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A EFICÁCIA DA AÇÃO POPULAR NO COMBATE AS ARBITRARIEDADES NO MEIO AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL


Autoria:

Lyvia Raphaelle Peroba Leandro


Advogada, pós-graduação em direito processual, cursou direito na Faculdade Raimundo Marinho, fala espanhol fluentemente, áreas de interesse: constitucional, civil, processo civil, tributário, administrativo, internacional e outras.

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Resumo:

Neste trabalho explicaremos sobre a ação popular e sua eficácia como instrumento contra atos lesivos exclusivamente no meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Texto enviado ao JurisWay em 25/04/2016.

Última edição/atualização em 03/05/2016.



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1 INTRODUÇÃO


            O referido trabalho tem como objetivo de explanar sobre ação popular como instrumento eficaz contra ás arbitrariedades no meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A ação popular está prevista nos termos do Art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que considera como uns dos remédios constitucionais onde o autor ou o titular da ação somente pode ser pessoa física propõem a prestação jurisdicional em defesa do interesse coletivo na obtenção de anular ou declarar nulidades de atos ou contratos que lese o patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. É vedado ao autor da ação popular as custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo se comprovado a má-fé.

            Abordaremos também sobre a problemática da inércia do interesse de agir do cidadão que é parte legitima para pleitear a ação que pode ser utilizada na defesa dos interesses da coletividade, que por desconhecimento gerando assim impunidades. Para essa problemática buscamos o entendimento que a divulgação na mídia e o ensino da ação popular nas escolas de educação básica podem modificar essa realidade onde o cidadão se encontra leigo da existência e da aplicabilidade desse instrumento que deve ser utilizado como exercício da soberania popular.

            A ação popular está instituída pela Lei nº 4.717/65 que descreve a qualificação do cidadão, as espécies de nulidade, a competência da ação, as categorias dos sujeitos passivos, as funções obrigatórias ou facultativas atribuídas ao Ministério Público e por fim a ação popular obedecerá ao procedimento ordinário nas normas previstas no Código de Processo Civil.

            Iniciaremos o presente trabalho explanando sobre a evolução da ação popular desde sua origem no Direito Romano, a instituição nas constituições brasileiras principalmente na atual Constituição de 1988, o comparativo da ação popular nas ademais constituições pelo mundo, o conceito, os pressupostos da ação, da qualidade do cidadão como sujeito ativo, dos atos nulos e atos anuláveis, a lesão ao patrimônio público na ação popular e da ação popular preventiva.

            Em relação à qualidade do cidadão como sujeito ativo, trazemos as seguintes especificidades como o do eleitor menor de idade, a comparação da legitimidade, dos não legitimados, dos sujeitos passivos da ação e dos assistentes, o Ministério Público na ação popular e suas funções obrigatórias e facultativas, a inércia de interesse de agir do cidadão, divulgação na mídia e o ensino jurídico nas escolas de educação básica.

            Explicaremos com base na Lei nº 4.717 de 1965 sobre o procedimento da ação popular, da competência, das custas judiciais, da prescrição, das diferenças e semelhanças entre a ação popular e ação civil pública.

            Abordaremos sobre a proteção ao meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural na ação popular, o meio ambiente na Constituição Federal de 1988, as classificações do meio ambiente, o meio ambiente de forma natural, cultural e sua proteção, artificial e laboral. A competência legislativa e político-administrativa ambiental, as competências concorrente e municipal, ação popular ambiental, ação popular como instrumento contras as arbitrariedade no meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultual e a proteção ao meio ambiente no Brasil.

                O desenvolvimento desse trabalho baseia-se na forma descritiva, através do método experimental e indutivo. Onde por pesquisas bibliográficas, em livros, monografia, artigos publicados e bancos de dados na internet foram realizados.


2  A EVOLUÇÃO DA AÇÃO POPULAR.

            A evolução da ação popular tem origem do Direito Romano, em que qualquer pessoa do povo (populus) agia em defesa do interesse da coletividade. O autor Uadi Lammêgo Bulos (2001), sobre o tema explana:

Desde Roma, a actio populare já era usada para a proteção dos interesses transindividuais, particularmente os difusos, como aqueles ligados ao culto à divindade, à liberdade de expressão e, também, ao meio ambiente. As ações populares eram aceitas porque através delas o cidadão perseguia fins altruístas, colimando defender bens e valores supremos das gens. A maioria delas lograva a natureza penal. Muitas intentavam realizar uma atividade de polícia, com vistas a instaurar um procedimento que hoje poderia ser visto como sendo de índole contravencional. Outras, porém, se pareciam com as modernas ações cominatórias e com interditos proibitórios.

 

            Segundo Guimarães (2008) o significado de ação é definida como direito subjetivo público no qual deduz uma pretensão em juízo. De acordo com Luft (2004) a palavra popular se expressa como característica da maioria ou do povo.

            Para Pietro (2008) explica que a ação popular foi à primeira ação que surgiu no direito brasileiro com características distintas das demais ações judiciais, que o autor apenas visa à prestação jurisdicional na defesa de um direito próprio. Na ação popular o autor tem a legitimidade para exercício de natureza política, ou seja, o controle do cidadão sobre atos lesivos ao interesse público. O instituto da ação popular esteve presente pela primeira vez na Constituição brasileira de 1934, mas sendo excluída pela Constituição de 1937 e tendo seu retorno na Constituição de 1946, mesmo que a expressão ação popular não existisse de forma específica. Finalmente foi promulgada a lei que regula a ação popular em 29 de junho de 1965. A ação popular na Constituição de 1967 anulava atos lesivos para proteger apenas o patrimônio público. Na atual Constituição Federal de 1988 no artigo 5º, inciso LXXIII, houve certa amplitude ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, á moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimôniohistórico e cultural. Como exposto a seguir:

Qualquer cidadão é parte legitima para propor ação popular que vise a anular o ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, á moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovado má-fé, isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência.

 

 

            Sendo assim resume Pietro (2008) que ação popular é originária do Direito Romano, a ação popular é ação civil, tem seu surgimento no direito brasileiro e suas modificações nas demais Constituições até na Constituição de 1988, nota-se como seu desenvolvimento acompanhou as transformações sociais em que o cidadão participa da vida pública de forma fiscalizadora.

 

2.1 A ação popular no direito comparado.                                                                             

            Como base de estudo da ação popular de acordo com Miranda (1987, apud VITAGLIANO, 2006, p. 9) no direito comparado trazemos em baila a instrumentalização deste remédio constitucional na Constituição de Portugal, de 1976, artigo 52, regula sobre o direito de petição e ação popular. Deste modo:

Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridades, petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral. É reconhecido o direito de ação popular, nos casos e nos termos previstos em lei.

 

            A ação popular na Espanha aduz Miranda (1986, apud VITAGLIANO, 2006, p. 9) dispõe que "os cidadãos poderão exercer a ação popular e participar da Administração de Justiça mediante a instituição do júri, na forma e com respeito aos processos penais que a lei determine, assim como nos Tribunais consuetudinários e tradicionais.”. (CONSTITUIÇÃO ESPANHOLA, 1978, artigo 125).

            Sobre a Constituição Italiana de 1948, segundo Miranda (1987, apud VITAGLIANO, 2006, p. 9) explica que a ação popular é um interesse legítimo e indiretamente tutelado, na garantia do bem comum, cabendo recurso à justiça administrativa que não pode condenar, ou seja, somente declarar ou constituir. Se houver lesão ao direito subjetivo que viole o dispositivo legal, caberá ação na justiça comum, mas prestará apenas a prestação condenatória de ressarcimento ou declaratória, não poderá desconstituir ou constituir atos. Assim relata a Constituição Italiana de 1948 no artigo 113:

Contra os atos da administração pública é sempre admitida a tutela jurisdicional dos direitos e dos interesses legítimos perante os órgãos de jurisdição ordinária ou administrativa. Essa tutela não pode ser excluída ou limitada a particulares meios de impugnação ou para determinadas categorias de atos. A lei determina quais os órgãos de jurisdição que podem anular os atos da administração pública nos casos e para os efeitos previstos pela própria lei.

 

            Aduz Pacheco (1998, apud VITAGLIANO, 2006, p. 9-10) que se encontra ação popular (popularklage) na Baviera, na Constituição de 1946. Na lei federal de 1970 regulariza a citizen action nos Estados Unidos, na proteção do meio ambiente, havendo também a class action limitada ao membro de determinada classe social. Para a lei americana qualquer cidadão pode propor ação ao judiciário contra atos administrativos. Na Austrália e Inglaterra, existe a relator action, onde uma pessoa ou associação, sendo autorizada pelo general attorney pode agir em juízo contra atos que causem perigo à população. No ordenamento francês distingue-se o recurso administrativo que busca a correção de ilegalidade anulando o ato e do recurso contencioso que pressupõe a violação de um direito subjetivo, podendo haver reparação. A ação popular no México sofreu o impacto do juízo de amparo do ordenamento mexicano, aparecendo na Constituição do Estado de Yucatan, em 1840, no Projeto de Constituição de 1842, que autorizava a Suprema Corte o conhecimento das reclamações contra os atos do Poder Legislativo e Executivo. Sendo regularizada por diversas leis na Constituição de 1857 e 1917, visando primeiramente o controle da constitucionalidade das leis e atos administrativos, mas depois se ampliando no controle da legalidade dos atos das autoridades inclusive as do judiciário. Podendo a Suprema Corte rever qualquer sentença que infringisse a lei. Na Áustria, utiliza o recurso para a Corte Constitucional, contra atos violados de direitos individuais, podendo o processo sumaríssimo suspender o ato.

