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O Poder Constituinte e a Competência do Congresso Nacional


Autoria:

Renan Apolônio De Sá Silva


Bacharel pela Faculdade de Direito do Recife (UFPE) e advogado. Desenvolve pesquisas nas seguintes áreas: Teoria e História Constitucional; Direito Constitucional Político e Eleitoral; Controle de Constitucionalidade; Direito e Liberdade Religiosa; e Instituições Informais e Neoinstitucionalismo. Escreve no site Jurisway, e é editor dos blogs 'Repositório Constitucional' e 'Estudos Sobre os Santos dos Últimos Dias' (ambos do Blogger), além de gerenciar a página 'Teoria e História Constitucional Brasileira' no Facebook.

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Texto enviado ao JurisWay em 22/03/2016.

Última edição/atualização em 27/05/2018.



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Em seu livro intitulado “O Poder Político e seus Elementos”, o professor Palhares Moreira Reis faz as seguintes afirmações acerca do que vem a ser poder – “Podemos dar, como noção primeira de Poder, no sentido de forma de controle social e não, apenas, de controle político” (págs. 61 e 62) – “O Poder é uma forma de controle social, capaz de dirigir a conduta do grupo ou de cada um de seus membros” (pág. 62). Dessas duas orações, podemos entender que o poder é um fenômeno social – todo poder é social.

 

Mais especificamente sobre o Poder Político, ele diz: “O Poder político é um poder supremo dentro da sociedade” (pág. 73). E, sendo mais específico quanto à política no Estado: “O Poder político, o poder realizado dentro do Estado, é a forma de controle social mais saliente” (pág. 60).

 

A ideia de Poder Constituinte, especificamente considerado, tem início na França, com o abade francês Emannuel-Joseph Sieyès, que elaborou a Teoria do Poder Constituinte no livro O que é o Terceiro Estado?. Foi na França que, por conta das frequentes rupturas da ordem constitucional, se criou um ambiente propício para o nascimento dessa teoria.

 

Sobre essa Teoria, Wellington Márcio Kublisckas disse o seguinte: “A teoria de Sieyès parte da distinção fundamental entre Poder Constituinte e poderes constituídos. Segundo a sua concepção, todo e qualquer Estado organizado possui uma Constituição. A Constituição, contudo, não surge do nada: é obra de um poder, que a antecede lógica e necessariamente – o chamado Poder Constituinte.”

 

Comparando o descrito no parágrafo anterior com a lição do Professor Moreira Reis, facilmente se conclui que: a) o poder é um fenômeno social; b) o poder político (espécie do poder como fenômeno social) é o “poder supremo dentro da sociedade”; c) o poder político praticado no Estado é a “forma de controle social” de maior destaque; d) o Poder Constituinte é a forma de poder político que apresenta maior relevância e impositividade, dado que não é exercido no Estado, sendo, em verdade, anterior e superior ao próprio Estado.

 

José Afonso da Silva afirma, categoricamente, a respeito do Poder Constituinte: “É a mais alta expressão do poder político, porque é aquela energia capaz de organizar política e juridicamente a Nação”.

 

A pesar de que o que dissemos acima a respeito da origem da teoria do Poder Constituinte (que teve origem nos estudos franceses sobre a revolução ocorrida naquele país), o Poder Constituinte em si sempre existiu, mesmo antes que ele fosse compreendido e estudado. Pois, toda sociedade é controlada pelo Poder, mais especificamente pelo Poder Político, e o Poder Constituinte é, como já dissemos, a forma mais expressiva de Poder. É o poder (social e político) de criar normas constitucionais.

 

O Poder Constituinte é um poder de fato, ou seja, é titularizado por quem detém o poder de fato em dada sociedade, o detentor do maior poder político da sociedade. Somente quem detém esse poder é capaz de criar uma Ordem Jurídica. Em outras palavras, criar a Constituição e dizer que temas devem ou não estar na Constituição.

 

Daí é que vem a ideia de ser um poder inicial, autônomo, ilimitado, incondicionado. É chamado também de originário. Mesmo essa terminologia sendo por demais imprecisa, se fixou como uma das expressões mais utilizadas para qualificar o Poder Constituinte, pois é dele que se origina a Constituição e, por consequência, toda a ordem jurídica.

 

Há também escritores o chamam de revolucionário, mas ele sempre existe, sempre há um Poder superior, mesmo quando não há revoluções...

 

É um poder político, é o poder supremo dentro da sociedade, um poder superior ao do Estado, porque o cria, lhe dá forma e significado – o constitui. O Poder Constituinte cria uma nova Ordem Jurídica para promover mudanças na sociedade, gerando uma nova Ordem Social, como consequência.

 

Por outro lado, o chamado “Poder Constituinte Derivado” é, na verdade, um dos Poderes Constituídos. Estes são poderes de direito, ou jurídicos, e não poderes apenas políticos, porque estão sujeitos às regras da Ordem Jurídica criada pelo verdadeiro Poder Constituinte. São todos eles limitados temporal, material e formalmente pelo Poder Constituinte, são posteriores ao Poder Constituinte, condicionados pelo Poder Constituinte, etc. Inclusive, os atos desse poder que não cumpram com os limites e condições juridicamente criadas pelo Poder Constituinte são nulos – são inconstitucionais.

 

Também se diferenciam enquanto à capacidade. Se o Poder Constituinte é capaz de elaborar uma Constituição com o fim de inaugurar uma nova Ordem Jurídica e, com ela, uma nova Ordem Social, o Poder Derivado é capaz apenas de realizar alterações no texto da Constituição, e por isso pode ser chamado de Poder Reformador.

 

Por óbvio que apenas nas constituições escritas e rígidas há a ficção jurídica de um poder constituinte derivado. Em todas, porém, há o Poder Constituinte “originário”, que é o poder constituinte real.

