2004.

______. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselho escolar, gestão democrática da educação e escolha do diretor. elaboração Ignez Pinto Navarro... [et al.]. – Brasília: MEC, SEB, 2004.

______. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselhos escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública. elaboração Genuíno Bordignon. Brasília: MEC, SEB, 2004. 59 p.

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GHIRALDELLI JUNIOR, Paulo. História da Educação. 2. ed. rev. São Paulo: Cortez, 1994. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

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PARO, Victor Henrique. Eleição de diretores: a escola pública experimenta a democracia. 2. ed. São Paulo: Xamã, 2003.

SILVA, Virgílio Afonso da. ( org.) Interpretação Constitucional. 1. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

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