 

2.2 Conceito.

            Explana Silva (2007) que o nome ação popular atribuir-se ao povo, ou sua parcela, a legitimidade para pleitear a tutela jurisdicional de interesse público. Ação popular é um dos remédios constitucionais, sendo relatada no artigo 5º, inciso LXXIII da Carta Magna e legislada pela Lei 4.717/65. O autor popular é quem ajuíza a ação, ou seja, atribuindo a legitimidade ativa ao cidadão, sendo pessoa física da nacionalidade brasileira, portador de título de eleitor, isto é, no gozo dos direitos políticos visando à anulação de atos lesivos ou omissões lesivas ao patrimônio público, á moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

            De acordo com Meirelles (2008) a ação popular é um instrumento no qual qualquer membro da coletividade utiliza na defesa de seus direitos cívicos e políticos.  O povo é o beneficiário direto e imediato da ação, ou seja, o autor popular promove a demanda, mas não em interesse próprio e sim pelo da comunidade. O objetivo da ação é preventivo e repressivo contra atos lesivos da atividade administrativa ao patrimônio público, os bens e os direitos de valor econômico, histórico, artístico ou estético. A própria Lei 4.717/65 da ação popular indica os sujeitos ativos e passivos, sobre os casos em que um ato ilegal já faz presumir a lesividade ao patrimônio público, a intervenção do Ministério Público, os recursos e a execução da sentença. Aduz Carvalho Filho (2006) que o processo da ação é contencioso e especial, pois tramita obedecendo as regras especiais da ação. O autor popular poderá ficar a cargo da prova e isento como a norma constitucional assegura, salvo a comprovação da má-fé, de custas e sucumbências.

 

2.3 Os pressupostos da ação popular.

            Conforme Cunha Júnior (2009) que as condições da ação constam no interesse de agir do cidadão eleitor que é parte legitima que age como substituto processual da população, comprovando sua cidadania com a apresentação do título eleitoral ou outro documento equivalente, como por exemplo, uma certidão da Justiça Eleitoral. Não cabe propor ação popular os estrangeiros, salvo uma exceção que é o português equiparado devendo comprovar mediante a apresentação do título de eleitor e o certificado de equiparação de gozo dos direito civis e políticos. De acordo com o Supremo Tribunal Federal na Súmula nº 365 aduz que a pessoa jurídica não obtém a legitimidade para ajuizar ação popular.

 

2.3.1 Da qualidade do cidadão como sujeito ativo.

            Sobre a qualidade de cidadão como sujeito ativo da ação popular é “a prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.”. (LEI Nº 4.717/65, artigo 1º, parágrafo 1º).

 

2.3.2 Atos nulos x atos anuláveis.

            Abriremos esse tópico sobre a discussão em relação à ilegalidade ou imoralidade segundo Pietro (2008, p.748) que ensina “(...) muito se tem discutido, quer quanto à exigência de ilegalidade como a causa de pedir, ao lado da lesividade, quer quanto à possibilidade de a simples imoralidade constituir-se em fundamento da ação.”.

            No artigo 2º da lei de ação popular aduz que “são nulos os atos lesivos nos casos de incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade.” (LEI Nº 4.717, 1965, artigo 2º). O parágrafo único do artigo 2º da referida lei conceitua os casos de nulidade na seguinte forma:

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;    d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;  e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso  daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

 

            Segundo a doutrinadora Pietro (2008) São anuláveis os atos lesivos nos casos de ilegalidade que não foram incluídos no artigo 2º da referida lei, sendo, elencados aos elementos do ato administrativo e qualquer tipo de vício, estruturado no Código Civil de 2002, os vícios relacionados á capacidade, á manifestação de vontade como de erro, dolo, simulação, fraude e coação. O artigo 3º da Lei nº 4.717/65 relata sobre a anulação dos atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das entidades mencionadas no artigo 1º, como:

Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não se compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis, segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza deles.

 

            Aplica-se a hipótese que poderá haver imoralidade, mas não a ilegalidade propriamente dita. São considerados nulos determinados atos e contratos, sem que tenha ocorrido ilegalidade. Como por exemplo, a compra de bens por valor superior ao concorrente no mercado. Assim expõe o artigo 4º da Lei nº 4.717/65:

São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º. I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais. II - A operação bancária ou de crédito real, quando: a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou internas;  b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou avaliação. III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:  a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;  b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter competitivo; c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem na limitação das possibilidades normais de competição. IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos., V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública ou administrativa, quando: a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais; b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação;c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da operação.VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja a sua modalidade, quando: a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de serviço;  b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador. VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais. VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando: a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares, regimentais ou constantes de instruções gerais:b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da avaliação. IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie.

 

2.3.3 Lesão ao patrimônio público na ação popular.

            Sobre a legitimidade do cidadão de pleitear ação popular com o objetivo de anular atos lesivos ao patrimônio público. O artigo 1º da Lei nº 4.717/65 aborda:

Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

 

            De acordo com Pietro (2008) o artigo 1º, parágrafo 1º da Lei nº 4.717/65 é considerado como patrimônio público os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, sendo então está redação dada pela Lei nº 6.513 de 1977. O conceito de patrimônio público foi ampliado no decorrer das Constituições, com, por exemplo, na Constituição de 1946 que estava disposto em seu artigo 141, § 38, onde permitia a ação popular nos casos de lesão ao patrimônio da União, Estados, Municípios, entidades autárquicas e sociedades de economia mista. Já a Constituição de 1967, no artigo 150, § 31, sendo modificado com a emenda nº 1, 1969, como o artigo 153, § 31, explanava sobre atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas. O artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal de 1988, dispõe sobre o ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou seja, basta à participação do Estado na entidade, majoritária ou minoritariamente, tendo seu patrimônio protegido pela ação popular, mas não estando em vigor à exigência constante do dispositivo da Lei nº 1.717/65, em que prévia a participação do Estado com mais de 50%.

 

2.4 Da ação popular preventiva.

            Para Pietro (2008) existe semelhança entre a ação popular preventiva com o mandado de segurança preventivo, ou seja, comparando ambos dispositivos não poderá ocorrer ação popular sem antes existir lesão. Então essa medida preventiva é útil e necessária que tem objetivo de evitar o dano que poderá se tornar algo irreparável, invés de medida repressiva que resulta na compensação pecuniária pode haver mais de uma vez onde nem sempre se equipara a reparação dos danos.


 3 O CIDADÃO COMO SUJEITO ATIVO.

            O sujeito ativo da ação popular é o cidadão, seja pessoa física, brasileiro nato ou naturalizado, no gozo dos direitos políticos, isto é, portador de título de eleitor e sendo este denominado autor ou autor popular. O cidadão é assegurado pela Constituição Federal de 1988, como legitimado ativo.

            De acordo com a Constituição Federal de 1988 no artigo 5º e inciso LXXIII isenta ao autor da ação das custas judiciais e do ônus de sucumbências, salvo comprovada má-fé.

 

3.1 Do eleitor menor de idade.

            O menor de idade entre 16 e 18 anos, em que a Carta Magna de 1988, reconhece o direito político de votar, pode ser autor popular, mas terá que ser patrocinado em juízo por advogado. A previsão constitucional não exige a maioridade civil no qual aborda o Código Civil de 2002 que é de 18 anos, para postular a ação.

 

3.1.1 A comprovação da legitimidade.

            Segundo a Lei nº 4. 717/65 no artigo 1º e parágrafo 3º a prova da cidadania é feita com a juntada do título de eleitor ou documentos que a ele corresponda. O português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, poderá ajuizar a ação popular, cabendo-lhe apresentar em juízo o certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e o título eleitoral. Existe a possibilidade de o cidadão propor ação popular em comarca diferente de seu domicílio eleitoral. O autor Alexandre de Moraes (2011) aborda deste modo:

A legitimação do cidadão é ampla, tendo o direito de ajuizar a ação popular, mesmo que o litígio se verifique em comarca onde ele não possua domicílio eleitoral, sendo irrelevante que o cidadão pertença, ou não, à comunidade a que diga respeito o litígio, pois esse pressuposto não está na lei nem se assenta em razoáveis fundamentos.

 

            É possível o litisconsórcio ativo, sendo então facultativo como consta na Lei nº 4.717/65 no artigo 6º e parágrafo 5º que habilita o cidadão como litisconsorte ou assistente de autor da ação popular.

  

3.1.1.1 Dos não legitimados.

 

            Não podem ingressar em juízo com ação popular os estrangeiros, as pessoas jurídicas e aqueles de acordo com Constituição Federal de 1988 no artigo 15 que tiverem seus direitos políticos suspensos ou declarados perdidos, mas se a privação for posterior ao ajuizamento da ação, não prejudicará o procedimento da mesma.

             

3.2 Dos sujeitos passivos da ação e dos assistentes.

            Na Lei nº 4.717/65 no artigo 6º relata a definição do sujeito passivo que abrange em três categorias. A primeira trata das pessoas jurídicas, públicas ou privadas, ou seja, quem praticou o ato, sendo estas entidades referidas no artigo 1º. O conceito de que ação popular é um meio de controle da Administração Pública houve certa amplitude, no qual na Constituição Federal de 1988 no artigo 5º e inciso LXXIII considera todas as entidades, de direito público ou privado. A segunda categoria traz a continuação da (LEI Nº 4.717, 1965, artigo 6º) que aduz “(...) as autoridades, funcionários ou administradores, que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão (...)”. A terceira categoria finaliza na (LEI Nº 4.717, 1965 , artigo 6º) assim “(...) os beneficiários diretos do mesmo.” A Lei nº 4.717/65 no artigo 6º, parágrafo 1º atribui sobre a hipótese de não houver benefício direto do ato lesivo, como:

Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.