 

O Poder Constituinte, no entanto, é, como já dito, permanente. Manifesta-se mesmo após a constitucionalização de sua vontade política (base ideológica e material das normas constitucionais), por meio do poder Reformador (que tem o poder de alterar dispositivos constitucionais originais e criar novos) e do poder Interpretativo (que diz o que a norma constitucional já feita quis dizer e como deve ser aplicada).

 

Feitas essas as considerações, é necessário saber o que ficou estabelecido pelo Poder Constituinte brasileiro, desde a promulgação da Constituição em 1988.

 

A Constituição declara que, apesar de que todo poder (o que inclui o Poder Constituinte, o poder Reformador, e todas as demais formas de poder) emana do povo, este somente o poderá exercer, quer diretamente, quer indiretamente (por meio de representantes), nos termos desta Constituição (artigo 1º, Parágrafo Único). Quais são, então, os termos da Constituição para o exercício do poder?

 

O artigo 44 da Constituição declara que o poder legislativo da União (um Poder Constituído, e entendido, a essa altura do texto constitucional, de forma genérica, em seu sentido amplo, como o poder de elaborar normas jurídicas) é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados (representantes do povo) e pelo Senado Federal (representantes dos Estados e do Distrito Federal). Portanto, somente por meio da representação – no âmbito do Congresso Nacional – é que se pode exercer o poder de elaboração de normas jurídicas constitucionais e legais.

 

Os artigos 60 e 61 definem, de maneira taxativa, quem está legitimado a propor Emendas à Constituição (mas jamais uma nova Constituição) e Leis. A iniciativa popular é legitimada apenas a propor Leis. O Congresso Nacional, entretanto, é constitucionalmente qualificado para desempenhar tanto o papel de legislador complementar e ordinário quanto o de Reformador Constitucional, podendo agir quando provocado por alguns poucos legitimados, ou mesmo por iniciativa própria. É limitado, unicamente, pelas disposições do Poder Constituinte “originário”.

 

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu artigo 3º, estabelece que se deveria realizar uma revisão Constitucional, a ser realizada após cinco anos da promulgação da Carta Magna, e que tal revisão deveria ser feita pelo próprio Congresso Nacional. Tal norma exemplifica a exclusividade da prerrogativa do Congresso Nacional como único Órgão com autoridade constituinte perene, detentor do poder Reformador, onde o Poder Constituinte nacional – soberano, independente, ilimitado, etc. – repousa, e através do qual se manifesta.

 

Isso se deve ao fato de que o órgão constituinte responsável pela edição da Constituição vigente, desde sua elaboração até sua promulgação, foi uma Assembleia Nacional Constituinte, cujos membros foram eleitos em 1986, iniciando seus trabalhos em 1987, para concluí-los em 1988. Tal Constituinte era composta pelos membros do Congresso Nacional. Os parlamentares, então, estavam investidos das funções congressuais ordinárias paralelamente às funções constitucionais extraordinárias. Os Constituintes, inclusive, rejeitaram os projetos de Constituição que lhes foram apresentados, preferindo apenas os projetos elaborados por eles próprios, e os enviados pela sociedade civil.

 

Os congressistas brasileiros que exerceram o poder constituinte naquela ocasião receberam tal autoridade por meio da Emenda Constitucional 26 de 1985, qcujos primeiros artigos assim dispuseram:

 

Art. 1º Os Membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-ão, unicameralmente, em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1º de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional.

 

Art. 2º. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalará a Assembléia Nacional Constituinte e dirigirá a sessão de eleição do seu Presidente.

 

Art. 3º A Constituição será promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos Membros da Assembléia Nacional Constituinte.

 

É por essa razão que a convocação de qualquer corpo (representativo, eletivo, ou o que quer que seja) que não o Congresso Nacional, para reforma ou revisão da Constituição, é juridicamente vedada.

 

É por essa razão, essencialmente, que existe o inciso XI do artigo 49 da Constituição brasileira – É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (…) zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros poderes. Ora, se o Congresso Nacional não pode permitir que os outros Poderes Constituídos (Executivo e Judiciário) interfiram em sua competência, não se poderia admitir que um outro Poder ou órgão o faça...

 

Por fim, relembramos o que o Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulisses Guimarães, proferiu em seu célebre discurso na Sessão Solene de promulgação da atual Constituição do brasil, exaltando a obra da Assembleia que então exauriu seus trabalhos, inaugurando a Ordem Jurídica cidadã. De seu discurso, transcrevemos o seguinte:

 

A Constituição certamente não é perfeita. Ela própria o confessa, ao admitir a reforma.

 

Quanto a ela, discordar, sim. Divergir, sim. Descumprir, jamais. Afrontá-la, nunca. Traidor da Constituição é traidor da Pátria. Conhecemos o caminho maldito: rasgar a Constituição, trancar as portas do Parlamento, garrotear a liberdade, mandar os patriotas para a cadeia, o exílio, o cemitério.

 

(...)

 

Adeus, meus irmãos. É despedida definitiva, sem o desejo de retorno.

 

Nosso desejo é o da Nação: que este Plenário não abrigue outra Assembleia Nacional Constituinte.

 



 

Referências Bibliográficas

 

REIS, Palhares Moreira. O Poder Político e seus Elementos. Recife: Ed. Universitária, 2000.

 

KUBLISCKAS, Wellington Márcio. Emendas e Mutações Constitucionais: análise dos mecanismos de alteração formais e informais da Constituição Federal de 1988. São Paulo: Atlas, 2009.

 

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2009. Páginas 140 a 152.

 

SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. São Paulo: Malheiros, 2000.

 

 

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