Princípios Sistêmicos da Administração Pública

Introdução

Os princípios são fundamentos de validade e verdades fundantes, inerentes a qualquer ciência. Nesse sentido, representam o sustentáculo de determinada ciência e seus sistemas.

Na ciência jurídica não haveria de ser diferente, vez que os princípios orientam a aplicação e elaboração da lei, preenchendo ainda lacunas legislativas quando necessário.

Os princípios do Direito Administrativo estão previstos ao longo de todo o texto constitucional, implícita ou explicitamente. Dentre os princípios expressos, trataremos daqueles disciplinados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, a saber: (i) legalidade; (ii) impessoalidade; (iii) moralidade; (iv) publicidade, e (v) eficiência.

Os princípios expressos no artigo 37 são aqueles que comumente atribuem-se a sigla “LIMPE”, diante da adoção da primeira letra de cada um dos princípios (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência).

Consoante determinação também expressa na Constituição Federal, referenciados princípios deverão ser obedecidos pela administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

1.    Princípio da Legalidade

O artigo 5º, II, da Constituição Federal, dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” consagrando a legalidade como princípio geral do Direito.

No âmbito privado, aplicando-se o princípio da legalidade, tem-se que o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. Entretanto, o princípio atinge outra dimensão quando se trata do setor público.

Cabe ao administrador público a escorreita execução da lei e por esse motivo que apenas pode fazer o que a lei permite. Ou seja, no silêncio da lei, o comportamento estará vedado.

Hely Lopes Meirelles consagra, em festejada conceituação, o emprego do princípio da legalidade em âmbito privado e público ao disciplinar que “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza[1]”.

Dessa forma, em síntese, entende-se que o princípio da legalidade, quando aplicado no âmbito público, garante a adstrição do administrador aos comandos legais.

2.    Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade é decorrência do princípio da igualdade e determina a imparcialidade no exercício da função administrativa, com a adoção de “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades” (Lei nº 9.784/99, artigo 2º, parágrafo único, III).

Este princípio é aplicado de maneira dúplice: tanto em face do administrado quanto do administrador. No que toca aos administrados, o princípio determina que não sejam observadas suas características pessoais e, em relação ao administrador público, este não pode exercer a função administrativa impregnando-a de suas características pessoais.

Ainda em relação ao administrador público, um dos aspectos do princípio da impessoalidade, assegura que realizações não serão atribuídas à pessoa física do agente, mas sim à pessoa jurídica a qual estiver ligado.

Desdobramento importante do princípio da impessoalidade é aquele inserto no parágrafo 1º, artigo 37 da Constituição Federal, que impede a promoção pessoal do agente público.

Referido dispositivo constitucional estabelece que “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.

Nota-se a evidente preocupação do legislador em coibir propagandas que pudessem associar obras governamentais ao agente responsável por seus implementos.

A jurisprudência tem reconhecido a ofensa ao princípio da impessoalidade quando o agente utiliza, por exemplo, as cores de sua campanha partidária para pintar equipamentos públicos, visando a autopromoção. Confira-se, nesse sentido:

EMENTA AÇÃO POPULAR. Município de São Vicente. Uso de recursos públicos com objetivo de autopromoção. Pintura de equipamentos públicos, confecção de uniformes escolares e propaganda institucional com a cor roxa da campanha eleitoral do atual Prefeito. Ofensa ao artigo 37, § 1º, da Constituição Federal. Retorno ao status quo ante às expensas do agente público e ressarcimento dos gastos correspondentes. Descabidas sanções da Lei 8429/1992 no âmbito da ação popular. Recurso e reexame necessário a que se dá parcial provimento para julgar procedente em parte a demanda[2]. [grifamos]

A doutrina e a jurisprudência têm assegurado, justamente, a aplicação do princípio da impessoalidade para o fim de impedir a promoção pessoal dos administradores e o tratamento equânime a todos os administrados.

3.    Princípio da Moralidade

Toda atuação pública deve seguir a lei, mas também deve pautar-se em comportamentos éticos, na chamada moralidade administrativa.