 

            Como explanamos no capítulo anterior sobre a (LEI Nº 4.717, 1965, artigo 4º, inciso II, alínea “b”) relatando sobre “o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou avaliação.” Na Lei nº 4.717/65 no artigo 6º e parágrafo 2º versar a conjectura de quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, desta forma a seguir:

No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.

              No artigo 6º, parágrafo 3º da Lei nº 4.717/65, poderá existir um litisconsórcio passivo na ação popular, quando houver a necessidade de várias pessoas a serem citadas. Como sujeito passivo a pessoa jurídica, deverá ser citada adotando três atitudes, como contestar a ação, abster-se de contestar e atuar ao lado do autor.

As pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.

            Há possibilidade da pessoa jurídica em atuar ao lado do autor da ação, desde que seja útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente. Essa hipótese se justifica em decorrência do objetivo da ação popular que é a defesa do interesse público. A pessoa jurídica na qualidade de assistente passará para o lado do autor, de forma a reforça a posição do sujeito ativo. Sendo este procedimento não muito comum, pelo fato de que dificilmente um representante da pessoa jurídica, ou seja, o servidor do Chefe do Executivo, atuaria na ação ao lado do autor, podendo acontecer quando a ação popular for utilizada para impugnar ato do Governo anterior.

 

3.3 O Ministério Público na ação popular.

            O Ministério Público, segundo a Lei nº 4. 717/65 atribui funções facultativas e obrigatórias na ação popular. A autora Odete Medauar (2009) traz de forma resumida essas funções, como:

O Ministério Público atua de modo autônomo: emite parecer, quanto à procedência ou improcedência da ação popular. Na sua atuação de defensor dos interesses sociais, zela pela regularidade do processo, apressa a produção de provas e promove a responsabilidade civil e criminal dos culpados, se for o caso. Se o autor popular desistir da ação ou abandoná-la, o Ministério Público poderá promover o prosseguimento da ação, se reputar de interesse público que esta chegue ao final.

 

3.3.1 Das funções obrigatórias do Ministério Público.

            De acordo com o artigo 6º e parágrafo 4º da Lei nº 4.717/65, o Ministério Público deverá acompanhar a ação e apressar a produção da prova e promover a responsabilidade civil ou criminal, dos que nela incidirem. Assim, consta:

O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

             A lei de ação popular, explica que o Ministério Público pode providenciar que as requisições de documentos e informações previstas na Lei nº 4.717/65, artigo 7º, inciso I, alínea “b” sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz. Nestes termos que explana a Lei nº 4.717/65 no artigo 7º e parágrafo 1º:

O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições, a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.

 

              O Ministério Público promove a execução da sentença condenatória, no caso em que o autor não o fizer, segundo o artigo 16 da Lei nº 4.717/65, deste modo:

Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

 

3.3.2 Das funções facultativas do Ministério Público.

            A possibilidade ao representante do Ministério Público ou qualquer cidadão dar continuidade ao processo em caso de desistência ou de absolvição de instância nos casos de sem julgamento de mérito, extinção do processo e por falta de previdências a cargo do autor, como aduz o artigo 9º da Lei nº 4.717/65 segundo estes termos:

Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.

 

            Noentanto, na Lei nº 4. 717/65 no artigo 19 e parágrafo 2º existe outra função facultativa do Ministério Público que é recorrer nas decisões contrárias ao autor da ação, podendo também ser feita por qualquer cidadão.

Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público.

 

3.4 A inércia de interesse de agir do cidadão.

              Observando o desenvolvimento histórico-político do Brasil, são notórios os movimentos populares como, por exemplo, a revolta da vacina, o fim da ditadura militar, o impeachment presidencial e recentemente em meados do ano de 2013, presenciamos o movimento estudantil chamado de passe livre que lutava pela redução das tarifas dos transportes públicos que por fim gerou uma comoção social em que o povo saiu nas ruas para protestar por melhorias na educação, saúde, trabalho, segurança, ou seja, contra impunidades nascidas das más gestões das autoridades públicas. Outro motivo de extrema relevância foi à utilização dos recursos públicos para a Federação Internacional de Futebol Associado (FIFA), na copa do mundo em 2014 no Brasil, sendo então um evento esportivo privado, fechando assim o cenário do movimento vem pra rua, que teve sua extinção após os confrontos entre manifestantes e a polícia em algumas capitais brasileiras, principalmente no estado de São Paulo, aonde chegou ao estopim da crise administrativa governamental. O povo que saia nas ruas em busca de melhorias acabou se reprimindo por conta da violência de alguns manifestantes, onde surgiram os grupos chamados Black Blocks, que vandalizaram o ato fazendo com que as manifestações pacíficas perdem-se as forças ao ponto de sua supressão.

           Algumas hipóteses causam a inércia do interesse de agir do cidadão, como a ausência de informações de seus direitos e deveres. A ação popular e outros remédios constitucionais como, por exemplo, habeas corpus, habeas data, o mandado de segurança e o mandado de injunção são essências para ao cidadão comum e não apenas de conhecimento dos juristas. Se a maioria dos cidadãos brasileiros obtivesse o conhecimento sobre a ação popular, haveria a diminuição das arbitrariedades. Podemos encontrar alguns meios para modificar está realidade como a divulgação na mídia em geral e o ensino jurídico nas escolas de educação básica.             

 

3.4.1 A divulgação na mídia.

            Os meios de comunicação são instrumentos eficazes para que as informações cheguem a todas as classes sociais. O poder judiciário já utiliza a mídia para a divulgação e esclarecimento de alguns direitos e deveres do cidadão, como por exemplo, onde recentemente o Tribunal Superior Eleitoral, divulgou pela impressa propagandas informando ao cidadão sobre o recadastramento biométrico, sendo regulamentado pela Resolução do TSE nº 23.335 (2011) no artigo 23 em qual consta:

A Assessoria de Imprensa e Comunicação Social do Tribunal Superior Eleitoral ficará responsável pela coordenação das ações de divulgação dos trabalhos de atualização do cadastro eleitoral de que cuida esta resolução, incumbindo às unidades congêneres dos tribunais regionais eleitorais envolvidos a execução das ações planejadas.

 

            A ação popular deve ser divulgada na mídia para que o cidadão tenha conhecimento sobre esse direito político, assim como no caso exemplificado o recadastramento biométrico. Porque que a ação popular, os outros remédios constitucionais e os demais direitos e deveres não são esclarecido ao cidadão? E porque quando são divulgados, em alguns casos, são informações equivocadas levando á população ao erro ou a ignorância? Cabe ao Poder Judiciário abrir esta lacuna para essas informações ao cidadão, numa linguagem popular e de fácil compreensão, para que possa suprir ao entendimento a todas as classes sociais, por meios de comunicação como no rádio, jornais, periódicos, revistas, televisão e internet. O conhecimento deve ser ofertado ao povo para que assim, a democracia possa ser realizada de forma plena. Objetivando a efetivação da democracia em seu exercício.

 

3.4.2 O ensino jurídico nas escolas de educação básica.

            Como o conhecimento é um dos pilares para se construir uma sociedade justa, sabedora e ciente de seus direitos e deveres, para que isso ocorra deve haver a educação. Como expõe a Carta Magna de 1988, artigo 205:

A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

 

            Na prática a educação no Brasil, principalmente a pública está longe de seu ideal exposto na Constituição Federal, encontramos essa realidade, como por exemplo, onde crianças e jovens abandonam as escolas ao serem configuradas para o tráfico de drogas, como também para o crescimento da violência que se agregou ao cotidiano da sociedade brasileira. Os problemas que acarretam a educação são exaustivamente debatidos na busca da solução para estes problemas que acarretam em toda a história da educação deste país desde o Brasil colônia até a república. Segundo a Constituição Federal (1988) no artigo 205 declama que a educação é um direito de todos, sem descriminação e de forma igualitária todos devem obter este direito, caso contrario é um ato contra a dignidade da pessoa humana. A educação é um dever do Estado e da família, mas o Estado não proporciona este direito à população, pois encontramos em noticiários os escândalos, em que autoridades públicas desviam os recursos públicos que deveriam ser direcionados para a melhoria das escolas, transporte escolares, merenda, materiais escolares e salário para os professores das escolas públicas para benefício próprio. As escolas públicas estão longe do modelo ideal, sem estruturas, com escassez de materiais escolares, o difícil acesso á escola, transportes em condições deploráveis que causam a falta de estimo aos alunos e aos professores desvalorizados por baixo salários. A realidade das famílias brasileiras é recorrer à educação de seus filhos as escolas particulares, para que possam ter um ensino melhor, sendo o dever do Estado de promover este direito. O objetivo da educação visa o desenvolvimento da pessoa e preparar o individuo para exercer a cidadania e qualifica-lo para o trabalho, mas o reflexo da sociedade atual mostra que crianças e jovens ao encontrar a proposta de uma educação sem perspectiva de um futuro promissor no mercado de trabalho e para a vida, trazendo então para a sociedade a violência, o tráfico de drogas, a prostituição, a gravidez na adolescência, o aborto, a contração de doenças sexualmente transmissíveis, ou seja, as problemáticas, no qual o Estado se mostra omisso em seu dever e o cidadão por desconhecimento de seus direitos ou por inércia do interesse de agir em combater as arbitrariedades dificulta a mudança do cenário da educação no Brasil.

            Como o Estado não proporciona uma educação igualitária e eficaz para a sociedade, no tópico anterior explanamos a hipótese do poder judiciário atuar de forma esclarecedora à população sobre os seus direitos pelos meios de comunicação, mas sendo instrumento de pesquisa neste tópico abordaremos sobre atuação do judiciário na educação como, por exemplo, no estado do Paraná, a elaboração dos projetos “Justiça se aprende na Escola” e “OAB vai à Escola”, realizados pelo o Tribunal de Justiça do Paraná e pela Ordem dos Advogados do Brasil do Paraná. O projeto “Justiça se aprende na Escola” é um programa desenvolvido pelo Tribunal de Justiça do Paraná para os alunos do ensino fundamental. Assim, aduz Juliano Breda (2013), presidente da OAB Paraná:

O objetivo da parceria é construir um projeto único, para que todos os profissionais do sistema de justiça  trabalhem de forma conjunta para levar conhecimentos básicos sobre direito e cidadania às crianças e adolescentes das escolas públicas, principalmente à população mais carente. Desde o início da gestão estamos tentando fazer esta aproximação das entidades  para trabalharmos em prol da consolidação de uma imagem cada vez mais respeitada da Justiça.

 

            Sobre as etapas de desenvolvimento do projeto como o estudo das cartilhas realizadas pelas professoras e alunos da escola que obtém conceitos de justiça e cidadania, a coordenadora do projeto “Justiça se aprende na Escola” e juíza Beatriz Fruet de Moraes aduz que“No final do projeto os alunos apresentam uma produção cultural com os conhecimentos que adquiriram neste processo.” (MORAES, 2013).

            O projeto “OAB vai à Escola” é voltado para adolescentes do Ensino Médio, sendo coordenado pela Comissão de Advogados Iniciantes da Seccional, realizando visitas nas escolas e a distribuição de cartilhas que trazem noções de direito constitucional, cidadania e outros temas para os alunos. Gilliane Cristine Pombo, diretora do projeto afirma que “Trata-se de um projeto voltado para o público jovem, do Ensino Médio. Temos um grupo da  comissão que está trabalhando nas formas de apresentação dos conteúdos abordados na cartilha.” (POMBO, 2013).

            A formalização dessa parceria entre as instituições na construção desses projetos para o objetivo de aproximar a educação jurídica e cidadã nas escolas públicas, a desembargadora Dulce Maria Cecconi (2013) do Tribunal de Justiça do Paraná, explana:

O juiz, o advogado, o promotor trabalharão em parceria, para que o jovem tenha um conhecimento real do funcionamento da Justiça, de como ela é desenvolvida. No projeto que o TJPR desenvolve desde 1992, levamos à escola informações sobre o papel do juiz, do advogado e do promotor de justiça. O papel de cada um na distribuição da justiça.

 

            Outro exemplo de colaboração do judiciário na educação são as palestras ministradas pelos magistrados Marcelo Nalesso Salmaso, juiz de direito titular da Vara do Juizado Especial Cível e Criminal, do Juizado Especial da Fazenda Pública e coordenador do Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania (CEJUSC), da Comarca de Tatuí e Renata Xavier da Silva Salmaso, juíza de Direito da 1ª Vara Judicial da Comarca de Tietê, que são integradas ao Programa Educacional de Resistência às Drogas e a Violência (Proed) da Polícia Militar do Estado de São Paulo, realizadas em escolas públicas e particulares aos alunos que cursam a 5ª sério do ensino fundamental nos fórunsde Tatuí e Tietê. Sobre essas palestras Marcelo Nalesso Salmaso (2013) explica:

De forma lúdica, ensinamos as crianças sobre o que faz o juiz e para que serve o poder Judiciário. Depois, discorremos sobre direitos, mas, principalmente, sobre os deveres dos jovens, que advêm do próprio Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Tratamos temas atuais, como bullying e furto na escola, sempre com exemplos fáceis e brincadeiras. Em seguida, falamos sobre as drogas. Ao final, coordenamos um teatro, que retrata a prisão e o julgamento do traficante, sendo os personagens as próprias crianças, desde o policial, passando pelas testemunhas e pelo promotor, até o juiz, exceto o criminoso, que sempre é feito por um funcionário do fórum, para não estigmatizar. Na sequência, levamos as crianças até a cela do fórum, onde são “presas” juntamente comigo, quando falo um pouco mais sobre o perigo de entrar no mundo das drogas. Também estamos desenvolvendo um projeto de musicalização infantil. E, assim, a partir do estudo e da prática da música, individualmente e no trabalho em grupo, os jovens incorporarão em suas condutas e na formação de suas personalidades valores e ideais tão necessários ao desenvolvimento deles próprios enquanto cidadãos e da sociedade como um todo, adquiridos na vivência musical, de forma natural e espontânea. Por outro lado, tais crianças e adolescentes ganharão perspectivas concretas de emprego e de futuro, como músicos de orquestras e bandas, ou, ainda, como professores de música em todo o País e no exterior.

 

            O poder judiciário acionar por meio das parcerias de suas instituições e pela vontade de cooperar de seus membros na buscar de preencher a lacuna deixada pelo Estado na educação brasileira com projetos socioeducativos, mas não é o suficiente para cambiar a realidade, neste ponto Marcelo Nalesso Salmaso (2012) assegura que:

Acredito, sinceramente, que o grande problema que enfrentamos com a criminalidade hoje em dia advém da dificuldade das famílias em transmitir valores a seus filhos e, principalmente, em dar limites. Vem sendo cada vez mais comum os pais se voltarem contra os professores de seus filhos quando são repreendidos na escola, de forma a dar às crianças a ideia de que podem fazer o que bem entendem, ainda que seja contra as regras, pois papai e mamãe sempre defenderão. Essas crianças, que crescerão sem a noção de limites, não saberão respeitar as regras sociais e as leis e serão fortes candidatos ao banditismo. Por outro lado, vejo também que vivemos em mundo novo —o qual demanda novas soluções—, pois é cada vez mais forte a ideia que move as pessoas no sentido de satisfazer mais e mais o prazer, ou seja, o maior prazer com o mínimo esforço. E tudo está aí para confirmar isso: consumismo, drogas, sexo desenfreado, corrupção, crimes, que são formas de satisfação do prazer ou de obter meios —dinheiro—, de forma fácil, para satisfazer o desejo. Dentro desse panorama, o limite, ainda necessário —e passado por programas como o Proerd— não é suficiente para mudar o atual panorama. Precisamos dar aos jovens caminhos alternativos para a satisfação desse prazer, dentro de um ambiente saudável, no qual, de quebra, ainda se mostre possível ensinar valores. Aí é que entram projetos voltados ao esporte e à música. Tais atividades trazem dois aspectos que os jovens pedem e de que necessitam: desafio e reconhecimento. O desafio está no esforço diário para dominar a técnica da luta ou do instrumento musical e o reconhecimento vem como resultado desse trabalho árduo. Com isso, o jovem aprende, na prática, valores que se integrarão na formação de sua personalidade sem que ninguém precise dizer nada. Ainda que o jovem não se torne um músico ou um atleta profissional, levará tais valores, em sua personalidade, para qualquer área profissional a que se dedique, pelo resto de sua vida.


4 O PROCEDIMENTO DA AÇÃO POPULAR.

A ação popular obedecerá ao procedimento ordinário de acordo com o Código de Processo Civil no qual trata a Lei nº 4.717/65 no artigo 1º, inciso I, alínea “a” sobre o despacho da inicial, a ordem do juiz que é a citação dos réus e a intimação do representante do Ministério Público. Assim mostra:

A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas: I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público;

       

Então, o artigo 7º, inciso I, alínea “b” da Lei nº 4.717/65 aduz que estará a encargo do representante do Ministério Público assegurar que as requisições estejam dentro dos prazos fixados pelo juiz.Deste modo:

O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições, a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.

 

A prorrogação dos prazos poderá ser feita com a autorização do juiz no caso em que os documentos não foram apresentados nos prazos. Como expõe o artigo 7º, inciso I, parágrafo 2º da Lei nº 4.717/65:

Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos assinalados, o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.

 

Será citada para a integração do contraditório em que restitui o prazo para contestação e a produção de provas qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado. Segundo relata o artigo 7º, inciso III da Lei nº 4.717/65:

Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior.

 

Para a contestação o prazo é de vinte dias podendo prorrogar por mais vinte dias nos casos em que for difícil à produção de prova documental ou a requerimento do interessado. De acordo com o artigo 7º, inciso IV, da Lei nº 4.717/65:   

O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.

A lei de ação popular relata sobre a desistência do autor da ação ou a absolvição de instância, assim aborda o artigo 9º da Lei nº 4.717/65 nos seguintes termos:

Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.

 

O artigo 11 da Lei nº 4.717/65 condenará o pagamento de perdas e danos aos responsáveis na sentença que decrete a invalidade do ato impugnado ou procedente a ação popular, podendo caber ação regressiva. Assim, expõe:           

A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

 

De acordo com lei de ação popular está proferida na sentença como a condenação dos réus, o autor, o pagamento à custa e as demais despesas, assim aborda o artigo 12 da Lei nº 4.717/65:

A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.

 

A sentença que julgar que o autor da ação que agiu de má-fé será condenado ao pagamento do décuplo das custas. Como mostra o artigo 13 da Lei nº 4.717/65:

A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.

 

Nestes termos o valor da lesão é indicado na sentença ao provar a veracidade da existência da lesão avaliada pela perícia e devidamente apurada pela execução. A falta ou isenção do pagamento ocorrerá o acréscimo de juros de mora e multa legal ou contratual. Ficando sujeita a seqüestro e penhora a parte condenada que não o valor da lesão. O artigo 14, parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.717/65 trata deste modo:

Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; se depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.§ 1º Quando a lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros de mora e multa legal ou contratual, se houver. § 2º Quando a lesão resultar da execução fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a condenação versará sobre a reposição do débito, com juros de mora.§ 3º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público.§ 4º A parte condenada a restituir bens ou valores ficará sujeita a seqüestro e penhora, desde a prolação da sentença condenatória.