Deve-se levar em conta que a moral administrativa difere da moral ordinária, tendo em vista que a primeira exige estrito respeito ao decoro, boa-fé, honestidade e probidade.  

Hely Lopes Meirelles, citando Maurice Hauriou, bem conceitua a moral administrativa como “o conjunto de regras de condutas tiradas da disciplina interior da Administração Pública[3]”. 

Significa dizer, dessa forma, que a moral administrativa busca sua validade e parâmetros conceituais no regramento jurídico administrativo, nas normas positivadas, bem como nos princípios da Administração Pública.

Alguns instrumentos constitucionais asseguram a aplicação do princípio da moralidade, dentre os quais a ação popular.

A ação popular, nos termos do artigo 5º, LXXIII, Constituição Federal, pode ser proposta por qualquer cidadão visando “anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (...)”.

É possível verificar, diante de todo o exposto acima, a importância crucial do princípio da moralidade administrativa, que servirá de critério para a atuação da Administração Pública.

4.    Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade impõe ao administrador a obrigatoriedade de tornar seus atos públicos com a finalidade de dar-lhes a maior transparência possível, bem como possibilitar que produzam efeitos em relação a outrem.

Hely Lopes Meirelles entende que a “publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos[4]”.

No entanto, há exceções ao princípio da publicidade, devendo os atos permanecer sigilosos para segurança do Estado e da sociedade ou para proteção da intimidade ou privacidade.

Comumente se verifica o equívoco de igualar os conceitos de publicidade e publicação. Ocorre, no entanto, que referidos conceitos não são sinônimos.

Nesse sentido, Gustavo Scatolino disciplina que “publicação não é sinônimo de publicidade. A publicação é a divulgação do ato nos meios oficiais (ex.: Diário Oficial da União), tratando-se de uma forma de publicidade[5]”.

5.    Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência foi acrescido ao caput do artigo 37 pela Emenda Constitucional 19/1998 e apregoa que o ato administrativo deve ser adequado ao melhor que a Administração Pública possa fazer, sopesando-se meios utilizados e fins a serem atingidos.

Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da eficiência “deve ser entendido e aplicado no sentido de que a atividade administrativa (causa) deve buscar e produzir um resultado (efeito) razoável em face do atendimento do interesse público visado[6]”.

Diante da inércia da Administração Pública em fornecer documento à ex-servidora pública, a jurisprudência reconheceu a ofensa ao princípio da eficiência. Veja-se:

EMENTA REEXAME NECESSÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA EX-SERVIDORA ESTADUAL - Expedição de Certidão de Tempo de Serviço, para formalizar pedido de aposentadoria perante o INSS - Inércia da Administração, que não forneceu a certidão e nem fixou prazo para fazê-lo, sob o fundamento de acúmulo de serviço - Inadmissibilidade - Não pode o particular aguardar indefinidamente o fornecimento dos dados solicitados, devendo a Administração Pública respeitar um prazo razoável para o fornecimento do documento - Violação a direito líquido e certo da requerente, consagrado pelo art. 5º, XXXIV, 'b', da Lei Maior -  Inércia do órgão público que representa flagrante desrespeito ao princípio constitucional da eficiência, que rege a Administração Pública (art. 37) - Concessão da segurança para a imediata entrega do documento - Decisão mantida - Reexame necessário não provido[7]. [grifamos]

Embora seja o mais moderno dos princípios da Administração Pública, o princípio da eficiência deve pautar todos os atos administrativos. Dessa forma, aguarda-se que a atividade administrativa seja exercida “com presteza, perfeição e rendimento funcional[8]”.

Conclusão

Nota-se pelo atento estudo dos principais elementos dos princípios expressos ou sistêmicos da Administração Pública a importância basilar que constituem, devendo o administrador aplicá-los da maneira mais integral possível.

O presente artigo busca direcionar o caminho do estudante no estudo destes princípios e da Administração Pública como um todo, mas sem pretensão alguma de esgotar o tema.

É importante que se busque conhecer e estudar também os demais princípios expressos e implícitos da Administração Pública, bem como proceder com leitura direcionada, principalmente, à Constituição Federal.