 

Em relação a se comprova no curso da ação a rescisão de contrato de trabalho ou pena de demissão ou infringência da lei penal, caberá o juiz de “ex-officio” remete a cópia autenticada das peças para autoridades ou administradores, assim dispõem o artigo 15 da Lei nº 4.717/65:         

Se, no curso da ação, ficar provada a infringência da lei penal ou a prática de falta disciplinar a que a lei comine a pena de demissão ou a de rescisão de contrato de trabalho, o juiz, "ex-officio", determinará a remessa de cópia autenticada das peças necessárias às autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sanção.

 

O representante do Ministério Público promoverá nos trinta dias seguintes, sob pena grave após os sessenta dias da publicação da sentença condenatória da segunda instância sem a promoção da execução pelo autor ou terceiro. Assim aduz o artigo 16 da Lei nº4.717/65:

Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução, o representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

 

As entidades e as pessoas referidas no artigo 1º da Lei 4.717/65 poderão no objetivo de se beneficiar executar a sentença contra os demais réus, mesmo havendo contestado a ação e promovido a qualquer tempo. Desta forma aborda o artigo o artigo 17 da Lei nº 4.717/65:

É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no art. 1º, ainda que hajam contestado a ação, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execução da sentença contra os demais réus.

 

No artigo 20 na Lei nº 4.717/65 é considerado como entidades autárquicas: o serviço estatal descentralizado custeado pelo orçamento próprio com personalidade jurídica. As pessoas jurídicas para executar serviços de interesse público, custeados por tributos e outros recursos do Tesouro Público. Entidades de direito público ou privado que obtém a competência de aplicar e receber contribuições parafiscais. Desta forma explana:           

Para os fins desta lei, consideram-se entidades autárquicas:a) o serviço estatal descentralizado com personalidade jurídica, custeado mediante orçamento próprio, independente do orçamento geral;b) as pessoas jurídicas especialmente instituídas por lei, para a execução de serviços de interesse público ou social, custeados por tributos de qualquer natureza ou por outros recursos oriundos do Tesouro Público;c) as entidades de direito público ou privado a que a lei tiver atribuído competência para receber e aplicar contribuições parafiscais.

 

A seguir como complemento doutrinário da autora Pietro (2008) aduziremos sobre algumas alterações dos dispositivos citados á cima.              

1. O juiz, ao despachar a inicial, determinará a citação de todos os réus, a qual será feita pessoalmente, ressalvada a possibilidade de citação, por edital, dos benefícios, a pedido do autor (art.7º, II); determinará ainda a intimação do representante do Ministério Público; decidirá sobre a suspensão liminar, se solicitada; e requisitará os documentos indicados pelo autor, na inicial, e outros que lhe pareçam necessários, fixando um prazo de 15 a 30 dias para atendimento. A rigor, os documentos devem ser juntados na inicial, pelo autor, que pode solicitar informações e certidões às entidades públicas, as quais têm o prazo de 15 dias para atender (art.1º, § 5º), ressalvada a hipótese de sigilo, quando, então, o juiz requisitará os documentos e o processo correrá em segredo de justiça, que cessará com o trânsito em julgado da sentença condenatória; apenas em razão de segurança nacional pode ser desatendida a requisição feita pelo juiz (art.1º,§§ 6º e 7º). O desatendimento do pedido de certidão e informação, bem como de requisição judicial sujeita a autoridade à pena de desobediência, salvo motivo justo devidamente comprovado (art.8º). 2. A defesa será feita no prazo de 20 dias, igual para todos os réus, podendo ser prorrogado por mais 20 dias a requerimento do interessado, se for particularmente difícil a produção da prova documental. As pessoas jurídicas citadas, conforme assinalado podem defender-se, abster-se de contestar ou passar para o lado do autor. 3. Para instrução do processo são admissíveis todos os tipos de provas, obtidas pela forma já indicada; as provas testemunhais e periciais devem ser solicitadas antes do saneamento do processo, para definir o rito a ser seguido (art. 7º, V); se não requeridas, o juiz dará vista às partes, por 10 dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 horas após a expiração desse prazo; se requeridas, o processo seguirá o rito ordinário. 4. A sentença deve ser prolatada na audiência ou no prazo de 15 dias do recebimento dos autos, sob pena de perda, na promoção por antiguidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento (art. 7º, VI, e parágrafo único). 5. A liminar está prevista no artigo 5º, § 4º, tendo sido introduzida nesse dispositivo pela Lei nº 6.513, de 20-12-77. Não há qualquer norma relativa a prazo ou a recurso cabíveis em caso de concessão ou indeferimento, o que não impede o agravo de instrumento; como este não tem efeito suspensivo, poderá ser impetrado mandado de segurança para assegurar esse efeito, desde que se trate de decisão da qual possa resultar dano irreparável. A sentença, na ação popular, produz efeitos erga omnes, exceto se tiver sido a ação julgada improcedentes por deficiência de prova, hipótese em que outra ação poderá ser intentada por qualquer cidadão, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (art. 18). Com relação aos recursos, cabe apelação, quanto às decisões de mérito; a decisão denegatória fica sujeita ao duplo grau de jurisdição, o que significa que o juiz deverá recorrer de ofício; além disso, dessa decisão podem recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público, conforme artigo 19 da Lei nº 4. 717/65.

 

4.1 Da competência.

A Lei nº 4.717/65 no artigo 5º explana sobre a competência da ação popular, definindo em razão da pessoa em que se equiparam os atos das pessoas criadas ou mantidas pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, bem como os atos das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial e das sociedades de que elas sejam acionistas. Prevalece o juízo da entidade maior quando há várias pessoas jurídicas interessadas.

 

4.2 Das custas judiciais.

Ás custas judiciais estão previstas na atual Constituição Federal de 1988 no artigo 5º e inciso LXXIII, onde isenta o autor de pagar custas e ônus de sucumbência, salvo se comprovada a má-fé. Sendo assim houve revogação na Lei nº 4.717/65 e artigo 10 no qual previa o pagamento no final do procedimento.

 

4.3 Da prescrição.

Ocorre o prazo da prescrição de cinco anos relatada na Lei nº 4. 717/65 no artigo 21, salvo quanto á reparação de danos, sendo então imprescritível. Deste modo aborda o artigo 37, parágrafo 5º da atual Constituição Federal:

A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

 

4.4 Ação popular x ação civil pública.

Encontra-se de forma exaustiva na doutrina as diferenças e semelhanças sobre estes dois importantes remédios constitucionais que é a ação popular e ação civil pública. Os autores Mazza (2011) e Andrade (2011) abordam a seguir de forma sistemática as diferenças entre ambas as ações, como:             

 

a) quanto à legitimidade ativa: a ação popular sé pode ser proposta pelo cidadão (pessoa física no gozo de direitos políticos), ao passo que a ação civil pública nunca pode ser proposta por pessoa física, mas somente pelos legitimados dos art. 5º da Lei 7.347/85 (I- o Ministério Público; II- a Defensoria Pública; III- a União; os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV- a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V- a associação que concomitantemente esteja constituída há pelo menos 1(um) ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, á ordem econômica, á livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; b) Quanto aos pedidos: na ação popular objetiva-se basicamente anular o ato lesivo ao patrimônio público e condena o réu a ressarcir os danos causados, ao passo que na ação civil pública pretende-se defender direitos difusos e coletivos, tais como a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, á ordem urbanística, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, por infração da ordem econômica e da economia popular (art. 1º da Lei nº 7.345/85).

 

4.4.1 As semelhanças entre a ação popular e ação civil pública.

A ação popular e ação civil pública obtêm algumas semelhanças como explica Pietro (2008) na proteção dos interesses públicos ou metaindividuais que se subdividi nas modalidades como: o interesse geral, difuso e coletivo. Na proteção do patrimônio público abrangendo o econômico, o turístico, o estético e o paisagístico, sendo então de interesse geral ou de um grupo apenas como na ação popular, ou seja, litisconsorte, diferenciando ambas as ações na legitimidade ativa e passiva. Sobre a proteção do interesse coletivo impetra-se o mandado de segurança coletivo.

           

  5 DO MEIO AMBIENTE E DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL NA AÇÃO POPULAR.

             Neste capítulo será exposto sobre o meio ambiente e o patrimônio histórico cultural como tutelas de proteção assegurada pela ação popular. Com base na (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, artigo 5º, inciso LXXIII) que traz em baila ação popular, como instrumento “que vise a anular atos lesivos ao patrimônio público ou entidade que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.” A definição de meio ambiente e patrimônio histórico e cultural de acordo com as normas jurídicas que buscam á garantia da proteção, incentivo, preservação, natureza dos bens, competências das entidades administrativas, ação popular ambiental e os casos jurisprudências.

                                                                                                   

5.1  O meio ambiente na Constituição Federal de 1988.

             Em defesa ambiental, a Carta Magna de 1988 obtém vários dispositivos, o autor Magalhães (2002), assim explica:

O grande mérito de nossa Constituição é que ela não se conteve em contemplar a defesa ambiental num capítulo, apenas. Vários outros dispositivos tratam da matéria. Como o ambiente saudável é direito do povo, a própria Constituição outorgou a qualquer cidadão legitimidade para propor ação popular para impedir ato lesivo ao meio ambiente (art. 5º, LXXIII).

 

             A Política Nacional do Meio Ambiente define legalmente o conceito de meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”. (LEI Nº 6.938, 1981, artigo 3º).

             Em sentido estrito os autores Peters (2010) e Pires (2010) explicam de forma doutrinária sobre o significado de Meio Ambiente, como:

Em sentido estrito, meio ambiente é o patrimônio natural, a natureza, considerada estática e dinamicamente, isto é, o conjunto de todos os seres vivos em suas relações entre si e com os elementos componentes do planeta (crosta terrestre a atmosfera). Juridicamente falando, quando o direito recepcionou a preocupação ambiental, estabelecendo valores jurídicos-ambientais e estabelecendo sanções para toda pessoa física ou jurídica que ofendesse tais regras, tratou mais amplamente de meio ambiente abrangendo não só a natureza ou meio ambiente natural mas também bens criado constituídos pela humanidade.

 

 

             O conceito estabelecido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente sobre o meio ambiente é o “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química, biológica, social, cultural e urbanística, que permite abrigar e rege a vida em todas as formas.” (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE, 2002, resolução nº 306,Anexo 1, XII).

 

5.1.1        Das classificações do meio ambiente.

             De acordo com os autores Andrade, Franceschet e Pavione (2013) existem quatro categorias que classificam o meio ambiente que são o meio natural, meio ambiente cultural, proteção ao meio ambiente cultural, meio ambiente artificial e meio ambiente laboral.

 

5.1.1.1   O meio ambiente natural.

              Está previsto na Carta Magna (1988) no artigo 225, onde classificam os doutrinadores Andrade, Franceschet e Pavione (2013), que existem dois elementos, sendo o primeiro os abióticos que são os que não têm vida como, por exemplo, a atmosfera, mar territorial, o subsolo, o solo e os recursos hídricos. O segundo elemento são os bióticos que tem vida como a flora e a fauna. Assim explana o referido artigo:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. §   Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; I - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; II - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. § 2º  Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. § 3º  As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. § 4º  A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. § 5º  São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. § 6º  As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

 

           O Meio Ambiente na legislação federal obtém a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 que dispões sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, sendo modificada seus fins e mecanismos de formulação e aplicação através da Lei 7. 804/ 89 (Parte II). Sendo então regulamentada pelo Decreto Federal 99. 274, de 06 de junho de 1990, no qual a Parte II se destina a Legislação Ambiental.

 

5.1.1.2O meio ambiente cultural.

           Para o autor Luís Paulo Sirvinskas o conceito de patrimônio cultural “é formado por uma gama diversificada de produtos e subprodutos provenientes da sociedade. Esse patrimônio deve ser protegido em razão do seu valor cultural, pois constitui a memória de um país. Não se trata de interesse particular”. (SIRVINSKAS, 2013). Em relação ao interesse histórico e artístico segundo o doutrinador José Renato Nalini aduz que “responde a um particular complexo de exigências espirituais cuja satisfação integra os fins do Estado. É, em substância, uma especial qualificação do interesse geral da coletividade, como o interesse à sanidade, à moralidade, à ordem pública etc.”. (NALINI, 1985).

             Segundo os autores Andrade, Franceschet e Pavione (2013) a Constituição Federal de 1988 nos artigos 215, 216 e 216-A esta elencada sobre o patrimônio cultural brasileiro. Classificam-se em dois tipos de bens, o primeiro são os bens de natureza material como, por exemplo, os museus, obras de arte e imóveis históricos. A segunda classificação são os bens de natureza imaterial como a dança e as festas religiosas. A Carta Magna (1988) no artigo 216 explica o que constitui o patrimônio cultural brasileiro na seguinte forma:

 

Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. § 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. § 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. § 3º  A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais. § 4º Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei. § 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos. § 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço da dívida; III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

 

             A Lei Maior (1988) no artigo 216-A aborda sobre a atuação do Sistema Nacional de Cultura, nesses termos a seguir:

O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. § 1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios; I - diversidade das expressões culturais; II - universalização do acesso aos bens e serviços culturais; III - fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais; IV - cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural;  V - integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas;  VI - complementaridade nos papéis dos agentes culturais;  VII - transversalidade das políticas culturais;  VIII - autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil;  IX - transparência e compartilhamento das informações;  X - democratização dos processos decisórios com participação e controle social;  XI - descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações;  XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura. § 2º Constitui a estrutura do Sistema Nacional de Cultura, nas respectivas esferas da Federação: I - órgãos gestores da cultura; II - conselhos de política cultural;  III - conferências de cultura; IV - comissões intergestores; V - planos de cultura; VI - sistemas de financiamento à cultura; VII - sistemas de informações e indicadores culturais;  VIII - programas de formação na área da cultura; IX - sistemas setoriais de cultura. § 3º Lei federal disporá sobre a regulamentação do Sistema Nacional de Cultura, bem como de sua articulação com os demais sistemas nacionais ou políticas setoriais de governo. § 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão seus respectivos sistemas de cultura em leis próprias.

 

A Constituição Federal (1988) no artigo 215 e parágrafos 1º, 2º e 3º assegura que o Estado garantirá a todos o exercício dos direitos culturais, o acesso, o apoio, o incentivo, a valorização e a difusão das manifestações culturais. Dessa forma expressa:

O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. § 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional. § 2º A lei disporá sobre a fixação de datas comemorativas de alta significação para os diferentes segmentos étnicos nacionais. § 3º A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do País e à integração das ações do poder público que conduzem à: I defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro; II produção, promoção e difusão de bens culturais; III formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas múltiplas dimensões; IV democratização do acesso aos bens de cultura; V valorização da diversidade étnica e regional.

 

5.1.1.3   Proteção ao meio ambiente cultural.

              As medidas de proteção estão arroladas na Lei Maior (1988) artigo 216, parágrafo 1º, que são os inventários: levantamento dos bens culturais existentes, visando à respectiva identificação e proteção; os registros: catalogação que assegura a preservação do patrimônio cultural imaterial de acordo com o Decreto nº 3.551/00; vigilância; tombamento: restrição administrativa imposta ao direito de propriedade, assim demonstra o Decreto-Lei 25/37; desapropriação: O Decreto-Lei 3.365/41 explana a transferência do bem para o Poder Público; outras formas de preservação e acautelamento: os planos de salvaguarda que é o apoio a continuidade de modo sustentável, instrumentos ficais como incentivos e as medidas judiciais ação civil pública e ação popular. Assim, expõe:

 

 

O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

 

5.1.1.4   O meio ambiente artificial.

             Compreende o espaço urbano construído como conjunto de edificações que é espaço urbano fechado, e os equipamentos públicos, sendo o espaço urbano aberto. O meio ambiente artificial está disciplinado nos artigos 182, nos parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º, incisos I, II e III, da Carta Magna (1988) onde explana sobre a execução da política de desenvolvimento urbano pelo Poder Público, assim relata:

A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. §  - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. §  - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. §  - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

 

             O artigo 183 da Constituição Federal (1988) determina sobre a posse, o domínio e a concessão de usucapião, na forma a seguir:

Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. §  - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. §  - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. §  - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

 

 

 

 

5.1.1.5   O meio ambiente laboral.

 

               São as condições de saúde e segurança do local laboral dos trabalhadores urbanos e rurais visando à melhoria da condição social da classe previsto no artigo 7º, inciso XXII na Constituição Federal como “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988). O artigo 200 no inciso VIII da Carta Magna atribui como competência do Sistema Único de Saúde (SUS) a “colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.”. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).

 

5.1.2        Da Competência legislativa e político-administrativa ambiental.

 O Direito do Meio Ambiente ou o Direito Ambiental tem suas normas editadas no percurso da História Político- Jurídica brasileira, sendo estas dispersas em inúmeros dispositivos legais, pois não existe um Código único em matéria de Direito Ambiental. Ao longo dos anos com a importância da proteção ao meio ambiente obteve o surgimento dos diplomas legais que disciplina as relações humanas visando à proteção ambiental.

As proteções isoladas a alguns elementos da natureza ocorreram no inicio das primeiras legislações ambientais, como por exemplo, a água legislada pelo Código de Águas de 1934, a flora preceituada no 1º Código Florestal Brasileiro de 1934, o subsolo estatuído ao 1º Código de Minas do Brasil de 1934. Na década de 30, os códigos setoriais são exemplo desta primeira fase na legislação ambiental, como os diplomas das chamadas unidades de conservação que são os parques, reservas e etc.

Logo após apareceram diplomas legais que tratam do tema do Meio Ambiente de forma abrangente, ou seja, uma proteção ambiental mais larga, sendo voltada para os ecossistemas como, por exemplo, a criação de reservas, de parques e ao combate à poluição. Houve nessa segunda fase a criação da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, que é decretada pela Lei Federal nº 6.938/81.

             A tutela do sistema ambiental planetário voltado aos elementos da natureza, dos ecossistemas e o equilíbrio físico, químico e biológico da vida na Terra, ocorreu na terceira parte do desenvolvimento jurídico como referencia atual Constituição Federal de 1988.

             A internacionalização das regras ambientais vem desenvolvendo-se nos últimos anos como a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo no ano de 1972. A Declaração do Rio 92 que tratou sobre o meio ambiente e desenvolvimento e recentemente a Rio + 20, denominada como a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável em junho de 2012, que trouxe em discussão os caminhos futuros sustentáveis.

 

5.1.3 Da competência concorrente.

             Na Constituição Federal (1988) no artigo 24, incisos V, VI VII, VIII, IX, X, XI, XII e parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º explana em matéria ambiental sobre a competência legislativa concorrente, que traz:

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino e desporto; X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

 

             O princípio da hierarquia das leis aduz que os Estados da Federação não podem contrariar as normas federais gerais, podendo ter legislação ambiental própria, com vigência e eficácia ao lado das legislações federais.

 

5.1.4        Da competência municipal.

             A competência municipal está exposta na Carta Magna (1988) no artigo 30, como:

Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

 

             O Município como ente da Federação Brasileira suplementa a legislação federal e estadual podendo exercer em matéria de interesse de acordo com a própria constituição municipal. Os órgãos ambientais municipais devem e podem integrar o Sistema Nacional do Meio Ambiente.

 

5.2      Ação popular ambiental.

             De acordo o autor Silva (2007), a ação popular ambiental está dividida em objeto imediato e mediato, assim explana:

O objeto imediato da demanda popular consiste na anulação do ato lesivo ao meio ambiente e na condenação dos responsáveis pelo ato incluindo os seus destinatários, ao pagamento de perdas e danos ou cumulativamente, a repor a situação no status quo ante, ou seja, a recuperar o meio ambiente degradado. O objeto mediato constitui-se na proteção do meio ambiente, o que envolve a ideia de conservação, recuperação, preservação da sua qualidade.

 

                A ação popular ambiental é um instrumento que possibilita o cidadão impugnar atos administrativos de forma preventiva e repressiva que causam dano ao meio ambiente no objetivo de responsabilizar o agente agressor. Sendo então a ação popular um remédio constitucional que legitima o cidadão como autor popular impugnar atos emanados da Administração Pública que lese ou ameace o meio ambiente, pois todos tem o direito de viver no meio ambiente saudável e equilibrado, ou seja, a proteção ambiental é um dever cívico.

               Segundo Sirvinskas (2013) para propor ação popular para proteção do meio ambiente o cidadão que é titular da ação fundamenta-se no interesse público relacionado ao meio ambiente, dessa forma expõe:

A ação popular era o único instrumento previsto legalmente para proteger o meio ambiente. Ela foi utilizada muito raramente nesse sentido, mas ainda pode ser usada para tal fim. Essa ação pode ser proposta por qualquer cidadão com objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência (art.5º, LXXIII, da CF). A ação popular tem natureza constitucional. A Lei nº 4. 717/65, que regulamente a ação popular prevista no art. 5º, LXXIII, da CF, foi recepcionada pela nova ordem jurídica. O titular da ação é o cidadão. Este propõe a ação, não com fundamento em interesse individual, mas em interesse público (relacionando ao meio ambiente). Não há assim, coincidência entre o titular do bem lesado (coletividade) e o sujeito da ação (autor popular).

 

             De acordo com a doutrinadora Pietro (2008) existe outra solução diversa não exposta na Lei nº 4.717/65 na hipótese de lesão ao patrimônio histórico ou cultural e ao meio ambiente, assim aduz a seguir:

(...) a solução deverá ser a mesma prevista para ação civil pública: o valor da indenização poderá ser destinado ao Fundo para Reconstituição de Bens Lesados, instituído pelo Decreto nº 92.302, de 16 de janeiro de 1986, com base no artigo 13 da Lei nº 7. 341, de 24 de julho de 1985, que disciplina aquelaação.

 

5.3  A ação popular como instrumento contra as arbitrariedades no meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

            Neste tópico aduziremos sobre a utilização da ação popular como instrumento de combate as arbitrariedades ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural de acordo com as jurisprudências dos tribunais. Como já abordado anteriormente a inércia do interesse de agir do cidadão é uma das causas que prejudica a eficácia da ação popular, pois o autor da ação por falta de conhecimento sobre o instrumento que é um direito político gera o impasse ao processo pela à ausência do entendimento. Ainda em tempo se faz necessário entender à hipótese no qual caberia ao Estado prestar com eficiência o seu dever de propor uma educação plena a sociedade e adicionado a ignorância do cidadão em relação à consciência ambiental gerada por falta de instrução, ou seja, educação e estimulo. A preservação do meio ambiente traz para baila um tema bastante discutido, pois os impactos ambientais, a poluição, as enchentes, as mudanças climáticas e a escassez de água é uma realidade cada vez mais próxima, sendo então a população a maior prejudicada.

             Com a nova visão de sustentabilidade que é de cria-se meios que diminua os danos ao meio ambiente e que possa ser utilizados no dia-a-dia, com baixo valor de mercado, para sociedade está sendo usada em diversos ramos como na engenharia, urbanismo e arquitetura como, por exemplo, uma casa abastecida por luz solar, papeis, utensílios domésticos e artesanais recicláveis. Mesmo com a distribuição e divulgação da sustentabilidade na economia e tendo como um dos objetivos de amenizar os danos provocados ao meio ambiente. Percebemos que ainda não há o despertar da população para a importância da preservação e defesa do meio ambiente acreditando ser apenas função do Estado que como, por exemplo, no caso de saúde pública como a contaminação da dengue que é uma doença transmitida pelo mosquitoAedes aegypti, devido à água parada em vasos de planta, garrafas pets, pneus e cisternas abertas e outros meios de acumulo que facilite a reprodução deste inseto possibilitando a epidemia.

            Outra adicional é a poluição nos rios, mares, lagos e lagoas onde a maioria do povo que moram próximos ou as margens jogam lixos e dejetos que demoram anos para se decompor poluindo as águas contribuindo para a proliferação de doenças, enchentes, prejudicando a vida dos animais que vivem naquele habitat e maculando a paisagem local no qual atinge a economia e o turismo. Apesar da divulgação da preservação ambiental na mídia e nas escolas a população continua indiferente, ou seja, poluindo, não sendo apenas um hábito da classe carente e sim de todas as classes sociais.

            O desmatamento da Amazônia que ocorre com as queimadas ilegais utilizadas para as culturas agrícolas e pastagem do gado, o comércio ilegal de madeira que produzir a degradação com o corte de arvores, assentamentos humanos e juntamente com o tráfico de animais silvestres são um dos problemas que origina a extinção de espécies da fauna e flora, aumento da poluição do ar e erosão do solo e o desequilíbrio do ecossistema, sendo então o cidadão que esteja ciente dos acontecimentos destes danos, se torna omisso por não buscar os meios legais cabíveis que impeça essas ações ilícitas porque às vezes é o próprio cidadão que contribuir e participa destes crimes como o meio de sobrevivência ou por outro lado sofre ameaça e medo de represaria de autoridades públicas e empresários que bulam as leis praticando estas ilegalidades, mesmo havendo a fiscalização na região, mas não é suficiente, pois a Floresta Amazônica tem grande extensão territorial e dificulta ainda mais a fiscalização.

             Recentemente vem sendo presenciado nos meios de comunicação o vandalismo causado pelo grupo de manifestantes chamados de Black Bloc no qual a maioria se mostra mascarados e se infiltram nas manifestações pacíficas para danificar patrimônios públicos devidamente tombados como museus, praças, prédios históricos ou patrimônios privados, ruas, veículos de transporte incentiva e promove a violência no qual aterroriza a sociedade que saia às ruas em busca de melhorias, mas se calou por conta destes ditos “manifestantes” que indiretamente ajudam na continuação de impunidades no país. A ideologia deste grupo Black Bloc é equivocada, pois como podem ir às ruas em busca de melhorias sociais se incitam e estimulam a violência com “quebra-quebra” e pichações em patrimônios principalmente públicos, ou seja, que pertence ao povo? O que está por traz destes ativistas ainda é cedo para classificar e entender os motivos reais deles, pois é um grupo fechado que se comunica e reúnem em redes sociais, que por ora se dizem manifestantes que vão as ruas contra as impunidades, mas incentivam a violência.

             Em estudo observamos que a insuficiência da consciência da preservação ambiental do cidadão é um problema cultural e comportamental que está dentro da compreensão, ou melhor, dizendo o hábito ou costume que vem desde os tempos coloniais até hoje que pode prejudicar as gerações futuras, pois o mesmo é repetitivo até que ocorra uma mudança no individuo. Na problemática tendo como componentes a ausência de conhecimento da ação e associada à carência da vontade da população em preservar o meio ambiente o que resulta a inércia do interesse de agir do cidadão, que de forma contrária poderia combater um dano ambiental, mas esbarra na muralha da ausência do saber não provocando o judiciário e favorecendo as arbitrariedades ou de outra forma quando o conhecimento esta inserido no cidadão pleiteando a ação popular desestimula-se em seguir ação deixando a cargo do Ministério Público ou outro cidadão que queira continuar o processo.

             Trazemos então à discussão nas hipóteses da inércia do interesse de agir do cidadão a primeira condição é quando o cidadão por ausência de conhecimento não promove a ação popular para combater os danos e a segunda condição quando o cidadão propõe a ação popular, mas pela morosidade dos tramites processuais se desmotiva e abandona ação popular deixando a responsabilidade de prosseguir a ação para o membro do Ministério Público ou outro cidadão, redação dada ao artigo 9º da Lei nº 4.717/65. Para a complementação do estudo explanaremos o caso na jurisprudência em que o cidadão abandona ação como ocorreu no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, Segunda Câmara Cível, em que o Desembargador Alexandre Freitas Câmara, relator da apelação decidiu recurso desprovido na ação popular pelo abandono da causa pelo autor deu motivo de absolvição de estância, ou seja, a extinção do processo sem resolução de mérito, sendo o autor da apelação o Ministério Público e a apelante Fundação Municipal de Educação de Niterói e outros. Apesar da publicação do edital requerido pelo Ministério Público, no dia 12 de setembro de 2008, passaram-se então três anos sem que algum interessado continua-se com o andamento da ação ultrapassando o prazo de 90 dias no qual se refere à lei. Então no dia 14 de junho de 2012, o relator negou o provimento do recurso com base no artigo 557 do Código de Processo Civil e extinguiu o processo sem resolução de mérito. A seguir a decisão do acórdão:

DES. ALEXANDRE CÂMARA - Julgamento: 14/06/2012 - SEGUNDA CAMARA CIVEL. Direito processual coletivo. Ação popular. Abandono da causa pelo autor. Sentença de extinção sem resolução do mérito. Recurso do Ministério Público, que pretende prosseguir no feito nos termos do art. 9º da Lei nº 4.717/1965. Editais a que se refere o art. 9º da Lei de Ação Popular que foram publicados em 2008, não tendo qualquer interessado - nem mesmo o Ministério Público praticado qualquer ato para dar andamento ao processo. Sentença de extinção proferida em 2011, quando a lei estipula prazo de 90 dias para que se tome à frente do processo. Acerto da decisão. Recurso desprovido. (TJ 2ª C, AC 0012991-66.2001.8.19.0002; RJ; Segunda Câmara Cível; Rel. Des.Alexandre Freitas Câmara; Julg.14/06/2012).

            

             O Tribunal Regional Federal de Santa Catarina (2011) julgou apelação improvida na ação popular com ausência de ilegalidade do restauro da Catedral Metropolitana de Florianópolis, pois segundo o relator o Desembargador Fernando Quadros da Silva, que a Constituição Federal impõe ao poder público de proteger o “patrimônio cultural brasileiro” e com base nos artigos 215 e 216 foram incluídos no Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), ao Fundo Nacional da Cultura (FNC) e o Fundo de Investimentos Cultural e Artístico (FICART) caracterizaram a catedral como patrimônio histórico e cultural através Decreto nº 2.998/98 houve o tombamento, ou seja, os fatos alegados pelo autor da ação Izidoro Azevedo dos Santos que caracterizava o ato como subvenção á igreja surgindo assim existência de ilegalidade no convenio realizado pelos entes públicos como: a União, o Estado de Santa Catarina, o Município de Florianópolis e Mitra Metropolitana de Florianópolis e outros para a manutenção e restauração da catedral não caracteriza ilegalidade, pois é um direito assegurado na Constituição no artigo 19, sendo então a Catedral Metropolitana de Florianópolis um patrimônio histórico e cultural. Assim, neste caso houve erro na provas do autor, pois o mesmo não verificou que a Catedral Metropolitana de Florianópolis é um patrimônio tombado, ou seja, ausência de ilegalidade, no qual expõe o acórdão:

ACÓRDÃO. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL BRASILEIRO. RESTAURO DE CATEDRAL TOMBADA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. 1. A Constituição da República Federativa do Brasil estabelece que o poder público tem o dever de promover e proteger o "patrimônio cultural brasileiro", nos quais se incluem os bens materiais e imateriais, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. 2. Atendendo aos ditames constitucionais de proteção à cultura, insertos, especialmente, nos artigos 215 e 216, foram instituídos pela Lei nº 8.313/91 o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) os mecanismos do Fundo Nacional da Cultura (FNC), do Mecenato e do Fundo de Investimento Cultural e Artístico (Ficart). 3. Caracterizada a Catedral Metropolitana de Florianópolis como patrimônio histórico cultural, através de tombamento realizado pelo Decreto nº 2.998/98 (expedido com fundamento na Lei Estadual 5.846, de 22 de dezembro de 1980, com a redação dada pela Lei nº 9.342, de 16 de dezembro de 1993), não constitui ilegalidade a realização de convênio firmado entre as três esferas de governo (União, Estado de Santa Catarina e Município de Florianópolis) para a manutenção e restauro do prédio, haja vista se tratar de direito constitucionalmente assegurado. 4. A manutenção de patrimônio histórico cultural não caracteriza subvenção à Igreja - em violação ao artigo 19 da Constituição Federal - como requer o autor popular 5. Apelação improvida. (TRF 4ª R.; AC 0012973-88.2008.404.7200; SC; Terceira Turma; Rel. Des. Fed. Fernando Quadros da Silva; Julg. 06/07/2011; DEJF 14/07/2011; Pág. 316).

 

             A Quinta Comarca Cível do Município de São Gonçalo do Estado do Rio de Janeiro (2012) julgou o agravo de instrumento da ação popular em que o autor Marcos André da Silva Garcia ajuizou contra a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) na pretensão de impedir a implantação de terminal marítimo destinado à exportação de minério de ferro no município de Itaguaí, sendo está área de Proteção Ambiental Guandu, ou seja, impedida para esta construção. Requerendo, então o autor, por ora agravado, a determinação judicial para que a Comunidade Europeia de Carvão e Aço (CECA) emitisse a licença prévia para o empreendimento. Assim, com a expedição da licença diante a não concessão de antecipação dos efeitos da tutela, havendo a motivação da interposição do recurso, declarou a perda superveniente do objeto da ação popular com feito à extinção do processo sem resolução de mérito, poderia o tema ser articulado em flagrante supressão de instancia, sendo vedado pelo ordenamento jurídico.  O Desembargador Antonio Saldanha Palheiro negou o seguimento do pedido do recurso, ao verificar nos autos a ausência de sentença extra petita e o pedido da não produção de determinado tipo de prova alegada pelo autor, pois o magistrado está assegurado pelo princípio da livre investigação de provas. A seguir o acórdão da decisão:

 

ACÓRDÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR QUE VISA IMPEDIR A IMPLANTAÇÃO DE TERMINAL MARÍTIMO DESTINADO À EXPORTAÇÃO DE MINÉRIO DE FERRO, NO MUNICÍPIO DE ITAGUAÍ, UMA VEZ QUE A ÁREA DESTINADA À CONSTRUÇÃO SERIA DE ABRANGÊNCIA DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL GUANDU. Pleito inicial de determinação judicial para que o órgão licenciador se abstivesse de emitir licença prévia para o mencionado empreendimento. Licença prévia ambiental concedida no curso do feito. Impossibilidade de apreciação da tese de perda superveniente do objeto, tendo em vista que não houve apreciação de sua pretensão perante o juízo a quo, sendo certo que eventual análise sobre o tema por ele articulado culminaria em flagrante supressão de instância, o que é vedado pelo ordenamento jurídico. Formulação de quesitos pelo magistrado. Princípio da livre investigação das provas. Inviável acolhimento da tese de julgamento extra petita. Critério de avaliação do magistrado para identificar os elementos relevantes da formação de seu convencimento. A prova é produzida para o juiz, que dispões do discernimento de definir os critérios pertinentes ao deslinde da questão controvertida. O pedido da não produção de determinando tipo de prova, reputada relevante pelo juízo, demanda a demonstração inequívoca de sua prescindibilidade. Negado seguimento ao recurso. (TJ 5ª C.; AC 0033593-98.2012.8.19.0000; RJ; Quinta Câmara Cível; Rel. Des. Antonio Saldanha Palheiro; Julg.28/06/2012).

  

 

5.3.1 Da proteção ao meio ambiente no Brasil.

                 O Brasil é um país de diversidades ambientais culturais e naturais. O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) é o órgão que protege e preserva o patrimônio histórico e artístico, que são, por exemplo, o Cristo Redentor no Rio de Janeiro, a Cidade Histórica de Ouro Preto em Minas Gerais, as Ruínas de São Miguel das Missões no Rio Grande do Sul.

                  Sobre a proteção do meio ambiente natural trazemos de forma exemplificada os projetos Tartarugas Marinhas (TAMAR) que tem como objetivo de proteger as tartarugas marinhas do litoral brasileiro da extinção e o Santuário do Peixe-Boi Marinho em Alagoas, que visa na proteção do peixe-boi que está ameaçado de extinção.

                 A proteção ao meio ambiente é uma questão de consciência ou comportamento de cada pessoa que deve fazer a sua parte como cidadão e como ser humano, pois dependemos da natureza para poder sobrevivemos. Se a humanidade continuar agredindo o ecossistema conseqüentemente prejudicará as outras gerações. Não depende apenas dos órgãos públicos e sim de todos, só assim viveremos em um meio ambiente saudável. É possível ter uma sociedade que avance na tecnologia sem causar danos irreparáveis ao meio ambiente basta ter motivação. O cidadão dever realizar o seu papel na sociedade e utilizar caminhos cabíveis como a ação popular para combater as arbitrariedades para que se possa ter uma sociedade justa.


 

 6 CONCLUSÃO

             Em fim, após o estudo aprofundado sobra ação popular baseado na Lei nº 4.717/65 e na Constituição Federal de 1988, no artigo 5º e inciso LXXIII, trouxemos o levantamento de algumas questões abordadas neste trabalho, no qual ação popular vem na doutrina como remédio constitucional de extrema importância, pois traz ao cidadão o direito de participação política como fiscalizar e ingressar em juízo contra atos lesivos praticados pelos sujeitos passivos e seus assistentes, no qual explanamos sobre danos lesivos ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

             Abordamos na prática em relação à inércia de agir do cidadão, que quando desconhece sobre a função este instrumento de defesa dos interesses da coletividade que pode ser utilizada na resolução de conflitos, mas a inércia deste conhecimento do cidadão gera impunidades, ou seja, arbitrariedades. Cabendo ao poder público e o judiciário a divulgação na mídia e a instrução nas escolas de educação básica sobre a ação popular e outros instrumentos essências para a cidadania podem ser os primeiros passos para mudar essa realidade. Explanamos o procedimento da ação popular, os sujeitos da ação, as funções do Ministério Público e das custas processuais e do ônus de sucumbência.

             Concluímos conceituando sobre o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural na Constituição Federal de 1988, suas classificações, sobre as competências e ação popular ambiental. Expomos em baila casos jurisprudenciais da ação popular como tutela de proteção e defesa do meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural e a proteção ao meio ambiente no Brasil.

             Ação popular é um instrumento ou remédio constitucional eficaz pleiteada pelo cidadão no combate as arbitrariedades, que deve ser divulgado e incentivado para que assim possa exercer de forma plena seu dever como cidadão.

 

 

 

 

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